周旭明

摘 要：有別于行政區(qū)，蘭州新區(qū)是管委會領(lǐng)導(dǎo)下的行政管理區(qū)；理論上，蘭州新區(qū)管委會是派出機關(guān)還是派出機構(gòu)的法律地位不明確。實踐中，蘭州新區(qū)管委會由哪一級政府派出不明確；蘭州新區(qū)規(guī)劃范圍同托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍不重合，致使新區(qū)存在多個平行的行政主體；創(chuàng)新蘭州新區(qū)行政管理體制的路徑是制定《蘭州新區(qū)條例》，成立蘭州新區(qū)政府。

關(guān)鍵詞：蘭州新區(qū)；行政管理體制；現(xiàn)狀；問題；創(chuàng)新

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0271-03

作為全國第五個國家級新區(qū)，蘭州新區(qū)是蘭州市和甘肅省的驕傲。但蘭州新區(qū)究竟是蘭州市的一個市轄區(qū)，還是同蘭州市平級的另一個準行政區(qū)？蘭州新區(qū)管委會到底是什么性質(zhì)的機構(gòu)或組織？恐怕鮮有人能給出一個非常清晰的答案。這里涉及的問題，概括來說，就是蘭州新區(qū)的行政管理體制問題。

一、蘭州新區(qū)行政管理體制現(xiàn)狀

（一）新區(qū)組織機構(gòu)及管轄范圍

目前，蘭州新區(qū)黨政機構(gòu)分別是中共蘭州新區(qū)工作委員會和蘭州新區(qū)管理委員會，正廳級建制[1]。

黨工委和管委會設(shè)有17個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，分別是：黨政辦公室、紀工委（監(jiān)察局）、組織部、黨群工作部、公安局、財政局、經(jīng)濟發(fā)展局、農(nóng)林水務(wù)局、規(guī)劃和國土資源局、城鄉(xiāng)建設(shè)管理局、招商一局、招商二局、教育科技文化局、衛(wèi)生局（食品藥品監(jiān)督局）、社會保障局、綜合執(zhí)法局和環(huán)境保護局。均為正縣（處）級建制[2]。

設(shè)有9個事業(yè)單位，分別是：新區(qū)政務(wù)服務(wù)中心、研究室、接待聯(lián)絡(luò)處、蘭州新區(qū)土地儲備中心、土地征收管理中心、蘭州新區(qū)土地登記交易中心、房地產(chǎn)交易管理中心、蘭州新區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站和采購工作辦公室[3]。

設(shè)有蘭州市中級人民法院蘭州新區(qū)綜合審判庭和蘭州市人民檢察院蘭州新區(qū)檢察處2個司法機構(gòu)以及新區(qū)工商分局、蘭州新區(qū)地方稅務(wù)局和蘭州新區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等3個垂直管理機構(gòu)。

新區(qū)規(guī)劃范圍806平方公里，共涉及永登縣、皋蘭縣的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、70個行政村和1個社區(qū)。新區(qū)托管范圍包括中川、秦川、西岔三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)[4]。

（二）新區(qū)行政管理權(quán)能

《甘肅省人民政府關(guān)于加快推進蘭州新區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（甘政發(fā)[2010]92號）中明確：蘭州新區(qū)管理委員會，為正廳級建制，享有市一級的行政管理權(quán)限，負責(zé)新區(qū)范圍內(nèi)的行政管理和提出新區(qū)區(qū)劃調(diào)整意見，組織領(lǐng)導(dǎo)新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，全面管理新區(qū)的各項社會事務(wù)。目前新區(qū)設(shè)立的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、事業(yè)單位、司法機構(gòu)以及垂直管理機構(gòu)，其職能幾乎涵蓋了經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，這也足以說明新區(qū)黨工委和管委會的具備準一級黨委和準一級政府的權(quán)能。

2011年4月，中共蘭州市委辦公廳、蘭州市人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于蘭州新區(qū)范圍內(nèi)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實行委托管理的意見》，明確新區(qū)對委托管理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和社會事務(wù)履行市一級的管理職能，在管理體制和機構(gòu)設(shè)置上不搞上下對口，不再增加新的機構(gòu)，具體事務(wù)由蘭州新區(qū)職能部門歸口負責(zé)。委托管理范圍內(nèi)黨的建設(shè)、組織人事及領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)由新區(qū)統(tǒng)一管理；涉及委托管理的其他事項，由新區(qū)與永登、皋蘭縣按照有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定協(xié)商辦理。根據(jù)這個文件，新區(qū)對托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使準一級黨委和準一級政府的管理權(quán)能，對部分事項的管理仍需同相關(guān)縣委、縣政府協(xié)商辦理。

