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論吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系的構(gòu)建

2014-09-19 20:23郭琰
行政與法 2014年7期
關(guān)鍵詞:三農(nóng)問題城鄉(xiāng)一體化

摘要:在我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,法律服務(wù)需求日益增大,農(nóng)村法律服務(wù)體系的構(gòu)建和完善迫在眉睫。自改革開放以來,吉林省農(nóng)村雖建立了一些法律服務(wù)所,但沒有形成完整的體系,仍存在著很多亟待解決的問題。因此,政府應(yīng)充分發(fā)揮建設(shè)農(nóng)村公益法律服務(wù)體系的主導(dǎo)作用,發(fā)展壯大農(nóng)村法律服務(wù)隊伍,建立有經(jīng)費保障的、公益的農(nóng)村法律服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村法律服務(wù)體系;法律服務(wù)所;城鄉(xiāng)一體化;三農(nóng)問題

中圖分類號:F320文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1007-8207(2014)07-0015-04

收稿日期:2014-06-03

作者簡介:郭琰(1964—),女,吉林長春人,吉林財經(jīng)大學(xué)副教授,研究方向為民商法。

構(gòu)建農(nóng)村法律服務(wù)體系作為促進(jìn)農(nóng)村城市化發(fā)展的重要一環(huán),既能有效推動和促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),又符合新形勢的要求,更是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。

一、構(gòu)建吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系的必要性

(一)構(gòu)建吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系是加快農(nóng)村法治建設(shè)的重要途徑

吉林省的法治建設(shè)在城鎮(zhèn)發(fā)展速度較快,在農(nóng)村推進(jìn)的速度卻相對較慢。建立農(nóng)村法律服務(wù)體系,可以全方位地加快農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程。第一,在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時,農(nóng)民成立了各種專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織,這些經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展和交易的過程中出現(xiàn)了各種亟待解決的法律問題。傳統(tǒng)的、落后的法律服務(wù)已不能滿足其發(fā)展需要;第二,隨著生活質(zhì)量和文化素質(zhì)的提高,農(nóng)民的法律意識和權(quán)利意識普遍增強(qiáng),依法維權(quán)的主動性日益凸顯,對法律服務(wù)的需求也在日益增長,迫切需要法律工作者為廣大農(nóng)民提供符合其經(jīng)濟(jì)、文化層次需求的法律服務(wù),使其能夠運用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益;第三,引導(dǎo)和幫助農(nóng)民正確行使民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利,引導(dǎo)和協(xié)助農(nóng)村基層干部運用法律手段管理基層事務(wù)、解決基層矛盾。

(二)構(gòu)建吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系是建設(shè)新農(nóng)村、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在要求

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是自建國以來我國社會發(fā)展建設(shè)的重要內(nèi)容,而“鄉(xiāng)風(fēng)文明”是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實質(zhì)內(nèi)涵之一,農(nóng)村法律服務(wù)體系的建立是保障其得以順利實現(xiàn)的必要手段。這一體系的建立將最大限度地防止和控制農(nóng)村違法犯罪現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延,從而更好地維護(hù)廣大農(nóng)民的利益,加快社會公平正義實現(xiàn)的步伐。新農(nóng)村城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是龐大的系統(tǒng)工程,涉及經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、交通、社會建設(shè)等各個領(lǐng)域,涵蓋基本建設(shè)、政府扶持、社會創(chuàng)新管理等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展內(nèi)容。構(gòu)建吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系,不但有利于形成穩(wěn)定的社會環(huán)境和良好的法治環(huán)境,還有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

(三)構(gòu)建吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系是推進(jìn)司法行政的必然選擇

