摘要：行政機關(guān)自覺運用法治思維行使緊急權(quán)是緊急狀態(tài)法治化的內(nèi)涵，亦是我國法治政府建設(shè)和推進國家安全法治建設(shè)的重要內(nèi)容。運用法治思維有助于真正實現(xiàn)緊急權(quán)的價值功能，有助于約束緊急權(quán)的行使和保護公民權(quán)利。在緊急權(quán)行使中運用法治思維就是在采取緊急措施限制公民權(quán)利時，應(yīng)綜合運用緊急性思維、必要性思維、平等思維、核心基本權(quán)利不可克減思維、信息公開思維等進行分析判斷。因此，完善緊急狀態(tài)法制是指導(dǎo)緊急權(quán)行使的法治思維形成的基礎(chǔ)，加強對應(yīng)急法治知識的學(xué)習(xí)和實踐是指導(dǎo)緊急權(quán)行使的法治思維形成的必要條件。

關(guān)鍵詞：緊急權(quán)；法治思維；權(quán)力行使；權(quán)利

中圖分類號：D922.1文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0055-06

收稿日期：2014-04-08

作者簡介：王禎軍（1973—），男，遼寧大連人，法學(xué)博士，國家行政學(xué)院法學(xué)部博士后科研工作站工作人員，大連行政學(xué)院副教授，研究方向為憲法、行政法、國際人權(quán)法。

基金項目：本文系2013年第54批中國博士后科學(xué)基金面上資助項目“法治國家架構(gòu)下的克減權(quán)理論基礎(chǔ)及規(guī)范設(shè)計研究”的階段性成果，項目編號：2013M540905；國家行政學(xué)院2013年度科研重大項目“用法治思維和法治方式履行政府職能研究”的階段性成果，項目編號：13ZBZD010；中國國際人才交流基金會海外高層次人才交流基金社會管理專項項目“地方政府應(yīng)急管理體系研究——以大連市為視角”的階段性成果。

一、問題的提出

2010年10月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》首次要求行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)“切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。2012年黨的十八大報告進一步強調(diào)，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。習(xí)近平總書記在 “首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會”、“中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)”和“中央政法工作會議”等重要場合的講話中多次強調(diào)法治思維的作用，充分說明法治思維在當(dāng)前我國突發(fā)事件高發(fā)期對于化解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定具有極其重要的意義。緊急狀態(tài)由嚴重的突發(fā)事件所引發(fā)，是各種社會矛盾和問題激化的結(jié)果。而緊急狀態(tài)法治化是“推進國家安全法治建設(shè)”［1］的重要條件。根據(jù)緊急法治的要求，當(dāng)國家進入緊急狀態(tài)后，為了迅速消除危機造成的不利影響，行政機關(guān)有權(quán)行使憲法和法律授予的緊急權(quán)。由于緊急權(quán)較一般行政權(quán)力具有更大的自由裁量性，濫用或行使不當(dāng)會對公民權(quán)利造成極大的侵害，在突發(fā)事件形態(tài)的多樣性和復(fù)雜性導(dǎo)致的“法治真空”狀態(tài)下，［2］運用法治思維無疑是約束緊急權(quán)行使、保護公民權(quán)利的重要手段。因此，行政機關(guān)自覺運用法治思維行使緊急權(quán)是緊急狀態(tài)法治化的重要內(nèi)涵，亦是我國法治政府建設(shè)和推進國家安全法治建設(shè)的重要內(nèi)容，需要給予認真研究。

二、法治思維在緊急權(quán)行使中的作用

緊急權(quán)①是行政機關(guān)專門用以應(yīng)對緊急狀態(tài)的權(quán)力。它是國家緊急狀態(tài)發(fā)生，而平時憲法不足以排除危機，為維護國家存在并盡快恢復(fù)一般憲法秩序，依合憲程序采取防衛(wèi)性國家緊急措施之權(quán)。［3］在性質(zhì)上，由于緊急權(quán)自其以“最原始的形式”出現(xiàn)在羅馬專政制度時起①就具有高度的自由裁量性，可以限制常態(tài)下本不能限制的公民權(quán)利，因此，無論在實現(xiàn)緊急權(quán)的價值功能還是在防止緊急權(quán)濫用的意義上，緊急權(quán)的行使都對行政機關(guān)②運用法治思維的能力提出了更高的要求。