二、蘭州新區(qū)行政管理體制中存在的問題

（一）理論上的困惑

1.新區(qū)管委會的性質(zhì)是派出機構(gòu)嗎？

從各地地方性法規(guī)的立法實踐來看，經(jīng)濟區(qū)或開發(fā)區(qū)管委會的性質(zhì)都是一級政府的派出機構(gòu)。

例如，《遼寧省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理規(guī)定》第 10 條規(guī)定：“開發(fā)區(qū)應(yīng)設(shè)立管理委員會，為所在市人民政府的派出機構(gòu)，代表市人民政府對開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟、社會事務(wù)和有關(guān)行政工作，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，行使所在市市級經(jīng)濟管理權(quán)限（含外資項目審批權(quán)限），法律有特殊規(guī)定的除外?！?/p>

不僅如此，國務(wù)院組成部門制定的行政規(guī)章和規(guī)范性文件也有類似規(guī)定。例如，《國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)職責(zé)》第 32 條規(guī)定：“市人民政府在開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會，作為市政府派出機構(gòu)?！?/p>

但這是不是說經(jīng)濟區(qū)或開發(fā)區(qū)管委會“政府派出機構(gòu)”的定性沒有問題呢？要解決這個問題，我們先要厘清“派出機構(gòu)”的概念。

派出機構(gòu)是指某一級人民政府的職能工作部門根據(jù)實際需要針對某項特定行政事務(wù)而設(shè)置的工作機構(gòu)。派出機構(gòu)的行政職能具有單一性且與設(shè)置其的職能部門相同，因而被認為具有部門權(quán)限或?qū)ｉT權(quán)限機關(guān)的性質(zhì)。上至國務(wù)院工作部門派出的機構(gòu)，如審計署派駐在國務(wù)院部委行署的審計機構(gòu)（稱特派員辦事處）、中紀委監(jiān)察部派駐在部委行署的紀檢監(jiān)察機構(gòu)（稱紀檢監(jiān)察組）等；下至縣級人民政府的工作部門設(shè)置的人們耳熟能詳?shù)墓才沙鏊⒐ど趟?、稅?wù)所、土地管理所、財政所等等。

從經(jīng)濟區(qū)或開發(fā)區(qū)管委會的性質(zhì)來看，“政府派出機構(gòu)”的表達稍有瑕疵，但也無大礙。瑕疵是指，“派出機構(gòu)”本不應(yīng)是一級政府派出，而是政府的職能部門派出；無大礙是指，經(jīng)濟區(qū)或開發(fā)區(qū)主要的功能是經(jīng)濟，享有經(jīng)濟管理權(quán)限，從職能單一的角度也能說得過去。

但是蘭州新區(qū)管委會是否可以比照經(jīng)濟區(qū)或開發(fā)區(qū)管委會的性質(zhì)呢？

答案是否定的，因為不論是從蘭州新區(qū)管委會得到的行政授權(quán)來看，還是從新區(qū)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、事業(yè)單位、司法機構(gòu)以及垂直機構(gòu)的權(quán)能來看，蘭州新區(qū)管委會享有的不僅僅是單一經(jīng)濟管理職能，而是準一級政府的管理職能。具有這樣管理職能的組織，稱其為“派出機構(gòu)”是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

那么蘭州新區(qū)管委會的性質(zhì)又是什么呢？

2.新區(qū)管委會的性質(zhì)是派出機關(guān)嗎？

派出組織的另一種形式是“派出機關(guān)”。

派出機關(guān)，是指由縣級以上地方人民政府經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準，在特定行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)立的行使相當(dāng)于一級人民政府管理職權(quán)的行政機關(guān)。在憲法和行政法上，派出機關(guān)并不是一級人民政府，但它卻承擔(dān)著在一定行政區(qū)域內(nèi)一級政府應(yīng)有的組織與管理職能，因而具有相當(dāng)于一級人民政府的地位和作用。endprint

