摘要：簡政放權(quán)是深化政府改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之舉，是深化改革的總開關(guān)。選擇通過“權(quán)力清單”、“權(quán)利清單”和“負(fù)面清單”實(shí)行新簡政放權(quán)模式，已成為行政體制機(jī)制改革尋求新突破，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種全新嘗試。由三張“清單”夯實(shí)的簡政放權(quán)模式，體現(xiàn)了中國特色的法治精神，也將深刻影響法治中國的整體性建設(shè)。

關(guān)鍵詞：簡政放權(quán)；權(quán)力清單；權(quán)利清單；負(fù)面清單

中圖分類號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8207（2014）07-0023-06

收稿日期：2014-05-27

作者簡介：郭人菡（1976—），男，四川仁壽人，中共杭州市委黨校余杭區(qū)分校區(qū)情調(diào)研室主任，講師，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系浙江省法學(xué)會(huì)2014年度立項(xiàng)重點(diǎn)課題“以社會(huì)主義法治理念重構(gòu)中國特色縣區(qū)治理模式”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014NA01；浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心第十六批規(guī)劃項(xiàng)目“試論簡政放權(quán)背景下黨執(zhí)政方式的現(xiàn)代化——從街道與社區(qū)層級(jí)分析”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：ZX16021。

簡政放權(quán)是深化政府改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵之舉，是深化改革的總開關(guān)。［1］法治化程度是衡量一個(gè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。［2］在全面深化改革的背景下進(jìn)一步簡政放權(quán)是推進(jìn)依法行政、法治政府建設(shè)，從而同步推進(jìn)法治中國建設(shè)的一種有益嘗試。

一、新時(shí)期簡政放權(quán)的理論與現(xiàn)實(shí)背景

“簡政”就是精簡政務(wù)、精簡機(jī)構(gòu)和人員，重點(diǎn)是縮減行政權(quán)?！胺艡?quán)”就是將權(quán)力下放或?qū)?quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，賦予社會(huì)（公民）或市場。可見，簡政放權(quán)的核心是將行政權(quán)力（尤其是審批權(quán)）向市場、社會(huì)放權(quán)，把應(yīng)該交給市場、企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)的事情交出去，在本質(zhì)上是對(duì)政府、社會(huì)和市場三者關(guān)系的重新審視與定位。而權(quán)力除了行政權(quán)還包括立法權(quán)、司法權(quán)等。

那么，為什么要簡政放權(quán)呢？回答這個(gè)問題，首要的是應(yīng)該厘清權(quán)力的來源與擁有。從執(zhí)政權(quán)角度看，中國古代社會(huì)普遍認(rèn)為權(quán)力來源于“神”，即“君權(quán)神授”，西方早些時(shí)候的主流界也持類似觀點(diǎn)?！爸鳈?quán)在民”是啟蒙學(xué)者提出的重要論斷。馬克思在繼承和發(fā)展了這一論斷并將其置于唯物史觀的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上。馬克思針對(duì)黑格爾用君主主權(quán)來混淆和“偽造”人民主權(quán)的觀點(diǎn)，明確指出：主權(quán)概念本身不可能有雙重的存在，更不可能有對(duì)立的存在，“不是君主的主權(quán)，就是人民的主權(quán)”，“人民主權(quán)不是憑借君王產(chǎn)生的，君王倒是憑借人民主權(quán)產(chǎn)生的。”1968年10月，毛澤東同志也強(qiáng)調(diào)指出：“我們的權(quán)力是誰給的？是工人階級(jí)給的，是貧下中農(nóng)給的，是占人口百分之九十以上的廣大勞動(dòng)群眾給的。我們代表了無產(chǎn)階級(jí)，代表了廣大群眾，打倒了人民的敵人，人民就擁護(hù)我們。”我國《憲法》明確規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”。由此可見，我們的黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府是人民利益的直接代表，權(quán)力來源具有法律認(rèn)可的合法性。同理，其權(quán)力的擁有也取決于人民的抉擇。那么，人民的權(quán)利又是哪里來的呢？馬克思主義經(jīng)典理論沒有就這個(gè)問題進(jìn)行過系統(tǒng)論述。近代啟蒙思想家認(rèn)為，公民權(quán)利是“天賦”的，是不證自明的。［3］因此，簡政放權(quán)的本質(zhì)是還權(quán)于民。

