摘要：進入21世紀以來，浦東外來人口迅猛增長，他們在為浦東的經濟社會發(fā)展做出巨大貢獻的同時，也帶來了一系列的問題，尤其是在浦東的公共服務等方面提出了巨大的挑戰(zhàn)，形成了嚴峻的形勢。對外來人口的綜合調控就顯得刻不容緩，“以業(yè)控人”，通過產業(yè)轉型升級“倒逼”外來人口結構優(yōu)化是當前十分必要的路徑。

關鍵詞：產業(yè)轉型升級；外來人口調控；浦東

一、 浦東外來人口調控的基本態(tài)勢

浦東新區(qū)自開發(fā)開放以來，人口規(guī)模與日俱增，截至2012年底，浦東已有常住人口526.4萬人，占全市總人口的22%。人口的持續(xù)增長，在促進浦東經濟社會快速發(fā)展的同時，也對浦東的資源、環(huán)境等的承載能力帶來嚴峻挑戰(zhàn)，同時也引發(fā)了諸多的社會問題。對浦東人口進行有效調控，促進浦東人口與浦東產業(yè)、資源、環(huán)境等均衡發(fā)展、協(xié)調發(fā)展，是當前浦東迫切需要破解的難題。

外來人口是浦東新區(qū)人口快速增長的最主要來源。浦東的外來人口主要包括兩部分，一部分是外省市戶籍人口，另一部分是外區(qū)縣人口。2000年～2010年10年間，浦東新區(qū)常住人口新增185.7萬，增長了58.3%，其中外省市戶籍人口132.53萬，增長了1.9倍，占71.4%；新增外區(qū)縣戶籍人口13.59萬，增長了66.2%，占新增人口的7.3%?？梢?，無論外區(qū)縣人口還是外省市戶籍人口都增長快速，而浦東新區(qū)的戶籍人口自然增長率很低，從1993年至2006的自然增長率均為負，2007年后雖轉變?yōu)檎鲩L，但增長率很低。

浦東的人口增長源于就業(yè)、隨遷和福利三個因素。外來人口的增長首先是源于勞動力的大規(guī)模遷入，其次是提供各類服務的外來人口的遷入，比如“六小”行業(yè)（小餐飲店、小旅館、小美容美發(fā)店、小浴室浴足店、小歌舞廳酒吧、小網吧等）從業(yè)人員。外來人口形成一定規(guī)模后，又會催生許多新的就業(yè)機會，進一步拉動外來人口迅猛增長。據統(tǒng)計，目前浦東就業(yè)人口在外來人口中占比接近80%。隨著外來人口就業(yè)與生活的穩(wěn)定，受相互照顧、相互關心等因素的影響，隨遷子女、滬漂老人等親朋好友往往隨遷進入浦東，必定形成新一輪的人口增長；同時，浦東較為優(yōu)越的社會福利（如教育和醫(yī)療等）隨著時間的推移必然形成“洼地效應”，進一步推動人口的增長。這部分人占外來人口的總量已經超過20%，達40萬以上。

浦東外來人口的空間布局呈現出產業(yè)區(qū)集聚與波浪式外移的特點。外來人口是浦東新區(qū)人口增長的最主要因素，也是浦東下一步進行人口綜合調控的重點與關鍵。一是在就業(yè)、居住生活成本等因素的驅動下，外省市戶籍人口主要集聚在產業(yè)區(qū)及其周邊街鎮(zhèn)，尤其是外環(huán)線周邊的城郊結合區(qū)域。外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)和張江高科技園區(qū)內外省市人口比重明顯高于其它區(qū)域，分別達到96.3%、95.5%和74.6%。位于產業(yè)區(qū)周邊的唐鎮(zhèn)、金橋鎮(zhèn)、高東鎮(zhèn)、曹路鎮(zhèn)等9個鎮(zhèn)外省市人口已過半，高橋鎮(zhèn)外來人口比重接近50%。這10個鎮(zhèn)的外省市人口占全部新增外省市人口的比重接近一半。二是外來人口的集聚呈現出明顯的波浪式向外推移的特征。隨著中心城區(qū)生活成本的上升、產業(yè)的轉移，外來人口的集聚力度逐漸減弱，如原人口密度相對較高的濰坊新村街道、陸家嘴街道，從2000年～2010年，人口分別減少了2.29萬人、2.15萬人。這些人口一開始集聚到原世博區(qū)域、北蔡等地，但是隨著這些區(qū)域城市化（如世博園區(qū)的建設）的逐步推進，又逐步向外、向郊區(qū)推移。