蘭州新區(qū)管委會的性質(zhì)是否是“派出機關(guān)”呢？

從蘭州新區(qū)管委會享有的準一級政府的管理權(quán)能來看，“派出機關(guān)”之說較為恰當(dāng)，但其是否是一級政府的派出組織呢？這一點目前尚不明確，因為據(jù)以設(shè)立蘭州新區(qū)管委會的《甘肅省人民政府關(guān)于加快推進蘭州新區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》并未明確管委會是由誰派出的。

同時，《地方組織法》第68條規(guī)定的派出機關(guān)有三類：一是省、自治區(qū)人民政府經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的行政公署；二是縣、自治縣人民政府經(jīng)省、自治區(qū)人民政府批準設(shè)立的區(qū)公所；三是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府經(jīng)上一級人民政府批準設(shè)立的街道辦事處。

法律明確規(guī)定“派出機關(guān)”只有“行政公署”、“區(qū)公所”和“街道辦事處”三種類型，其他組織不在此列。

因此，蘭州新區(qū)管委會定性為“派出機關(guān)”也并無法理依據(jù)。

（二）實踐中的困境

我們暫且放下“派出機構(gòu)”和“派出機關(guān)”之間的爭論，只是把蘭州新區(qū)管委會定性為一個享有準一級政府管理權(quán)能的派出組織，但問題是它是由誰派出的呢？

1.派出機關(guān)不明

蘭州新區(qū)是由蘭州市政府派出的嗎？

蘭州新區(qū)，顧名思義，似乎應(yīng)當(dāng)是蘭州市的一個新區(qū)，而且其管轄范圍是蘭州市永登縣和皋蘭縣的六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，蘭州新區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)是由蘭州市政府派出的。

問題是：蘭州新區(qū)管委會是正廳級建制，蘭州市政府的行政級別也是正廳級，正廳級的蘭州市政府能否派出正廳級的蘭州新區(qū)管委會呢？這似乎不太可能。

比較而言，其他幾個國家級新區(qū)在初設(shè)時，也都成立了管委會，但派出關(guān)系是明確的：正省級的上海市、天津市和重慶市分別派出了副省級的浦東新區(qū)管委會、濱海新區(qū)管委會和兩江新區(qū)管委會。同為國家級新區(qū)，蘭州新區(qū)正廳級建制已不算高，再由正廳級的蘭州市政府派出，似乎很難講得通。

那么，蘭州新區(qū)管委會是否是由甘肅省政府派出的呢？

正省級的甘肅省政府派出正廳級的蘭州新區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)沒有任何問題。如此一來，蘭州新區(qū)管委會就成了同蘭州市政府平級的準一級政府，蘭州新區(qū)同蘭州市也就不存在任何行政隸屬關(guān)系。蘭州新區(qū)的事務(wù)只受蘭州新區(qū)管委會或甘肅省政府管理，與蘭州市政府沒有關(guān)系。但實際情況如何呢？

不論是蘭州新區(qū)管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)還是所屬事業(yè)單位，其機構(gòu)設(shè)置到人員編制均由蘭州市委、蘭州市政府及蘭州市編制辦決定，也就是說蘭州新區(qū)的主要行政管理事務(wù)依然由蘭州市政府行使管轄權(quán)。蘭州新區(qū)管委會同蘭州市政府并不是實際上的平權(quán)關(guān)系。同時，蘭州新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部隸屬于永登縣和皋蘭縣，永登縣和皋蘭縣又隸屬于蘭州市，并不直轄于甘肅省政府，省政府依據(jù)什么派出管委會對這些行政區(qū)行使管轄權(quán)呢？

結(jié)論：從目前的相關(guān)文件來看，尚不能明確蘭州新區(qū)管委會是由哪一級政府派出的，使得新區(qū)代表哪一級政府行使行政管轄權(quán)變得撲朔迷離，也使得蘭州新區(qū)同甘肅省和蘭州市之間的行政關(guān)系變得模糊不清，而這些都對蘭州新區(qū)管委會行使行政管轄權(quán)造成不利影響。