法律服務(wù)是司法行政機(jī)關(guān)的一項重要職能,也是司法行政機(jī)關(guān)面向社會、參與社會管理的重要手段之一。[1]農(nóng)民生活水平的提高,使之法治意識不斷增強(qiáng),對法律服務(wù)工作的要求也在不斷提高,原有的農(nóng)村法律服務(wù)已不能滿足農(nóng)民的需求。按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,社會需求市場增大,供給就應(yīng)與之適應(yīng),否則就會出現(xiàn)供不應(yīng)求的矛盾。法律服務(wù)亦如此。農(nóng)民的法律服務(wù)需求不斷增加,為吉林省法律服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展提供了機(jī)遇。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化要求把司法行政工作的重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村,建立完備的法律服務(wù)體系,深入開展農(nóng)村法律服務(wù)工作。因此,農(nóng)村法律服務(wù)體系的建立是司法行政機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用的必然要求。

(四)構(gòu)建吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系是農(nóng)村法律管理體制與服務(wù)機(jī)制的需要

現(xiàn)有的農(nóng)村法律服務(wù)主要是指律師、法律援助工作者、基層法律服務(wù)工作者為農(nóng)村改革發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活提供的法律服務(wù)。而我們要建立的這個“體系”包括農(nóng)村法律體系建設(shè)、農(nóng)村法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、農(nóng)村法律政策法規(guī)體系建設(shè)、農(nóng)村法律服務(wù)管理體制和隊伍建設(shè)等許多內(nèi)容,涉及如農(nóng)村法律宣教模式與法律供給模式的創(chuàng)新、農(nóng)村法律管理體制與服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新等。這些創(chuàng)新將會對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)文明、法制建設(shè)等起到重要作用。

二、吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題

(一)司法行政工作重心仍在城市

我國幾乎所有的司法行政機(jī)構(gòu)都分布在縣區(qū)級以上的城市,吉林省也不例外。審理的案件絕大多數(shù)也是涉及城鎮(zhèn)社會組織及居民的案件,涉農(nóng)案件近年來雖有所增加但所占比重仍沒有改變。法律服務(wù)機(jī)構(gòu)主要分布在市縣(區(qū)),在農(nóng)村宣傳力度不夠,農(nóng)民難以獲得真正的法律服務(wù)。律師事務(wù)所、公證、仲裁等機(jī)構(gòu)離農(nóng)村較遠(yuǎn),農(nóng)民不能有效地利用這些資源。農(nóng)民間的法律糾紛幾乎無一例外地要到市縣或省城進(jìn)行訴訟,訴訟成本較高。吉林省農(nóng)村法律服務(wù)出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代,主要目的是為了滿足基層群眾的法律服務(wù)需求,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,全面推進(jìn)改革開放的進(jìn)程。到了本世紀(jì),農(nóng)村法律服務(wù)工作有了長足發(fā)展。目前,吉林省有基層法律服務(wù)所677個,法律服務(wù)工作者1597人,在人員、編制及資產(chǎn)等方面完全獨立的法律中介機(jī)構(gòu)167個,大部分集中于長春和吉林兩市,而且多數(shù)集中于市區(qū)內(nèi),其他的基層法律服務(wù)所特別是廣大農(nóng)村地區(qū)雖然不再占用國家和地方編制,但仍然與司法所合屬辦公,這種基層法律服務(wù)所性質(zhì)不清和身份不明的狀況一直延續(xù)。[2]由此可見,目前吉林省的司法行政工作重心依然是城市,農(nóng)村的法律服務(wù)仍很落后。

(二)農(nóng)村法律服務(wù)資源短缺,法律服務(wù)力量薄弱

⒈律師事務(wù)所和律師。吉林省律師和律師事務(wù)所資源主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),多數(shù)市縣只有1-2個律師事務(wù)所,7-8個律師,有的縣沒有律師事務(wù)所,律師最少的縣僅有2名律師。專業(yè)的農(nóng)村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)也較少甚至沒有。截至2010年底,全省縣級以上行政區(qū)全部建立了法律援助機(jī)構(gòu),共70家(省級1家,市州級9家,縣區(qū)級60家),全省法律援助專職律師206人;在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社團(tuán)設(shè)立法律援助工作站1115家,發(fā)展法律援助志愿者1207人;在村屯設(shè)立法律援助聯(lián)系點6403家,聯(lián)絡(luò)員有38658人,形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。[3]這些律師事務(wù)所和律師的增加,大大提升了農(nóng)村法律服務(wù)的效率,緩解了農(nóng)民對法律服務(wù)的需求,但因法律援助職能范圍有限,往往解決不了農(nóng)民日常的法律糾紛。據(jù)調(diào)查,2012年吉林省通過司法考試的絕大部分人員都選擇到各方面條件較好的城市或地區(qū)就業(yè),選擇去農(nóng)村的人非常少,更沒有人愿意投身農(nóng)村法律服務(wù)事業(yè)。