當(dāng)前，我國正處于新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)?，F(xiàn)代國家的治理面對(duì)的是復(fù)雜的公共事務(wù)。通過簡政放權(quán)來推進(jìn)深化改革的思路是一種逆向思維。這種逆向操作的首要依據(jù)是歐洲中世紀(jì)著名的唯名論者奧卡姆主張的“奧卡姆剃刀”原理。該主張最簡潔而鮮明的表述是：“切勿浪費(fèi)較多東西去做用較少的東西可以同樣做好的事情”，此話后來被人們簡化為“如無必要，切勿增加實(shí)質(zhì)”。［4］將奧卡姆唯名論的知識(shí)論原則直接推向國家治理領(lǐng)域，即主張政府保有最少的權(quán)力，達(dá)到國家善治的目的。簡政放權(quán)的另一理論依據(jù)就是比較優(yōu)勢(shì)理論，即相信市場與社會(huì)有足夠的活力做好政府無法做好的事情，或者能做的比政府所做的更好。

簡政放權(quán)、讓利于民，是人民政黨與人民政府的必然抉擇。《中國共產(chǎn)黨章程》總綱規(guī)定，“黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。”改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)取得了巨大成就，改革紅利尤為豐厚。簡政放權(quán)的一個(gè)重要舉措就是讓改革的最大的受益者放棄豐厚紅利的分配權(quán)，甚至放棄已到手的既得利益，讓權(quán)于市場（社會(huì)），讓利于民。2014年，李克強(qiáng)總理所作的《政府工作報(bào)告》指出：“當(dāng)前改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，必須緊緊依靠人民群眾，以壯士斷腕的決心、背水一戰(zhàn)的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，全面深化各領(lǐng)域改革。”“進(jìn)一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命?！蓖瑫r(shí)伴隨著國內(nèi)國際情勢(shì)的變化，黨中央已經(jīng)清醒地意識(shí)到，從“封閉狀態(tài)下執(zhí)政”到“開放狀態(tài)下執(zhí)政”，已成為歷史的必然。［5］

二、三張“清單”的簡政放權(quán)模式的實(shí)踐

“簡政”與“放權(quán)”是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的過程。建國以來，我國經(jīng)歷了多次簡政放權(quán)，可以清楚地看出其中的一條主線，正是政府逐步或嘗試向市場、企業(yè)和社會(huì)轉(zhuǎn)移職能和權(quán)力。［6］簡政放權(quán)得以真正落地需要一個(gè)前提，即轉(zhuǎn)變政府職能。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革方案的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，當(dāng)然也是簡政放權(quán)。［7］簡政放權(quán)的一個(gè)關(guān)鍵就是打破現(xiàn)有的利益格局，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代任務(wù)來重新劃分政府、市場、社會(huì)的權(quán)力邊界。［8］

在具體操作方法上，新一屆政府將“權(quán)力清單”、“權(quán)利清單”和“負(fù)面清單”組合拳作為落實(shí)簡政放權(quán)的主要抓手，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效手段?！皺?quán)力清單”，顧名思義，就是詳細(xì)規(guī)定權(quán)力究竟應(yīng)該干什么，不能干什么，到底怎么干的一種公開形式，［9］在外延上只要屬于對(duì)權(quán)力的條目化解析的制度形式均可稱為“權(quán)力清單”，不限于以“權(quán)力清單”命名的制度形式?！皺?quán)利清單”，就是詳細(xì)列舉公民與社會(huì)組織最重要權(quán)利的一種公開形式。所謂負(fù)面清單，原本是指凡是針對(duì)外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施，均以清單方式列明，這樣的清單即為負(fù)面清單，體現(xiàn)的是“法無禁止即自由”的法律理念。［10］黨的十八屆三中全會(huì)將“負(fù)面清單”管理推廣到我國國內(nèi)市場，平等地適用于公有制與非公有制經(jīng)濟(jì)、內(nèi)資與外資企業(yè)，為建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，指明了努力的方向。三張“清單”雖然與簡政放權(quán)有許多不同之處，但其本質(zhì)是從制度層面對(duì)政府與社會(huì)、市場關(guān)系的重新審視、定位，這與簡政放權(quán)在本質(zhì)上是吻合的。從實(shí)踐上看，簡政放權(quán)的舉措不限于三張“清單”，出臺(tái)三張“清單”的動(dòng)機(jī)也不都是為了簡政放權(quán)。一方面，推行三張“清單”，在事實(shí)上是將簡政放權(quán)推到了一個(gè)有效高度；另一方面，將“清單”制度作為推進(jìn)行政審批制度改革的主要抓手。

