摘要：城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平是衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志。黨的十八屆三中全會(huì)已作出了“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”的決策。城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，既要消除城鄉(xiāng)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)新和升級，又要重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的中小城鎮(zhèn)建設(shè)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，最重要的問題是調(diào)整農(nóng)村土地要素，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展。本文基于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的時(shí)代要求，分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，探索了新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；社會(huì)治理；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0061-06

收稿日期：2014-05-10

作者簡介：郎曉瑛（1964—），女，吉林白城人，白城市行政學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理。

黨的十八屆三中全會(huì)決定中作出了“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”的決策，即“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?！边@不僅是城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略部署，而且為新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)與權(quán)利保障的問題是不容忽視的。其中，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，也是持續(xù)推進(jìn)新型城鄉(xiāng)一體化的重要步驟，更是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神的實(shí)踐要求。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措

城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平是衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志。據(jù)相關(guān)資料顯示，2011年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%，已經(jīng)超過世界城鎮(zhèn)化的平均水平。但是，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展并不是建立在城市自然發(fā)展與自然擴(kuò)張基礎(chǔ)之上的，而是基本上依托于政策的扶持與導(dǎo)向。由于農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展具有濃厚的官方推動(dòng)性質(zhì)，導(dǎo)致在農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在農(nóng)村耕地流失、農(nóng)村基層服務(wù)體系覆蓋不完善、農(nóng)村人口向市民過度的過程不夠等現(xiàn)象，由此帶來了農(nóng)村人口遷移、農(nóng)村人口就業(yè)、農(nóng)村社會(huì)資源整合等一系列問題。十八大報(bào)告提出“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果”，這是農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的價(jià)值取向。“新型城鎮(zhèn)化是新一屆政府力推的重大戰(zhàn)略，它強(qiáng)調(diào)的不再是建筑物的城鎮(zhèn)化，而是人的城鎮(zhèn)化；不再是集中向大城市集中的城鎮(zhèn)化，而是中小城市、城鎮(zhèn)及其附帶區(qū)域發(fā)展的城鎮(zhèn)化；不再是追求速度的城鎮(zhèn)化，而是追求質(zhì)量和內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化?！保?］在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，最重要的問題就是調(diào)整農(nóng)村土地要素，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展。

黨的十一屆三中全會(huì)確立并實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的分離，使農(nóng)戶擁有了承包地的使用權(quán)及流轉(zhuǎn)權(quán)，這極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了長期堅(jiān)持并不斷完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主體的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，政府及相關(guān)部門相繼下發(fā)了一系列文件，如：《中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（1993年11月5日）、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》（1994年12月30日）、《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（1997年8月27日）等。在法律層面上，《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地治理法》、《中華人民共和國土地承包法》等對農(nóng)民承包地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)都作了明確具體的規(guī)定。2005年1月19日施行的農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)治理辦法》是根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》及有關(guān)規(guī)定制定的一部專門規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為、維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益的法規(guī)。該《辦法》規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律法規(guī)和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。該《辦法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限、合同、治理等事項(xiàng)都作出了較為詳細(xì)具體的規(guī)定。黨的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》及2009年下發(fā)的中共一號文件根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢進(jìn)一步提出：按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以承包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場；尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)；按照完善治理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。

2013年1月31日中共中央國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的中央一號文件。這是在黨的十八大以后發(fā)布的指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的又一重要文件。中央一號文件站在新時(shí)期加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略高度，全面貫徹落實(shí)了黨的十八大精神，并提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。要尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能。堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益，不改變土地用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。2014年的中央一號文件和中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“完善農(nóng)村土地承包政策，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭?！边@是中央對新時(shí)期農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出的總體要求，體現(xiàn)了黨對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的高度重視，也為我們當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作指明了方向。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展正在進(jìn)入新的階段。“城鎮(zhèn)化作為伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長和結(jié)構(gòu)變遷而出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，同樣與制度安排及其變遷密切相關(guān)。 有利于城鎮(zhèn)化的政策或制度安排會(huì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，如果缺乏有效率的或提供不利于生產(chǎn)要素聚集的制度安排，則會(huì)阻滯城鎮(zhèn)化的正常發(fā)展。”［2］加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，必須加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐，并不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。目前，雖然我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)正在平穩(wěn)健康發(fā)展，但也應(yīng)看到，還有許多不盡人意的地方和值得注意的問題。

一是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多限于小規(guī)模，農(nóng)村土地經(jīng)營治理很分散。目前，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包為主要形式，即承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進(jìn)行，流轉(zhuǎn)期較短，流轉(zhuǎn)后的土地多限于小規(guī)模的家庭生產(chǎn)經(jīng)營。土地經(jīng)營治理多處于分散狀態(tài)，生產(chǎn)規(guī)模小，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)。