⒉法律援助中心。吉林省的各級法律援助中心雖早已建立,但人員短缺、任務(wù)繁重,經(jīng)常是超負(fù)核運轉(zhuǎn)。即使是縣級法律援助中心也只有2-3人,既要管理中心事務(wù)又要承擔(dān)辦案的艱巨任務(wù)。[4]薄弱的法律援助對于農(nóng)民日益增長的法律需求可謂杯水車薪。

(三)專業(yè)法律工作者怠于農(nóng)村法律服務(wù)

我國《律師法》規(guī)定,律師有履行法律服務(wù)的義務(wù)。按照這一規(guī)定,律師應(yīng)自行安排時間進(jìn)行法律服務(wù)。實踐中,一些地區(qū)經(jīng)常組織律師演講團(tuán)定期到農(nóng)村開展為農(nóng)民普及法律知識、解決法律疑難問題、調(diào)解法律糾紛、分發(fā)法律書籍等活動。但這些活動有的規(guī)模比較小,有的只是走過場,敷衍了事。多數(shù)律師特別是資深律師不愿參與這樣的活動。有些參與其中的律師也只是敷衍,走形式,根本不是為了解決農(nóng)民的實際困難。

(四)農(nóng)民文化素質(zhì)偏低,法律意識、維權(quán)意識不強(qiáng)

農(nóng)村是中國社會的基層。村民發(fā)生矛盾,往往由村里最有權(quán)威的長輩或威望較高的人來調(diào)解,這是農(nóng)村的習(xí)慣或慣例,村民大都不愿走法律訴訟的途徑。近年來,隨著生活水平的不斷提高及電視、互聯(lián)網(wǎng)的普及,農(nóng)民對與日常生活密切相關(guān)的法律法規(guī)已比較熟悉,比如婚姻法、刑法及合同法等。農(nóng)民的法律意識雖然有了很大提高,但還不足以讓他們能夠有效地利用法律武器來保護(hù)自己的權(quán)益。比如土地糾紛、遺產(chǎn)分割、房產(chǎn)證登記以及與民主權(quán)利相關(guān)的村民委員會選舉過程中的拉選票等問題的認(rèn)識都很模糊。由于農(nóng)民文化素質(zhì)偏低,又缺乏專業(yè)系統(tǒng)的法律知識,因此一旦發(fā)生糾紛需要他們拿起法律武器來維護(hù)自己的正當(dāng)利益時便不知所措,一部分當(dāng)事人往往選擇用不正當(dāng)手段去解決。這些不正當(dāng)?shù)慕鉀Q方式極易導(dǎo)致社會不穩(wěn)定,繼而妨礙社會經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

三、構(gòu)建吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系框架的設(shè)想

構(gòu)建吉林省農(nóng)村法律服務(wù)體系,需要明確農(nóng)村法律服務(wù)體系的基本內(nèi)涵。筆者認(rèn)為,農(nóng)村法律服務(wù)體系是指在農(nóng)村地區(qū)由法律服務(wù)所、法律援助機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等組織機(jī)構(gòu)針對涉農(nóng)主體,為滿足其法律事務(wù)需求,提供代理訴訟、預(yù)防和調(diào)解糾紛、解答法律咨詢等一系列法律服務(wù)活動的總稱。以是否為有償服務(wù),將法律服務(wù)分為市場型和公益型兩類。[5]吉林省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后,農(nóng)民仍無法承受市場化的法律服務(wù),因此,適合建立公益化的農(nóng)村法律服務(wù)體系。

(一)建立健全多元化的農(nóng)村法律服務(wù)組織機(jī)構(gòu)