（一）“權(quán)力清單”的地方實(shí)踐

2005年，國內(nèi)首份市長“權(quán)力清單”在邯鄲市出爐。邯鄲市試圖打造一個(gè)陽光政府，真正把權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都置于陽光下，最大限度地遏制濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等腐敗行為。［11］2006年，湖南省首次在省級(jí)層面公布“權(quán)力清單”，徹底梳理行政執(zhí)法依據(jù)，［12］并相繼出臺(tái)《湖南省行政程序規(guī)定》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》等地方政府規(guī)章。2014年，浙江省政府確定富陽市為縣域“權(quán)力清單”試點(diǎn)地，打造縣域樣本。此后很多省市相繼公布了“權(quán)力清單”。

2009年3月，中紀(jì)委、中組部確定3家試點(diǎn)單位開展“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行”，東部的睢寧縣、西部的武侯區(qū)、中部的成安縣，將“權(quán)力清單”從行政系統(tǒng)推向黨委系統(tǒng)。2011年，惠州市在惠東縣級(jí)試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推行黨務(wù)公開。2011年3月，北京市紀(jì)委、市委組織部確定西城區(qū)為北京市區(qū)（縣）委權(quán)力公開透明運(yùn)行工作唯一試點(diǎn)單位。從“行政權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)”到“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)”，雖然僅有兩字之差，卻意味著改革進(jìn)程的大幅推進(jìn)，黨務(wù)公開今后會(huì)推向更高層面，［13］意味著政治體制改革的突破口已經(jīng)從黨政分開轉(zhuǎn)向黨內(nèi)民主。

既然一切權(quán)力都有法律依據(jù)，為什么還要實(shí)行“權(quán)力清單”制度呢？因?yàn)檫@個(gè)制度安排的關(guān)鍵就在“清單”二字，即公開。一方面，陽光行政是權(quán)力清單制度的最大特點(diǎn)。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里只是第一步，還要把它放到陽光下，置于公眾的視線里。“權(quán)力清單”杜絕了信息不對(duì)稱造成的權(quán)力異化空間，便于公眾監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行。另一方面，權(quán)責(zé)一致是權(quán)力清單制度的基本原則。公布“權(quán)力清單”，也就同時(shí)公布了其“責(zé)任清單”。

（二）“權(quán)利清單”的大膽嘗試

2009年，國家稅務(wù)總局首次以發(fā)布《關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》的形式，把散落在我國稅收征收管理法及其實(shí)施細(xì)則和相關(guān)稅收法律、行政法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定“歸攏”，明確列舉規(guī)定了我國納稅人擁有的十四項(xiàng)權(quán)利與十項(xiàng)義務(wù)。同年5月12日，太倉市出臺(tái)的《關(guān)于建立政府行政管理與基層群眾自治互動(dòng)銜接機(jī)制的意見》提出：“凡屬村（居）自治性的管理工作，放手村（居）委會(huì)自主管理”、“政府部門行政職責(zé)范圍的工作任務(wù)，不得隨意下達(dá)到村（居）委會(huì)”。太倉市制定的兩份“清單”引起了人們的廣泛關(guān)注。這兩份“清單”一份是政府部門延伸到基層群眾自治組織的“權(quán)力清單”，另一份則是村（居）委會(huì)較為詳細(xì)的“權(quán)利清單”。［14］近幾年，廣東省在推行社會(huì)組織“五自四無”：即在“自愿發(fā)起、自選會(huì)長、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)”的基礎(chǔ)上，又實(shí)行了社會(huì)組織的“無行政級(jí)別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職”，這是保證社會(huì)組織獨(dú)立性和民間性、承擔(dān)政府外移職能的有效實(shí)踐。