（一）運用法治思維有助于真正實現(xiàn)緊急權(quán)的價值功能

在緊急狀態(tài)下，消除危機、恢復(fù)正常秩序很容易成為壓倒一切的價值取向而主導(dǎo)緊急權(quán)行使者的思維?？枴な┟芴卣J為，在緊急狀態(tài)下，憲法和法律都必須讓步，強權(quán)國家將最終壓倒法治國家。［4］然而，就“法治”而言，雖然古今中外有諸多的解釋，但通說認為，法治與人治相對立，它崇尚法律的統(tǒng)治。法治對于人類社會發(fā)展的意義在于：“法治所依賴的各項合理制度會使權(quán)力受到真實的制約與監(jiān)督……，法治所內(nèi)涵的民主、文明、平等、自由、人權(quán)等理念，能夠讓社會中所有群體的合理利益以及每一個個體的權(quán)利受到嚴格的保護”。［5］聯(lián)合國《關(guān)于〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉的各項限制條款和可克減條款的錫拉庫扎原則》明確指出，在社會緊急狀態(tài)中，仍應(yīng)實行法治。［6］而鑒于作為“強權(quán)”的緊急權(quán)對公民權(quán)利的限制，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會的意見認為，對于限制權(quán)利的保障根據(jù)是人權(quán)公約整體內(nèi)在的法律和法治原則，限制權(quán)利的目的是為了保護權(quán)利，［7］明確了緊急權(quán)的價值功能是保護公民權(quán)利。而堅持法治原則無疑能夠確保緊急權(quán)真正實現(xiàn)其價值功能?！胺ㄖ嗡季S是社會主體在‘法律至上的法治理念的基礎(chǔ)上，以法律規(guī)范和法律精神為標(biāo)準(zhǔn)，以符合法律邏輯的方式對所要處理和解決的問題進行分析、判斷并形成結(jié)論的主觀認識過程。運用法治思維就是在采取措施處理問題前，先經(jīng)過法治思維的主觀認識過程?！保?］在緊急狀態(tài)下，國家堅持法治原則的最直接體現(xiàn)是行政機關(guān)自覺運用法治思維行使緊急權(quán)。在“立法預(yù)測能力顯得有些力不從心，”［9］無法有效預(yù)設(shè)所有緊急措施的情況下，法治思維就成為行政機關(guān)遵循法治原則，使用法治方式行使緊急權(quán)的主觀驅(qū)動力。運用什么樣的思維，就會產(chǎn)生什么樣的結(jié)果。要確保緊急權(quán)實現(xiàn)其保護公民權(quán)利的價值功能，行政機關(guān)在行使權(quán)力時就必須遵循法治原則，學(xué)會運用法治思維分析和處理問題。

（二）運用法治思維有助于約束緊急權(quán)的行使

緊急權(quán)具有的限制權(quán)利的權(quán)能使公民在緊急狀態(tài)較之于正常狀態(tài)更容易受到行政機關(guān)的侵害，因此，對緊急權(quán)的行使進行嚴格約束是法治的應(yīng)有之義。然而，緊急狀態(tài)的特點決定了它“不能完全納入現(xiàn)有的法律制度中，至多規(guī)定‘由誰決定、‘按照何種程序決定和宣布它，至于在何時、在什么情況下才可以做出此種決斷，這專屬于決斷者的自由裁量”。［10］“決斷者的自由裁量”在實踐中表現(xiàn)為：行政機關(guān)可以根據(jù)突發(fā)事件的緊急情勢和維護公共利益的需要，采取法律規(guī)定以外的處理方式。但是，“如果一個人養(yǎng)成了為了善的目的而破壞秩序的習(xí)慣，隨后，在這種習(xí)慣的掩飾下，他們也會為了惡而破壞一切?！保?1］也就是說，單純依靠遵守成文法律的明確規(guī)定，很難確保行政機關(guān)在行使緊急權(quán)時所采取的處理問題的方式完全符合法治精神。對于具有高度自由裁量性的緊急權(quán)的嚴格約束顯然離不開權(quán)力行使者主觀思維的控制。在行使緊急權(quán)時運用法治思維，就是在法治理念的指導(dǎo)下，在法律缺乏明確規(guī)定的情況下，行政機關(guān)能夠從多種解決問題的方式中選擇符合法律原則和法治精神的方式處理問題，確保緊急權(quán)的行使在法治的框架內(nèi)運行。應(yīng)當(dāng)說，運用法治思維對行使緊急權(quán)產(chǎn)生的約束內(nèi)容，無論在內(nèi)涵還是外延上都要比單純依靠成文法的限制更豐富。因此，更有利于實現(xiàn)對緊急權(quán)行使的實時、充分、有效的約束。