2.行政主體不唯一

蘭州新區(qū)規(guī)劃范圍與受托管行政區(qū)范圍沒有重合，致使新區(qū)范圍內(nèi)多個行政主體間形成復(fù)雜的關(guān)系。根據(jù)蘭州新區(qū)規(guī)劃建設(shè)方案，新區(qū)規(guī)劃范圍包括永登縣的秦川鎮(zhèn)、中川鎮(zhèn)、上川鎮(zhèn)、樹屏鎮(zhèn)以及皋蘭縣的西岔鎮(zhèn)和水阜鄉(xiāng)。中共蘭州市委辦公廳、蘭州市人民政府辦公廳《關(guān)于蘭州新區(qū)范圍內(nèi)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實行委托管理的意見》中明確，將永登縣中川鎮(zhèn)、秦川鎮(zhèn)和皋蘭縣西岔鎮(zhèn)的7個行政村劃歸新區(qū)管理，2012年12月市委常委會議決定，將皋蘭縣西岔鎮(zhèn)劃歸新區(qū)管理。至此，蘭州新區(qū)管委會托管范圍為中川鎮(zhèn)、秦川鎮(zhèn)和西岔鎮(zhèn)全境?？墒且罁?jù)《關(guān)于蘭州新區(qū)范圍內(nèi)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實行委托管理的意見》，新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)未實施委托管理的上川鎮(zhèn)、樹屏鎮(zhèn)和水阜鄉(xiāng)的隸屬關(guān)系和管理體制不變。這樣，新區(qū)范圍內(nèi)就會出現(xiàn)新區(qū)管委會、永登縣政府、皋蘭縣、受托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、未受托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個行政主體，他們之間的行政關(guān)系極為復(fù)雜。如不能協(xié)調(diào)好彼此間相互交織的關(guān)系，新區(qū)管委會要實現(xiàn)“組織領(lǐng)導(dǎo)新區(qū)開發(fā)建設(shè)，全面管理新區(qū)各項社會事務(wù)”的權(quán)能，絕非易事。

三、蘭州新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新

（一）通過立法明確蘭州新區(qū)管委會的法律性質(zhì)

目前，雖然實踐中，新區(qū)或開發(fā)區(qū)管委會作為準一級政府行使著多種行政、甚至社會權(quán)利，但其缺乏法律上的依據(jù)。尤其在行政訴訟中，訴訟主體地位尚無法保證。由于沒有相應(yīng)的法律地位，相應(yīng)的行政權(quán)力的行使就失去了依據(jù)，從而行政行為的效力也受到影響。可是，一個不容忽視的事實是：各級新區(qū)或開發(fā)區(qū)管委會在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展發(fā)面都起著非常重要的作用，簡單地從法理上否定其法律地位，繼而否定其行政權(quán)能及行為效力，是不利于各地經(jīng)濟社會發(fā)展的。破不行，則立。既然不能否定其法律地位，我們就要給它一個法律上的名分。

國家發(fā)改委《蘭州新區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見》中提道：“突出改革創(chuàng)新，用新思路、新體制、新機制推動蘭州新區(qū)發(fā)展”，“允許和支持蘭州新區(qū)在行政管理體制、涉外經(jīng)濟體制、社會管理體制、技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)體系、促進民營經(jīng)濟發(fā)展等方面先行先試，為推動蘭州新區(qū)建設(shè)提供體制動力和保障。”可見，行政管理體制機制的創(chuàng)新既是國家對蘭州新區(qū)的扶持政策，也是國家對蘭州新區(qū)在國家級新區(qū)行政管理體制機制方面探索出一條新路的期待。

我們的建議是，首先由甘肅省人民代表大會或其常務(wù)委員會制定《蘭州新區(qū)條例》，明確蘭州新區(qū)管委會作為甘肅省政府的“派出機關(guān)”，而非“派出機構(gòu)”，行使相當(dāng)于市一級政府的權(quán)力。在恰當(dāng)?shù)臅r候，通過人大代表提出議案的形式，建議全國人大常委會出臺《開發(fā)區(qū)法》，明確各級新區(qū)或開發(fā)區(qū)管委會“政府派出機關(guān)”的法律地位，性質(zhì)相當(dāng)于“行政公署”、“區(qū)公所”和“街道辦事處”，享有相應(yīng)的權(quán)力，行政行為產(chǎn)生相應(yīng)的效力。

（二）成立蘭州新區(qū)政府

即使全國人大常委會出臺《開發(fā)區(qū)法》，蘭州新區(qū)管委會的法律性質(zhì)和法律地位得到明確，管委會也僅僅是“相當(dāng)于”一級政府的“政府派出機關(guān)”，其行政權(quán)力的廣度和深度遠遠達不到一級政府。蘭州新區(qū)管委會目前似乎并未遇到大的問題，但隨著新區(qū)各項工作向縱深展開，各行政主體間行政權(quán)力不協(xié)調(diào)的問題會接踵而來，使新區(qū)管委會權(quán)力運行步履維艱。這一點濱海新區(qū)已經(jīng)有過深刻的體會。endprint