浦東外來人口從事行業(yè)主要集中于制造業(yè)與第三產業(yè)，呈現出在第三產業(yè)就業(yè)人員比例逐步增加、在制造業(yè)及農林牧漁業(yè)就業(yè)人員比例逐步減少的態(tài)勢。根據浦東六普抽樣調查數據，2010年外來人口就業(yè)結構中，排前三位的行業(yè)依次是制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和建筑業(yè)，分別占38.22%、16.79%和10.60%。2000年～2010年，來滬人員在第三產業(yè)的比例從35.4%增加至48.8%，但主要從事批發(fā)零售、住宿餐飲、交通運輸、居民服務等較行業(yè)，這四大行業(yè)占外來人口就業(yè)的比重達35.37%，從事相對高端的金融、信息服務、教育文化科技等行業(yè)的總和不足10%。同時，外來人口在制造業(yè)中的就業(yè)比重從39.3%下降至38.2%；農林牧漁業(yè)的從業(yè)人員比例從原來的8.6%降至2.2%。

浦東外來人口偏年輕，中青年人數占比明顯高于常住人口，但是學歷總體偏低。其中，20歲～44歲年齡段的中青年人口占比大幅高出常住人口中同年齡段人口占比20個百分點（浦東常住人口中20歲～44歲年齡段的有251.14萬人，占全部常住人口的49.8%）。中青年勞動力的大量涌入一定程度上減緩了浦東就業(yè)人口老齡化趨勢。外來常住人口中高中及以上學歷者比例為30.5%，低于常住人口中同學歷人口比重10個百分點多（常住人口中高中及以上學歷者比重為41%）。

二、 產業(yè)轉型升級中面臨的人口調控困境

1. 勞動力密集的大型企業(yè)周邊衍生處市容、交通、安全等諸多社會問題。外來人口的大量集聚，給浦東新區(qū)的社會管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)，主要體現在治安、環(huán)境等方面，特別是在大型勞動密集型企業(yè)周邊、城中村、廠中村和大居基地等人口密集地區(qū)。最典型的是如位于浦東康橋工業(yè)園區(qū)的昌碩集團，以代工手機、電腦等高科技產品為主，生產過程中采取流水線操作，需要大量一線低端勞動力。企業(yè)2012年工業(yè)總產值達到950億元，約占浦東新區(qū)10%，占全市3%，但由于結算中心在臺灣，落地稅收不到1億元。企業(yè)目前員工7萬人左右， 超過90%為外來人員，其中20歲以下占30%左右。據了解，一線職工的月收入在1 800元～2 000元左右，工作強度較大，生產操作基本無技能要求，導致員工素質低、流動快。據估算，2012年進出員工達50萬人次。目前，該企業(yè)有部分員工集中居住在工廠建造的集體宿舍內，一間宿舍居住10人～14人，人均居住面積約為2平方米左右，居住密度較高；另有部分員工則以群租形式集中居住在廠區(qū)周邊的動遷小區(qū)和農民私房內。由于外來人員高密度集聚于廠區(qū)周邊，導致市容環(huán)境、社會治安等各類問題突出，屬地政府管理壓力大。比如人員大量高密度集聚后，一是產生較強生活保障需求，企業(yè)提供的生活服務無法滿足要求，區(qū)域內購物設攤等現象十分嚴重；二是對周邊道路交通產生較大影響，80多部大巴集中進出，在高峰時常引起交通阻塞；三是大量文化層次較低的來滬青年集中居住，對地方治安管理形成重大隱患，據康橋派出所反映，該區(qū)域全年發(fā)生的案件中80%都與昌碩公司相關。再如高橋鎮(zhèn)集聚了全市約70%的集裝箱司機，帶動了一批為之提供服務的“六小”行業(yè)，從而吸引了更多外來人口集聚，使高橋鎮(zhèn)的社會管理問題一直十分突出。