建立由政府、企業(yè)和專業(yè)人員構(gòu)成的多元化的農(nóng)村公益法律服務(wù)組織機(jī)構(gòu),是構(gòu)建農(nóng)村公益法律服務(wù)體系的首要任務(wù)。吉林省應(yīng)建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務(wù)中心和村公益法律服務(wù)室為主體,法律援助、法律服務(wù)所、律師事務(wù)所等其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多元化農(nóng)村法律服務(wù)組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。第一,建立政府主導(dǎo)的農(nóng)村公益法律服務(wù)組織,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務(wù)中心。目前,許多國家都在積極扶持專業(yè)的公益法律服務(wù)組織,如英國的“公民咨詢局”、法國的“司法和法律之家”、日本的“鄰接法律服務(wù)機(jī)構(gòu)”等。北京市在這方面有很好的實踐,分別在延慶縣和順義區(qū)建立了不占用行政、事業(yè)編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務(wù)中心。這些都很值得我們借鑒和嘗試。第二,建立政府扶持的農(nóng)村公益法律服務(wù)自治性組織。如由專業(yè)人員幫助建立并參與的村公益法律服務(wù)室以及由人民調(diào)解員和社會志愿者共同參與建立的村公益法律服務(wù)機(jī)構(gòu),發(fā)揮農(nóng)村基層人民調(diào)解組織在法律服務(wù)和法制宣傳方面的作用。第三,改革法律服務(wù)所,成立法律服務(wù)工作者協(xié)會。將原來的司法所與法律服務(wù)所分離,使法律服務(wù)所獨立出來,真正發(fā)揮其中介組織的作用,發(fā)揮其“自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展”的作用。第四,充分發(fā)揮律師事務(wù)所的作用。江蘇省太倉市組織開展了“一鎮(zhèn)一律所”活動,實行“分片包干”負(fù)責(zé)的形式,將各律師事務(wù)所與各鎮(zhèn)(區(qū))掛鉤,通過政府購買法律服務(wù)的機(jī)制,促進(jìn)法律服務(wù)資源下沉。這一先進(jìn)經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)并采用。第五,充分調(diào)動和利用社會力量,成立民間農(nóng)村公益法律服務(wù)組織,如農(nóng)村法律服務(wù)志愿者協(xié)會,廣泛吸收社會各界人士參加。

(二)開展多樣化的農(nóng)村公益法律服務(wù)

構(gòu)建農(nóng)村公益法律服務(wù)體系,首先要區(qū)分免費與公益法律服務(wù)的內(nèi)涵。涉及村集體、村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的法律事務(wù),涉及土地承包、土地流轉(zhuǎn)方面的法律事務(wù),涉及農(nóng)村教育、衛(wèi)生、科技、文化等農(nóng)村公益事業(yè)的法律事務(wù),征地拆遷中的法律事務(wù)等均屬免費辦理的涉農(nóng)法律事務(wù)范圍。[6]針對貧困、低收入農(nóng)戶申請辦理及涉農(nóng)公益事業(yè)的公證事項也應(yīng)屬減免范疇。農(nóng)村公益法律服務(wù)具體涵蓋調(diào)解農(nóng)村糾紛,免費代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的訴訟業(yè)務(wù)及非訴訟業(yè)務(wù),免費代理特定范圍的農(nóng)民民事糾紛案件,協(xié)助辦理涉農(nóng)法律援助案件,免費提供法律咨詢服務(wù),宣傳法律知識等內(nèi)容,其中最重要的是法律援助和法律咨詢。一方面,應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村法律援助對象的范圍。法律援助的對象主要是生活比較困難的群眾和一些特殊社會群體。吉林省農(nóng)民的生活水平相對較低,經(jīng)濟(jì)承受能力有限,因此,擴(kuò)大農(nóng)村法律援助范圍,在農(nóng)村廣泛開展法律援助工作具有重要的現(xiàn)實意義。另一方面,應(yīng)采取靈活多樣的法律咨詢方式。法律咨詢在法律服務(wù)領(lǐng)域具有重要的地位,通過對有關(guān)法律事務(wù)作出解釋、說明,能使法律服務(wù)對象知曉相關(guān)領(lǐng)域的法律制度,以保護(hù)自己的合法權(quán)益。