“權(quán)利清單”的作用是使權(quán)利的保護(hù)有據(jù)可循，從地下走向了地上；從隱形變?yōu)榱孙@形；從粗略走向了細(xì)化，使權(quán)利的可維護(hù)性大大增強(qiáng)?！皺?quán)利清單”之所以受到關(guān)注，是因?yàn)橥ㄟ^“權(quán)利清單”人們不僅可以監(jiān)督政府權(quán)力的運(yùn)行，而且可以從中找到保護(hù)自身權(quán)利的“尚方寶劍”。

（三）“負(fù)面清單”的逐步深化

2013年8月22日，經(jīng)國務(wù)院正式批準(zhǔn)，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）設(shè)立。這是中國政府設(shè)立在上海的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)最鮮明的管理特色是主動(dòng)實(shí)行“負(fù)面清單”制度，即《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》。2013年，“負(fù)面清單”列明了上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)外商投資項(xiàng)目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國民待遇等不符的準(zhǔn)入措施。對(duì)“負(fù)面清單”之外的領(lǐng)域，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制（國務(wù)院規(guī)定對(duì)國內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外）；將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理。2014年1月8日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)：要繼續(xù)把簡政放權(quán)作為“當(dāng)頭炮”，在公開透明上下功夫，在持續(xù)推進(jìn)中增實(shí)效，逐步向?qū)徟马?xiàng)的“負(fù)面清單”管理邁進(jìn)，做到審批清單之外的事項(xiàng)，均由社會(huì)主體依法自行決定。從而將“負(fù)面清單”從國際貿(mào)易領(lǐng)域引入到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域。蘇州等地隨即在實(shí)踐上跟進(jìn)，推動(dòng)行政審批制逐漸向“負(fù)面清單”管理機(jī)制轉(zhuǎn)變?！柏?fù)面清單”體現(xiàn)的是政府與市場的關(guān)系。從讓市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”、政府起主導(dǎo)作用到讓市場起“決定性作用”、政府發(fā)揮更好作用的根本性轉(zhuǎn)變，遵循的是“除非法律禁止的，否則就是法律允許”的解釋邏輯，體現(xiàn)的是“法無禁止即自由”的法律理念。［15］

三、三張“清單”的簡政放權(quán)模式充分體現(xiàn)了社會(huì)主義法治精神

法治精神就是指法治的實(shí)質(zhì)、要旨，或者說是其精微所在。雖然對(duì)于法治精神有不同理解，但一般認(rèn)為包括但不限于法治所追求的正義、公平、平等、民主、自由、人權(quán)、秩序、和諧、安全等核心價(jià)值。從以“三張清單”為主要抓手的簡政放權(quán)來看，其出發(fā)點(diǎn)是為了推進(jìn)行政體制改革，但其效應(yīng)卻深刻影響到了法治中國的整個(gè)進(jìn)程，且體現(xiàn)了如下社會(huì)主義法治精神：

（一）體現(xiàn)了法治的本質(zhì)精神，即法治的階級(jí)性

馬克思主義法學(xué)認(rèn)為，法律是有階級(jí)性的，相應(yīng)地公平、正義等法治精神也有階級(jí)性。簡政放權(quán)，就是要求掌握分配權(quán)的機(jī)構(gòu)和群體放棄豐厚紅利的分配權(quán)，甚至放棄已到手的既得利益，讓利于民。這就鮮明地體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨及人民政府權(quán)力來自于人民，即為人民服務(wù)的公平、正義理念。體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨及人民政府的階級(jí)性，即中國共產(chǎn)黨及人民政府代表工人階級(jí)和廣大人民群眾的根本利益，除了為人民謀福利所必須的權(quán)力，自身不能保留任何特權(quán)，更不能利用特權(quán)為自己謀福利。