2. 勞動力集聚的低端產業(yè)形成大量極易產生社會問題的“城中村”、“廠中村”。這些地區(qū)由于房屋租賃價格便宜，交通相對便捷，成為外來人口的集中居住地。據統(tǒng)計，浦東新區(qū)目前中環(huán)線以內尚有17個城中村和12個廠中村尚未改造，除此之外中環(huán)以外還有不少城中村。比如三林鎮(zhèn)天花庵、北蔡鎮(zhèn)五星村和中界村等。外來人口大量集聚，使城中村社會管理問題十分突出，社會治安差、安全隱患多、市容環(huán)境臟亂、土地性質混雜、違章搭建肆意，矛盾和沖突頻發(fā)。最為典型的案例是三林鎮(zhèn)天花庵村，其位于三林鎮(zhèn)南部，外環(huán)以外與閔行區(qū)交界處，面積約1.5平方公里。據“兩個實有”最新統(tǒng)計，目前戶籍人口2 570人，來滬人員17 249人，是戶籍人口的6.7倍；而根據天花庵村委會有關人員介紹，實際上外來人口已達到3萬多。村內外來人口多是在村內或周邊各類小企業(yè)、小作坊或無證經營場所打工的人，同時也有一部分人在中心城區(qū)工作，因考慮居住成本較低、交通相對便捷等原因選擇居住于此。天花庵村如此大的外來人口集聚規(guī)模主要形成于2004年以后。由于世博建設工程的推進，原三林世博家園區(qū)域的工廠向南遷移至天花庵村，外來人口也隨之遷移過來；同時隨著周邊康橋、周浦、浦江等鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設的推進，原先這些地區(qū)的小企業(yè)和外來人口失去了低成本的生存空間，于是也向天花庵村轉移，使天花庵村逐步成為一個外來人口高度集聚的城中村。據村委會介紹，目前村內辦理工商登記的經營實體有300多家，沒有辦理經營執(zhí)照的也有300多家。村內目前排污沒有納管，環(huán)境臟亂差嚴重，社會治安問題突出，消防隱患大，各類事故頻發(fā)。村里已經購置了消防車，建造了消防樓，并增加環(huán)衛(wèi)方面的人員配備等，每年環(huán)衛(wèi)支出達七八十萬，但許多問題依然無法得到有效緩解。

3. 勞動力供給的發(fā)展趨勢難以適應產業(yè)結構轉型需求。由于大量導入的外來人口以低學歷、低技能者為多眾，專業(yè)技能人才缺口較大，浦東新區(qū)目前就業(yè)人口結構與滿足經濟轉型需求差距較大。根據發(fā)達國家的歷史經驗，在成功實現經濟轉型、進入后工業(yè)化社會后，就業(yè)人口結構將呈現受過高等教育者占40%以上，腦力勞動者占多數、第三產業(yè)就業(yè)人數在70%左右的特點。而浦東新區(qū)2010年就業(yè)人口中，接受過大專及以上教育的僅占29.7%，相當于美國1970年水平；腦力勞動者占35.02%，相當于美國1950年代水平；第三產業(yè)就業(yè)者占55.3%，僅相當于美國1960年水平，比新加坡2010年水平低22.6%。同時，有研究表明，當前人口素質對我國經濟發(fā)展水平的貢獻率為31.2%，受教育水平與對經濟發(fā)展的貢獻呈正相關：研究生教育勞動力對經濟發(fā)展的貢獻率為31%，而初等教育勞動力對經濟發(fā)展的貢獻率僅為0.21%。人口就業(yè)的結構性矛盾在浦東新區(qū)的經濟社會實際發(fā)展中已逐步顯現。隨著產業(yè)結構調整和轉型升級的進一步深入，勞動者素質與崗位要求不相匹配而產生的結構性失業(yè)或將形成長期困擾。