（三）運用法治思維有助于保護公民權(quán)利

與民主制度帶來的決策過程繁瑣、效率低相比，專制體制因參與決策者少、決策迅速、決策效率高，在緊急狀態(tài)下常常受到青睞。因此，賦予行政機關(guān)緊急權(quán)通常被認為是提高危機應(yīng)對效率的重要手段。然而，行使緊急權(quán)對公民權(quán)利的限制往往會使正常狀態(tài)下處于平衡的行政權(quán)力與公民權(quán)利的天秤向行政機關(guān)一方傾斜，如果不對其進行嚴格規(guī)制，其必然會演變?yōu)榍趾駲?quán)利的工具。實踐證明，如果權(quán)力行使者不運用法治思維行使緊急權(quán)，再完善的緊急權(quán)制度也難以確保對公民權(quán)利的充分保護。例如從1983年起，阿根廷就制定了43項基本的緊急狀態(tài)法律，總統(tǒng)頒布了超過1000項修改法律的緊急狀態(tài)法令。但是，在1989年至2001年間，阿根廷并未經(jīng)歷戰(zhàn)爭和遭受大的自然災(zāi)害，所有的緊急狀態(tài)都與經(jīng)濟危機有關(guān)，但因為政府的錯誤決策，公眾的銀行存款被征用了兩次。由于對危機的處理是通過授予政府廣泛的緊急權(quán)限制個人權(quán)利的方式進行的，從而形成了國內(nèi)需要用更多的緊急權(quán)處理更多危機的惡性循環(huán)。［12］相對于客觀存在的制度而言，法治思維是將制度體現(xiàn)的限制權(quán)力、權(quán)利保護等法治理念從紙面轉(zhuǎn)化為權(quán)力行使者的主觀思維，繼而貫徹實施并最終實現(xiàn)的紐帶。如前所述，在法治思維的作用下，權(quán)力行使者可以正確認識法律制度的正當(dāng)性和價值功能。在運用法治思維行使緊急權(quán)時，不僅會讓權(quán)力行使者自覺遵循緊急權(quán)制度，而且會讓權(quán)力的行使符合緊急權(quán)制度蘊含的法治理念和精神，避免因單純、機械地遵循制度而造成的權(quán)力濫用和對公民權(quán)利的侵害。

三、運用法治思維行使緊急權(quán)的內(nèi)涵

運用法治思維行使緊急權(quán)，意味著行政機關(guān)在依授權(quán)進行緊急立法和采取限制公民權(quán)利的緊急措施前，應(yīng)在“法律至上”這一法治理念的基礎(chǔ)上，根據(jù)緊急狀態(tài)法律規(guī)范的要求，遵循緊急法治精神，以符合法律邏輯的方式對行使緊急權(quán)要處理和解決的問題進行分析、判斷并形成結(jié)論的主觀認識過程。這一主觀過程具體包括：

（一）緊急性思維

除了具有行使一般行政權(quán)力應(yīng)具有的規(guī)則思維、程序思維外，行政機關(guān)行使緊急權(quán)還需要在主觀上對緊急權(quán)的緊急性有正確的認識，即只有在國家面臨安全威脅的緊急狀態(tài)時，行政機關(guān)才可以行使緊急權(quán)對公民的基本權(quán)利予以限制。也就是說，任何緊急權(quán)的行使者都應(yīng)當(dāng)清楚，并非每一起突發(fā)事件都能構(gòu)成行政機關(guān)行使緊急權(quán)的合法理由。即使在武裝沖突期間，也只能在形勢威脅到國家存亡的情況并在此范圍內(nèi)，才允許采取限制公民基本權(quán)利的措施。［13］緊急性思維為緊急權(quán)的行使提出了現(xiàn)實性、科學(xué)性、專屬性、程序性等方面的要求，［14］尤其要求行政機關(guān)采取的緊急措施必須在法治的框架內(nèi)運行。因此，在緊急性思維指導(dǎo)下，行政機關(guān)在行使緊急權(quán)的過程中，既要在緊急形勢需要時果斷行使緊急權(quán)，提高危機應(yīng)對效率，最大限度地減少危機對公民人身財產(chǎn)造成的損害，又要確保所采取的每項限制公民基本權(quán)利的措施在目的、內(nèi)容和程序上符合法治的要求。并且，限制措施必須是非常性或臨時性的，在緊急情況減弱或消失時，要及時減輕或終止對公民基本權(quán)利的限制。