（二）體現(xiàn)了社會(huì)主義法治精神

三張“清單”首先體現(xiàn)了“有限”精神，也就是權(quán)力受法定（或制度規(guī)定）的數(shù)量、邊界和程序的三維立體限制，遇到權(quán)利即需止步或謹(jǐn)慎通過，意味著行政權(quán)被關(guān)進(jìn)了“籠子”。其次，三張“清單”對(duì)權(quán)力和權(quán)利的分解，在本質(zhì)上是民主決策手段，或者說依法治理手段，體現(xiàn)了一種制衡的精神。一是體現(xiàn)了一種對(duì)一把手權(quán)力的分解與制衡，［16］解決了對(duì)一把手監(jiān)督的“老大難”問題。二是體現(xiàn)了權(quán)利對(duì)權(quán)力的制衡。依法擬定的“權(quán)力清單”使用的是“窮舉法”，即所有的權(quán)力都在清單中，不在清單中的權(quán)力就不存在或不能行使，列清單的目的是規(guī)范權(quán)力的行使；依法擬定的“權(quán)利清單”使用的是“例舉法”，將公民與社會(huì)享有的最重要的權(quán)利例舉在清單之上，但并不排除還有許多沒列進(jìn)清單的權(quán)利存在，列清單的目的是防止權(quán)力對(duì)這些重要權(quán)利的侵害；“負(fù)面清單”是一條“雙紅線”，對(duì)市場主體（在市場上從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的個(gè)人和組織體，主要是企業(yè)）而言，就是“法無禁止即自由”；對(duì)權(quán)力而言，紅線內(nèi)可以管也應(yīng)該管，紅線外則不應(yīng)該干涉（當(dāng)然，權(quán)力不干涉并不排除政府可以使用輿論宣傳、公共服務(wù)、財(cái)稅激勵(lì)等非權(quán)力手段引導(dǎo)與介入）。最后，三張“清單”體現(xiàn)了讓權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、在陽光下運(yùn)行的法治精神，即權(quán)力被權(quán)利化，具有了可訴性，使公眾監(jiān)督成為可能。

（三）體現(xiàn)了法治的權(quán)利本位精神

權(quán)力的目的是服務(wù)權(quán)利，保護(hù)權(quán)利免受侵害，保障權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。為公民權(quán)利提供服務(wù)，是政府一切權(quán)力設(shè)定的根本前提，也是其合法性的基礎(chǔ)。［17］這就要求權(quán)力法治化。權(quán)力不被法治化，就會(huì)像一匹脫韁的野馬，從起點(diǎn)（人民授權(quán)）沖出后，不一定回到起點(diǎn)，反而更有可能沖向無垠的草原，形成一個(gè)“人民授權(quán)——權(quán)力運(yùn)行——權(quán)力異化——權(quán)力失蹤——權(quán)利損失無法找回”的單向運(yùn)行路徑。通過“清單”、法律等方式將權(quán)力制度化、法治化后，從起點(diǎn)出發(fā)后，還會(huì)回到起點(diǎn)，從而形成一個(gè)“人民授權(quán)——權(quán)力運(yùn)行——服務(wù)權(quán)利——權(quán)利惠民——公眾公共權(quán)利再次讓渡為權(quán)力”的良性循環(huán)。而且，權(quán)力越透明，權(quán)利就越有保障。“權(quán)力清單”讓權(quán)力暴露在陽光之下，讓權(quán)力養(yǎng)成自覺接受公眾監(jiān)督的習(xí)慣，從而促進(jìn)法治社會(huì)的形成。