2009年11月，國務(wù)院同意撤銷天津市塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)3個行政區(qū)，設(shè)立天津市濱海新區(qū)人民政府，并以原有的塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)3個行政區(qū)域為濱海新區(qū)的行政區(qū)域。

“‘天津濱海新區(qū)的管理體制在每個特定時期都發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放的逐步推進，行政體制與現(xiàn)實發(fā)展之間產(chǎn)生了諸多矛盾和問題。南開大學(xué)濱海開發(fā)研究院常務(wù)副院長周立群說，例如濱海新區(qū)內(nèi)部行政效率低，規(guī)劃缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)；下轄的幾個功能區(qū)和行政區(qū)相對獨立，各自為政，在一定程度上存在重復(fù)建設(shè)；資源不能得到合理有效配置，土地、資金、人才流動不暢等。”[5]

此外，深圳特區(qū)和上海浦東新區(qū)也都是一個統(tǒng)一的行政區(qū)，管理效率上明顯優(yōu)于管委會體制下的濱海新區(qū)，這也是促使濱海新區(qū)進行行政體制改革的直接動因。

蘭州新區(qū)如果繼續(xù)糾纏于剪不斷、理還亂的多個行政主體之間的復(fù)雜關(guān)系上，要想實現(xiàn)“組織領(lǐng)導(dǎo)新區(qū)開發(fā)建設(shè)，全面管理新區(qū)各項社會事務(wù)”的權(quán)能，幾乎是不可能完成的任務(wù)。所以，我們也可仿濱海新區(qū)例，從四個方面改革蘭州新區(qū)的行政管理體制：

一是建立統(tǒng)一的行政架構(gòu)，撤銷蘭州新區(qū)工委、管委會，撤銷蘭州新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，建立蘭州新區(qū)行政區(qū)，轄區(qū)包括六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全境；二是構(gòu)建精簡高效的管理機構(gòu)。建立蘭州新區(qū)區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)；三是組建兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機關(guān)（構(gòu)），一類是城區(qū)管理機關(guān)。在六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)上成立三個街道辦事處，主要行使社會管理職能；另一類是功能區(qū)管理機構(gòu)。根據(jù)蘭州新區(qū)總體規(guī)劃，近期成立三個功能區(qū)黨工委和管委會，主要行使經(jīng)濟發(fā)展職能。這三個功能區(qū)是兩帶一軸。分別是：東部產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。依托石油儲備庫建設(shè)石化產(chǎn)業(yè)片區(qū)，充分利用新區(qū)東部土地資源豐富、限制性因素少等優(yōu)勢，集中布局新材料產(chǎn)業(yè)片區(qū)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)片區(qū)和裝備制造產(chǎn)業(yè)片區(qū)；西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。臨空加工制造與物流產(chǎn)業(yè)片區(qū)、綜合產(chǎn)業(yè)片區(qū)；一軸：以水系為軸，打造行政文化中心、旅游休閑中心、商務(wù)金融中心和科技研發(fā)中心，形成綜合服務(wù)片區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)片區(qū)；四是賦予新區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)和自主創(chuàng)新權(quán)，真正發(fā)揮“國家級新區(qū)”金字招牌的優(yōu)勢，使蘭州新區(qū)成為蘭州市、甘肅省實現(xiàn)跨越式發(fā)展的強大引擎。

參考文獻：

[1] 關(guān)于蘭州新區(qū)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員編制的通知（甘機編發(fā)[2010]81號）[Z].

[2] 中共蘭州新區(qū)工作委員會、蘭州新區(qū)管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定（蘭辦發(fā)[2011]9號），關(guān)于調(diào)整蘭州新區(qū)機

構(gòu)的通知（蘭機編字[2012]48號）[Z].

[3] 關(guān)于調(diào)整蘭州新區(qū)機構(gòu)的通知（蘭機編字[2012]48號）[Z].

[4] 關(guān)于蘭州新區(qū)范圍內(nèi)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實行委托管理的意見（蘭辦發(fā)[2011]49號），2012年12月4日市委常委會議決定，將皋蘭縣

西岔鎮(zhèn)劃歸新區(qū)管理.

[5] 孫洪磊.天津濱海新區(qū)管理體制改革全景式解析[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-11/09/content_12419799.htm.

[責(zé)任編輯 魏 杰]endprint