（二）必要性思維

行政機關(guān)在進行緊急立法或采取緊急措施時，主觀上應(yīng)將“限制公民基本權(quán)利必須嚴格以緊急情勢所嚴格需要者為限”作為決策標(biāo)準(zhǔn)。在事態(tài)緊急而相關(guān)法律沒有明確規(guī)定的情況下，行政機關(guān)既要確保緊急權(quán)的行使最大限度地實現(xiàn)消除危機的目的，又要保證采取的緊急措施對公民權(quán)利造成最小的損害。首先，正確行使緊急權(quán)要求行政機關(guān)在主觀上應(yīng)遵循必要性原則，采取的限制公民基本權(quán)利的緊急措施應(yīng)有助于實現(xiàn)迅速恢復(fù)秩序的目的；其次，要遵循適當(dāng)性原則，從所有能夠達到目的的方式中選擇對公民權(quán)益損害最小的方法；①第三，要遵循均衡性原則，即在保證限制公民權(quán)利的措施是恢復(fù)秩序所必需的前提下，確保限制所造成的損害不得與想要達到目的所獲得的利益顯失均衡。

（三）平等思維

在緊急狀態(tài)下，為維護多數(shù)人的利益有時在所難免地會犧牲少數(shù)人的利益。然而，在保障多數(shù)人利益的同時適當(dāng)權(quán)衡少數(shù)人的利益，不僅有利于對少數(shù)人利益的保護，而且是維護民主制度的基本需要。否則，緊急權(quán)行使對公民基本權(quán)利的限制就可能偏離法治的軌道，演變?yōu)槎鄶?shù)人排除異己的工具。因此，行政機關(guān)在行使緊急權(quán)時，應(yīng)具有平等的理念和意識，在做出緊急立法或采取緊急措施限制公民基本權(quán)利的決策之前，應(yīng)經(jīng)過這樣的分析判斷：即緊急權(quán)的行使不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的理由的歧視，更不得以維護公共利益和多數(shù)人權(quán)益為由侵害少數(shù)人的權(quán)益。

（四）核心基本權(quán)利不可克減思維

鑒于“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，［15］維護人之為人的基本權(quán)利與尊嚴是法治原則對緊急權(quán)行使提出的絕對要求。根據(jù)這一要求，公民的核心基本權(quán)利在任何情況下都不能被克減。因此，行政機關(guān)在行使緊急權(quán)時應(yīng)具有核心基本權(quán)利不可克減思維，應(yīng)具有權(quán)力行使的界限意識和最低人權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)的理念，也就是：限制公民基本權(quán)利“從未被認為作為一種為國家在處理危機時完全自由行動的手段”，［16］并且，在需要限制公民的基本權(quán)利時，并非所有的基本權(quán)利都可以克減。

（五）信息公開思維

緊急權(quán)具有的限制公民基本權(quán)利的權(quán)能決定了緊急權(quán)行使公開、透明是法治的必然要求，是緊急狀態(tài)下保護公民權(quán)利的基本需要。因此，信息公開思維是緊急權(quán)行使者應(yīng)具備的法治思維的重要內(nèi)容。信息公開思維就是行政機關(guān)在采取措施限制公民的基本權(quán)利時，應(yīng)尊重公民的知情權(quán)，同時，要自覺接受社會的監(jiān)督，按照規(guī)定的程序公開諸如緊急狀態(tài)的決定和宣布信息、頒布的緊急法律的內(nèi)容、準(zhǔn)備采取的緊急措施的種類和內(nèi)容、被限制的權(quán)利種類、限制的理由和期限等與公民基本權(quán)利密切相關(guān)的信息。一旦行政機關(guān)行使緊急權(quán)的行為受到質(zhì)疑，行政機關(guān)應(yīng)及時做出回應(yīng)。

四、緊急權(quán)行使的法治思維形成的途徑

恩格斯關(guān)于“近代哲學(xué)上最重大的根本問題乃是思維對存在的關(guān)系問題” 的論斷［17］對于探究法治思維的形成途徑具有啟示意義。唯物主義主張在思維與存在的關(guān)系上，應(yīng)堅持物質(zhì)第一性、思維第二性的原則，即思維是由物質(zhì)、自然界、社會存在所派生，是對自然界、社會現(xiàn)象的本質(zhì)屬性的反映。馬克思指出：“人的思維達到客觀的真理，這個問題并不是理論的問題，而是實踐的問題?！保?8］因此，社會的法治環(huán)境建設(shè)與個人對法治的學(xué)習(xí)、認識和實踐是行政權(quán)力行使者形成法治思維的重要因素。①另外，由于緊急狀態(tài)的復(fù)雜性和緊急權(quán)的高度自由裁量性，緊急權(quán)行使的法治思維的形成（以下簡稱“法治思維形成”）除了依賴于社會的法治環(huán)境建設(shè)與個人對法律的學(xué)習(xí)、認識和實踐外，還具有自身的特點：