（四）體現(xiàn)了法治的科學(xué)性

國家治理要按規(guī)律行事，科學(xué)執(zhí)政。一是體現(xiàn)出尊重人類社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律的思想，包括人民群眾是歷史與現(xiàn)實(shí)的主人，是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造者，是社會(huì)精神財(cái)富的創(chuàng)造者，是社會(huì)變革的決定力量（社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力）。簡政放權(quán)就是尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，切實(shí)讓老百姓感到“我的幸福我做主”。二是體現(xiàn)出尊重市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用完美結(jié)合的精神。在市場經(jīng)濟(jì)按自身規(guī)律能自行運(yùn)行的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，就不宜進(jìn)行介入與干擾。2014年3月，李克強(qiáng)總理到遼寧、內(nèi)蒙古等地考察時(shí)指出：要相信市場，相信老百姓有無窮的創(chuàng)造力；老百姓的市場觸角非常廣泛，能敏銳捕捉到市場的需求，我們要盡力幫助他們解開各種各樣的束縛。［18］

四、三張“清單”的簡政放權(quán)模式引領(lǐng)縣域改革的對(duì)策

正如上文所述，簡政放權(quán)與法治精神具有高度的吻合性，因此，推進(jìn)簡政放權(quán)的過程，就是推進(jìn)法治化的過程。三張“清單”的簡政放權(quán)模式是黨中央在新形勢(shì)下推進(jìn)改革開放的重大舉措，為我們?cè)谖鞣劫Y產(chǎn)階級(jí)法治化設(shè)計(jì)與馬列主義經(jīng)典理論設(shè)計(jì)之外，找到了一條社會(huì)主義法治中國化的最新路徑，即通過建設(shè)依法行政的“小而強(qiáng)”的政府，為下一步理順黨的執(zhí)政權(quán)、人大的立法監(jiān)督權(quán)、政府的行政權(quán)、法院的司法權(quán)起到“劈山開路”的作用。但簡政放權(quán)涉及面廣，類型、做法多樣，需要我們多樣試點(diǎn)、穩(wěn)健推進(jìn)。在我國歷史上，縣作為鄉(xiāng)村的頭、城市的尾，在整個(gè)政治社會(huì)結(jié)構(gòu)中始終居于特殊地位，所以，古人云，“郡縣治，天下安”。［19］故此，不少學(xué)者提出“中國政治改革應(yīng)當(dāng)從縣一級(jí)破題”的觀點(diǎn)。［20］《中央紀(jì)委、中央組織部關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》明確指出：“縣一級(jí)在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。三張“清單”的簡政放權(quán)模式在縣域改革實(shí)踐中應(yīng)采用如下對(duì)策。

（一）把握并處理好幾對(duì)關(guān)系

⒈正確處理本級(jí)內(nèi)簡政與效能的關(guān)系。一是政府簡政放權(quán)要以轉(zhuǎn)變職能為基礎(chǔ)和前提，推進(jìn)大部制與行政審批制度改革，推進(jìn)開放式、參與式?jīng)Q策。二是將決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三種行政權(quán)力逐步分開并形成相互制約（有地方已在創(chuàng)建行政審批局，并將所有部門行政審批事項(xiàng)歸結(jié)到一個(gè)部門），鏟除滋生腐敗的土壤。三是“減法”與“加法”要同時(shí)做，“發(fā)揮市場決定作用”與“更好發(fā)揮政府作用”要兩措并舉，不可偏廢，防止缺位。政府在“硬”的手段減少后，要加強(qiáng)“軟”手段的研究，調(diào)整優(yōu)化能力結(jié)構(gòu)。四是要明確責(zé)任追究問責(zé)設(shè)計(jì)。如對(duì)“清單”中的每一條權(quán)力，都應(yīng)列明相應(yīng)責(zé)任，并建立對(duì)違規(guī)用權(quán)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。五是對(duì)組織權(quán)力與個(gè)人權(quán)力的約束，都要有“清單”，不可或缺。