(三)完善農(nóng)村法律服務(wù)體系的經(jīng)費保障機(jī)制

因法律服務(wù)體系是針對吉林省的省情而構(gòu)建的,具有公益性質(zhì),所以經(jīng)費就成了支撐農(nóng)村公益法律服務(wù)體系最關(guān)鍵的因素。對此政府應(yīng)設(shè)立專門賬戶,??顚S茫ㄟ^專項審計方式加強(qiáng)對專項資金的監(jiān)管。同時,應(yīng)制定相關(guān)政策,吸引社會資金,鼓勵企業(yè)、其他社會組織和個人捐贈,拓寬農(nóng)民法律服務(wù)體系的資金投入渠道,實現(xiàn)資金來源的多元化。

(四)建立多層次的法律服務(wù)人才保障制度

目前,承擔(dān)吉林省農(nóng)村法律服務(wù)工作的主要是基層法律機(jī)構(gòu)工作人員(包括專職律師)、社會志愿律師、農(nóng)村基層法律服務(wù)工作者,很多偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村的法律工作者的法律知識相對薄弱,業(yè)務(wù)水平相對較低,因此,必須針對不同類別的法律服務(wù)需求,建立多層次的法律服務(wù)人才保障制度。吉林省很多綜合性高校都設(shè)有法學(xué)專業(yè),應(yīng)組織這些高校學(xué)生深入農(nóng)村進(jìn)行法律服務(wù),這樣既可以豐富他們的社會實踐經(jīng)歷,鞏固專業(yè)知識,又可將他們的專業(yè)知識應(yīng)用于實踐,解決農(nóng)民的法律問題,也可彌補(bǔ)農(nóng)村法律服務(wù)經(jīng)費的不足,同時,還可以適當(dāng)選擇優(yōu)秀的法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生擔(dān)任村官,滿足農(nóng)民對法律服務(wù)的需求。

(五)繼續(xù)開展多渠道、全方位的法治宣傳

充分發(fā)揮律師演講團(tuán)的作用,組織他們定期到農(nóng)村真正地為農(nóng)民普及法律知識,解決法律疑難問題、調(diào)解法律糾紛,做到不走形式。第一,政府和相關(guān)部門要深入開展法制宣傳教育,扎實做好“六五”普法工作,有重點地開展普法宣傳,針對鄉(xiāng)村企業(yè)、中小學(xué)校開展周期性的普法講座活動。第二,充分發(fā)揮農(nóng)村基層法律服務(wù)所的作用,開展下鄉(xiāng)宣傳活動,以更加親和的方式宣傳法律知識。第三,動員在校的法學(xué)大學(xué)生利用寒暑假進(jìn)行定點實習(xí),制作實習(xí)報告,使其實踐活動落到實處。第四,鼓勵法律實務(wù)工作者深入農(nóng)村,為農(nóng)民解決具體問題。第五,繼續(xù)發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體的作用,采取農(nóng)民喜聞樂見的方式,以案例講解、法治電影、法制文藝表演等形式進(jìn)行普法宣傳。通過貼近農(nóng)民生活,多元化的法制宣傳方式,讓農(nóng)民了解更多的糾紛解決方式,推動吉林省農(nóng)村的法治化建設(shè)。

總之,農(nóng)村公益法律服務(wù)建設(shè)需要政府切實發(fā)揮應(yīng)有的職能和主導(dǎo)作用,按照“適當(dāng)發(fā)展,提高素質(zhì),服務(wù)農(nóng)村”的要求,由司法行政機(jī)關(guān)管理,突出體現(xiàn)“公益”二字,為農(nóng)民提供法律服務(wù),構(gòu)建農(nóng)村公益法律服務(wù)體系,推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè),實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

【參考文獻(xiàn)】

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(責(zé)任編輯:王秀艷)

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