（一）完善緊急狀態(tài)法制是法治思維形成的基礎(chǔ)

“從法哲學(xué)角度看，思維定勢是思維模式的基本要素，”“思維定勢始終強化著主體內(nèi)在的秩序化要求和整合心理”，“當(dāng)主體感覺到周圍世界混亂一團和不可思議時，他實際上是以自己的思維定勢為參照物，以自己的秩序感去評價它們。”［19］就法治思維形成而言，可以將思維定勢中的“秩序化要求”和“秩序感”理解為對緊急權(quán)行使的“法治化要求”和權(quán)力行使者對緊急權(quán)行使后社會狀態(tài)的一種心理期待，即“危機得以消除，公民自由行使權(quán)利的狀態(tài)得以恢復(fù)”。恩格斯認為：“人類思維最本質(zhì)的第一個基礎(chǔ)正是自然由于人類而起的變更”［20］這說明在加強國家法制建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強緊急狀態(tài)法制建設(shè)對于“秩序化要求”和“秩序感”的形成至關(guān)重要，是確保法治思維形成的基礎(chǔ)性工作。例如：《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第69條①將行政機關(guān)在緊急狀態(tài)期間采取非常措施權(quán)力的交予有關(guān)法律或者由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。但是，我國目前并沒有專門調(diào)整緊急狀態(tài)的法律，在現(xiàn)行的緊急狀態(tài)制度中也沒有明確緊急權(quán)制度。在這種情況下，一旦出現(xiàn)緊急狀態(tài)，行政機關(guān)很難從現(xiàn)行法律規(guī)范中獲得對緊急權(quán)行使的“秩序化要求”和“秩序感”，也難以形成符合緊急法治要求的思維定式。所以，緊急狀態(tài)法制的建立和完善是法治思維形成的關(guān)鍵因素。而在緊急狀態(tài)法制的建立和完善過程中，憲法的規(guī)則、原則和精神對法治思維的形成起著根本性的作用，即“法治思維和法治方式”的內(nèi)涵就是“依憲治國”。［21］因此，在緊急狀態(tài)法制尚不完善的現(xiàn)階段，盡快完善憲法有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定，并以此為依據(jù)制定調(diào)整緊急權(quán)的緊急狀態(tài)法是培養(yǎng)行政機關(guān)運用法治思維能力的基礎(chǔ)。具體而言，憲法和緊急狀態(tài)法應(yīng)對以下對法治思維形成具有重要作用的環(huán)節(jié)做出原則性或具體的規(guī)定：⑴明確緊急狀態(tài)的概念。在法治的意義上明確“緊急狀態(tài)”的內(nèi)涵和外延、宣布緊急狀態(tài)的條件、主體、步驟、期限等問題，實質(zhì)在于規(guī)制緊急權(quán)的行使。憲法和法律對這些問題的明確將有助于行政機關(guān)形成緊急性思維；⑵明確緊急權(quán)及其行使條件。通過明確授權(quán)將必要性原則、不可克減原則、非歧視原則確立為緊急權(quán)行使應(yīng)遵循的法律原則，增強行政機關(guān)緊急權(quán)行使的界限意識和權(quán)利保護意識，有助于形成必要性思維、平等思維和核心基本權(quán)利不可克減思維；⑶建立通知和報告制度。通過將緊急權(quán)行使的信息公開制度化，使行政機關(guān)樹立行使權(quán)力應(yīng)公開透明并接受監(jiān)督的理念，有助于形成信息公開思維。