二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不規(guī)范流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象仍然存在。隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的不斷加快，土地的經(jīng)濟(jì)效益受到越來越多人的關(guān)注，加之政府不斷出臺相關(guān)政策予以鼓勵(lì)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況不斷增多。然而實(shí)踐中仍有一些地區(qū)存在著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范的問題。如有的是以口頭方式進(jìn)行的，沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面合同；有的雖然簽訂了書面合同，但合同內(nèi)容過于簡單，一些事項(xiàng)尤其是雙方權(quán)利義務(wù)約定得不明確、不具體；有些農(nóng)民轉(zhuǎn)包、出租、互換承包地根本不履行相關(guān)手續(xù)；村里向集體以外的單位或個(gè)人發(fā)包土地未經(jīng)民主協(xié)商，少數(shù)村干部在發(fā)包過程中具有隨意性和傾向性。這些不規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為直接導(dǎo)致了大量的土地流轉(zhuǎn)糾紛，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

三是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使用過程中，損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前，農(nóng)村基層組織及干部在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中仍扮演著主導(dǎo)者的角色，出于對基層組織及干部的依賴和信任，許多農(nóng)戶在承包地流轉(zhuǎn)中聽從基層組織及村干部的安排。有的村民組織和村干部借機(jī)在不與農(nóng)戶簽訂委托書的情況下就代替農(nóng)戶與他人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給他人或企業(yè)，從中謀利。有的甚至以各種理由低價(jià)征占農(nóng)戶的承包地，然后高價(jià)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給一些私營企業(yè)搞建設(shè)，損害農(nóng)民利益。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對非集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包農(nóng)村土地未進(jìn)行嚴(yán)格審查，導(dǎo)致出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的情況。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村土地被征占越來越多，造成農(nóng)村承包地不斷減少，許多農(nóng)民受失地及占地補(bǔ)償、人員安置、就業(yè)、社會(huì)保障不到位等因素的影響，生活得不到應(yīng)有的保障。

四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛不斷增多，一些糾紛得不到及時(shí)解決。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善等原因，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量不斷增加，加之目前解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的機(jī)制并不完善，使許多農(nóng)地糾紛得不到及時(shí)解決。這里有農(nóng)民自身原因，也有社會(huì)其他原因。有的農(nóng)戶出現(xiàn)問題后不是通過法律途徑解決，而是謀求私下解決或找村里解決，由于糾紛與村里有直接的利害關(guān)系，導(dǎo)致問題遲遲得不到處理。有的農(nóng)村基層土地承包糾紛仲裁部門對土地承包糾紛的調(diào)處缺乏力度，個(gè)別基層人民法院對農(nóng)村土地糾紛的受理限制過多，使得大量農(nóng)村土地糾紛得不到合理解決，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地信訪案件高居不下，甚至出現(xiàn)群體性事件。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐治理機(jī)制探索

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和機(jī)制還沒有很好地建立起來，加之相關(guān)法律的不完善，使得在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中違背農(nóng)民意志強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、損害農(nóng)民利益、改變農(nóng)民承包地的農(nóng)業(yè)用途、農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。2013年中央一號文件提出，要引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，這對新時(shí)期農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出了新的要求。允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)，是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本政策和制度，能有效調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)村面貌得到改善，農(nóng)民群眾得到實(shí)惠。因此，我們必須高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，并將其作為當(dāng)前貫徹落實(shí)黨的十八大精神、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、全面建成小康社會(huì)和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，全力做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。

第一，著力發(fā)展專業(yè)大戶與農(nóng)民進(jìn)行集體合作社經(jīng)營模式。根據(jù)當(dāng)前的發(fā)展形勢，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程，必須加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐，并不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。目前農(nóng)村土地仍以小規(guī)模家庭分散經(jīng)營為主，承包地流轉(zhuǎn)也多限于土地承包者之間的小范圍內(nèi)，這種狀況已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。對此，吉林省公主嶺市平洋村作了有益的嘗試，采取轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，打破了家庭分散經(jīng)營的傳統(tǒng)模式，著力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。具體來說：一是加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，從小范圍、小規(guī)模的轉(zhuǎn)包、互換、出租等向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村合作社的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；二是加大政府政策扶持力度，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，鼓勵(lì)農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多文化、多類型合作社，努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平；三是加強(qiáng)專業(yè)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社經(jīng)營者的職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高其生產(chǎn)技能和經(jīng)營治理水平。吉林省公主嶺市平洋村將農(nóng)民轉(zhuǎn)移到新型社區(qū)，然后將流轉(zhuǎn)下來的所有土地都集中起來，以村書記為主導(dǎo)，以村委會(huì)的名義，對土地資源統(tǒng)一加以利用，統(tǒng)一加以治理，統(tǒng)一加以耕種，實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營與耕種的農(nóng)村合作社的合作化經(jīng)營。負(fù)責(zé)治理土地與耕種的不到60人，節(jié)省了大批的勞動(dòng)力，富余下來的農(nóng)民以進(jìn)城打工等多種形式增加自己的收入，還可以使土地、資金雙平衡，為推動(dòng)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基本保障。