⒉正確處理上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系。一是要有頂層設(shè)計(jì)的大局意識(shí)，縣級(jí)改革要與上級(jí)精神相吻合、與上級(jí)改革相銜接。二是要對(duì)準(zhǔn)備放棄的權(quán)力做一個(gè)篩選，確保棄權(quán)適當(dāng)。三是在賦予鎮(zhèn)、街更多權(quán)力的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)基層權(quán)力的制衡與監(jiān)督設(shè)計(jì)，使權(quán)責(zé)匹配一致，防止“上級(jí)腐敗”變?yōu)椤跋录?jí)腐敗”。四是向下級(jí)放權(quán)，要注意與減負(fù)相結(jié)合。延伸到基層群眾自治組織的工作應(yīng)該實(shí)行承接義務(wù)“準(zhǔn)入制”即“義務(wù)清單”制。

⒊正確處理縣級(jí)政府與市場的關(guān)系。一是要相信市場的力量，以“壯士斷腕”的決心，推進(jìn)行政審批制度改革，沖破利益固化的藩籬。二是通過政策、立法建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，給市場各參與主體設(shè)立一個(gè)競賽跑道，明確一套競賽規(guī)則。這是建立并完善市場體系的必備條件。三是合理的價(jià)格形成機(jī)制是建立并完善市場體系的必要條件。對(duì)市場能夠形成價(jià)格的，政府這只“有形的手”只能進(jìn)行合理的干預(yù)。四是要加強(qiáng)對(duì)市場失靈的治理，尤其是對(duì)政府與市場雙重失靈的治理。理順公共政策的價(jià)值取向和維度，發(fā)揮社會(huì)這個(gè)“第三只手”的作用，實(shí)行政府、市場、社會(huì)的立體互動(dòng)，從多維度治理政府和市場雙重失靈。

⒋正確處理縣級(jí)政府與社會(huì)的關(guān)系。恪守“權(quán)力清單”須敬畏“權(quán)利清單”。從社會(huì)組織來說，一是應(yīng)簡化社會(huì)組織審批要求，加大培育力度。二是應(yīng)解決社會(huì)組織的“官辦、官管”等問題，確保其獨(dú)立、自主性。三是在國家層面健全社會(huì)組織管理法規(guī)前提下，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織運(yùn)作過程的監(jiān)督管理。

（二）確保三張“清單”發(fā)揮實(shí)際效力

⒈制度層面：“權(quán)力清單”、“權(quán)利清單”和“負(fù)面清單”的擬定都要以法律授權(quán)為依據(jù)，尤其要防止借“權(quán)力清單”將沒有的權(quán)力合法化，或?qū)?yīng)盡義務(wù)規(guī)避行為合法化。為此，要及時(shí)將縣級(jí)“清單”試點(diǎn)總結(jié)出的好的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為國家法律法規(guī)或地方性法規(guī)及政府規(guī)章。在具體實(shí)踐上，可以從低位階規(guī)章開始，待成熟后上升為法律，防止法律的滯后。

⒉技術(shù)層面：一是監(jiān)督主體問題。如社會(huì)監(jiān)督中的“社會(huì)”這個(gè)概念很模糊，在實(shí)踐中誰會(huì)是有效的監(jiān)督主體呢？［21］可以借鑒美國陪審團(tuán)的做法，具體人選通過公證下的電腦自動(dòng)搖號(hào)產(chǎn)生，防止“自己人邀請(qǐng)自己人來監(jiān)督”的形式主義。二是監(jiān)督事項(xiàng)問題。即哪些事情必須經(jīng)過聽證。三是監(jiān)督程序問題。如政府在采取機(jī)動(dòng)車限行限牌等關(guān)系民生的重大決策前必須公開征求公眾的意見，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議，并在實(shí)施前若干日向社會(huì)公告。四是整體性建設(shè)問題，三張“清單”要同步推出、缺一不可。

⒊動(dòng)態(tài)運(yùn)作層面：一般而言，“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”隨著實(shí)踐的展開要盡量做“減法”，“權(quán)利清單”要盡量做“加法”。在特殊情況下，不排除反向加減。當(dāng)然，“負(fù)面清單”也要預(yù)計(jì)到是否包括目前不存在的部門和領(lǐng)域，因此在負(fù)面清單設(shè)計(jì)中，要有科學(xué)的保留性設(shè)計(jì)。

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