（二）加強對應(yīng)急法律知識的學(xué)習(xí)和實踐是法治思維形成的必要條件

應(yīng)急實踐在法治思維的形成和發(fā)展中起著重要作用。然而，應(yīng)急實踐的前提是對應(yīng)急法律知識的掌握，即“一個對法治內(nèi)涵和要素不甚了了的政府官員，不可能有什么法治思維?！保?2］要形成能夠正確指導(dǎo)緊急權(quán)行使的法治思維，首先，行政機關(guān)要加強應(yīng)急法律知識的學(xué)習(xí)。不僅要學(xué)習(xí)現(xiàn)行的應(yīng)急法律知識，更要了解緊急權(quán)的基本理論和內(nèi)部蘊含的法治理念和思想。只有這樣，才能在權(quán)力行使者的頭腦中逐漸形成應(yīng)急法治意識，為在緊急權(quán)行使實踐中自覺運用法治思維分析、判斷問題奠定“物質(zhì)基礎(chǔ)”。例如：《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第3條第2款將突發(fā)事件中的行政強制措施的調(diào)整交予其它法律、法規(guī)。在法律調(diào)整缺位、相關(guān)應(yīng)急法制不完善的情況下，如果行政機關(guān)缺乏對應(yīng)急法律知識的學(xué)習(xí)和了解，不知道“緊急狀態(tài)僅適用于特別重大的突發(fā)事件……，緊急狀態(tài)下的緊急措施及權(quán)力機構(gòu)和運作模式均有別于普通突發(fā)事件下的政府應(yīng)急管理”，［23］就很難厘清《行政強制法》所稱“突發(fā)事件中的行政強制措施”、《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的“必要措施”、“防范性、保護性措施”與“行使緊急權(quán)采取的限制公民基本權(quán)利的措施”之間的關(guān)系。②在實踐中，當(dāng)需要根據(jù)不同的緊急情況迅速采取合法有效的緊急措施時，行政機關(guān)將難以在主觀上做出符合法治原則要求的判斷和決定。另外，“認識的真正任務(wù)在于經(jīng)過感覺而達于思維”。［24］由于思維是事物的本質(zhì)屬性在人腦中的愈來愈較接近的反映過程，人在實踐中對事物本質(zhì)屬性的反映，永遠是一種愈來愈較近的過程，從來不會是一次完成并且就“萬事大吉”的。［25］因此，在學(xué)習(xí)和掌握應(yīng)急法律知識的基礎(chǔ)上，“感覺達于思維”的過程就是按照應(yīng)急法治的理念、精神和應(yīng)急法律規(guī)范的要求不斷進行實踐的過程。運用法治思維行使緊急權(quán)的目的就是讓行政機關(guān)從應(yīng)急法治的視角對行使緊急權(quán)時面臨的各種情況進行綜合分析，正確認識權(quán)力行使的本質(zhì)，從而采取符合法治要求的方式，確保緊急權(quán)在實踐中真正實現(xiàn)其價值功能。當(dāng)然，考慮到對緊急狀態(tài)的應(yīng)對相對于其它突發(fā)事件難度更大，更加考驗行政機關(guān)處理問題的綜合能力，所以，“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，［26］將“法治作為考核干部的指標(biāo)”，［27］將運用法治思維的能力有效分解或量化為具體的子能力，設(shè)置好各種子能力的能力目標(biāo)，設(shè)計好科學(xué)的評估方法，有針對性地對行政機關(guān)進行緊急權(quán)行使的應(yīng)急模擬訓(xùn)練，對于法治思維的形成并引導(dǎo)和激勵行政機關(guān)自覺、主動和善于運用法治思維也至關(guān)重要。

即便是普通突發(fā)事件對人的心理產(chǎn)生的壓力也很容易導(dǎo)致行政機關(guān)更傾向于運用政治、行政、經(jīng)濟等非法治思維，采取非法治的方式處理危機產(chǎn)生的問題。但實踐證明，這樣做的結(jié)果卻往往適得其反。例如：在一段時期曾經(jīng)高發(fā)的群體性事件對社會穩(wěn)定構(gòu)成了一定的威脅，也加重了各級政府維穩(wěn)工作的壓力。雖然各級政府充分重視維穩(wěn)工作，“并將大量的人力、物力、財力用于維穩(wěn)，但社會矛盾和社會沖突的數(shù)量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)的惡性循環(huán)”。［28］由此可見，突發(fā)事件的頻繁發(fā)生及其對社會造成的不利影響已經(jīng)對行政機關(guān)運用法治思維的能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，也使我們有必要在推進國家安全法治建設(shè)的當(dāng)下，對行政機關(guān)應(yīng)該如何運用法治思維行使具有高度自由裁量性的緊急權(quán)進行深入的思考，為提升行政機關(guān)在非常態(tài)下運用法治思維的能力，有效規(guī)制緊急權(quán)的行使并保護好公民權(quán)利提供理論指導(dǎo)。

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