第二，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程的社會(huì)治理機(jī)制。關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，國家及政府相關(guān)法律及文件均有相關(guān)規(guī)定。農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)治理辦法》（2005年3月1日）專門對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式、合同和治理等作出了較為全面的規(guī)定?，F(xiàn)在的問題是，許多規(guī)定沒有得到很好的落實(shí)，一些治理機(jī)制沒有很好地建設(shè)起來。有些農(nóng)戶由于缺乏法律意識等原因不按規(guī)定流轉(zhuǎn)自己的承包地，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包治理部門對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)治理缺乏有效性。因此，建立和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制仍然是一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，在著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化組織的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的新形勢下，必須按照新的要求，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的外部體系建設(shè)?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)的外部體系主要包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的路徑體系、農(nóng)村人口社會(huì)保障體系等多方面的內(nèi)容?！保?］完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的外部體系建設(shè)，就涉及到完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程的社會(huì)治理機(jī)制。主要體現(xiàn)在：一是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包治理部門的組織建設(shè)及人員配置；二是要制定出完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度；如2013年中央1號文件提出了要用5年時(shí)間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。2014年的一號文件又明確強(qiáng)調(diào)：“確實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作?！边@些舉措是依法維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，落實(shí)黨的惠民政策，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，完善農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)治理體系的需要；三是對那些不規(guī)范流轉(zhuǎn)承包地的行為實(shí)行嚴(yán)厲的懲罰措施，把政府的相關(guān)政策和規(guī)定落到實(shí)處，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為規(guī)范有序進(jìn)行。

第三，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)矛盾化解治理機(jī)制。目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生爭議或糾紛的解決途徑，主要有以下幾種方式：由當(dāng)事人依法協(xié)商解決；由村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解；由當(dāng)事人向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁；向人民法院起訴。從目前的情況看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村組織對農(nóng)村土地糾紛引發(fā)的矛盾不認(rèn)真處理，或久拖不決，或相互推諉。筆者認(rèn)為，要想從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手，一是建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村組織的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解機(jī)制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應(yīng)當(dāng)由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，建立起應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，及時(shí)化解農(nóng)村土地承包糾紛和矛盾；二是加強(qiáng)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的組織和建立，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，進(jìn)而強(qiáng)化對農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)處和解決力度；三是各基層人民法院應(yīng)高度重視農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，強(qiáng)化對農(nóng)村土地承包糾紛的解決力度。要建立相關(guān)機(jī)制，認(rèn)真研究農(nóng)村土地承包糾紛不斷出現(xiàn)的新情況新問題，并采取有效措施，保證農(nóng)民土地承包糾紛得到及時(shí)受理和解決。加大對土地承包糾紛的調(diào)處力度，各地政府及其信訪部門要全力做好上訪群眾的接待工作，消除對立情緒，防止群體性事件的發(fā)生，對農(nóng)村土地承包糾紛要及時(shí)調(diào)處解決，并建立責(zé)任追究制。

第四，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織治理機(jī)制。2009年的中央1號文件指出，按照完善治理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。然而目前這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)組織在許多地方并沒有很好地建立起來。2013年中央一號文件進(jìn)一步提出，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)新機(jī)制，大力培育發(fā)展多元化服務(wù)主體。要堅(jiān)持主體多元化、服務(wù)專業(yè)化、運(yùn)作市場化的方向，充分發(fā)揮公共服務(wù)機(jī)構(gòu)作用，加快構(gòu)建公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專業(yè)服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織。筆者認(rèn)為，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織治理機(jī)制是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制定出相應(yīng)的政策措施，激活農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)組織，扶持農(nóng)民合作社、專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)技術(shù)學(xué)會(huì)、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人、涉農(nóng)企業(yè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供低成本、便利化、全方位的服務(wù)，以適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

第五，建立維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益的法律保障機(jī)制。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新要求，現(xiàn)行的許多相關(guān)法律法規(guī)已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。因此，加強(qiáng)相關(guān)立法，修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)，適應(yīng)維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的新要求，已成為當(dāng)前刻不容緩的任務(wù)。2013年中央一號文件提出，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對農(nóng)村耕地、林地等多類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，妥善解決農(nóng)戶承包土地面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。完善征地補(bǔ)償辦法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格征地程序、約束征地行為，補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。這些無疑將為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)提供更有利的保障，使新征地農(nóng)民的利益得到更好的保護(hù)。筆者認(rèn)為，根據(jù)新形勢發(fā)展的需要，要通過完善相關(guān)法律法規(guī)賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)提供更加有力的法律保障，建立健全維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益的法律保障機(jī)制：一是強(qiáng)化土地供后監(jiān)管，遏制亂占耕地，防止大量失地農(nóng)民產(chǎn)生，保障失地農(nóng)民利益；二是強(qiáng)化失地農(nóng)民的生活保障條款，使失地農(nóng)民有生活保障；三是加大對侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益行為的處罰力度，加大市場監(jiān)管力度，減少地方政府對土地收入的依賴，為城鎮(zhèn)化的良性持續(xù)發(fā)展提供保障；四是通過立法進(jìn)一步保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)依法公平、合理地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的發(fā)展進(jìn)程。

當(dāng)前，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所體現(xiàn)出的政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，確立農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的利益主體地位，這是整合鄉(xiāng)村發(fā)展資源的必然需要，是十八屆三中全會(huì)要求建設(shè)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要實(shí)踐嘗試，也是為實(shí)現(xiàn)十八大提出的加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)目標(biāo)而做出的現(xiàn)實(shí)回答。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）