4. 外來人口的非正規(guī)就業(yè)缺乏監(jiān)管。目前，浦東仍有大量外來人口處于非正規(guī)就業(yè)或失業(yè)狀態(tài)。根據浦東新區(qū)“兩個實有”統(tǒng)計，到2011年底，浦東新區(qū)來滬人員中16歲～60歲勞動年齡段內人數為190萬人，其中在浦東各類用人單位從業(yè)的100萬人，參加社會保險人數僅75.9萬人。許多人從事無證生產經營活動，比如無證攤販、黑車運營、無證加工點等；以“小飯店、小歌廳、小洗浴、小賓館、小發(fā)廊、小酒吧”為代表的“六小”場所也是外來人口實現灰色就業(yè)的主要載體；隨著家庭服務需求的增長，有較大比重外來人口從事家政服務業(yè)。目前，浦東新區(qū)主要由城管部門負責對無證經營生產行為的綜合執(zhí)法，由于人力物力等各方面原因，監(jiān)管力度仍然不夠，“貓鼠游戲”日日上演，但根本問題難以解決。

三、 基于產業(yè)轉型升級視角的人口調控對策與思考

1. 推進產業(yè)結構轉型是實現外來人口調控的根本途徑。就業(yè)是外來人口集聚的最主要動因，只有有效控制新區(qū)產業(yè)發(fā)展所需的就業(yè)規(guī)模和優(yōu)化就業(yè)結構，才能從根本上控制外來人口的規(guī)模和結構。從外來人口導入動因和過程的分析看，減少城市自身需求的低端勞動力進入，將有效減少后續(xù)低端服務人員的進入，因而產業(yè)結構調整是控制外來人口過快增長的關鍵。一是加快已有產能低、能耗大、產出小的勞動密集型企業(yè)的關停并轉，減少低端企業(yè)對外來勞動力的需求。考慮到“低、小、散”企業(yè)主要分布在各鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)、村級企業(yè)為多數，因此要轉變對鎮(zhèn)“一刀切”的考核獎勵方式，改變粗放的經濟發(fā)展模式，提升鎮(zhèn)域經濟能級。二是引導和鼓勵既有技術含量低的大型勞動密集型企業(yè)加快轉型發(fā)展。比如采取有效的土地、稅收等政策，推動昌碩等大型代工企業(yè)逐步向外轉移生產線，向研發(fā)中心、區(qū)域性營運中心和管理中心轉型。三是引導新進入產業(yè)走高端高效發(fā)展之路。制定可操作的產業(yè)準入標準，建立貫穿招商引資、土地批租等環(huán)節(jié)的項目審核機制，在土地出讓合同中明確對項目人均投資、產出、稅收等指標的要求，并建立后續(xù)跟蹤評估機制，對未達到合同標準的企業(yè)，采取違約懲處措施，如縮短土地批租年限、繳納違約金等。

2. 發(fā)揮產業(yè)政策調節(jié)閥的作用，推進外來人口的合理增長與調控。浦東外來調控的重點在于對外來人口的總量控制，并堅持“控制人口，不控制人才”的原則，有禁、有進。重在“疏”，不在“堵”；重在市場，不在行政。浦東作為中國改革開放的排頭兵和標桿，應堅持市場化、科學化為取向，以浦東新區(qū)“十二五”規(guī)劃為指引，通過產業(yè)升級和結構優(yōu)化，有效調節(jié)人口流量、流速與流質。圍繞浦東經濟社會發(fā)展目標和產業(yè)結構調整方向，依據產業(yè)區(qū)與人才素質不同需求，采用不同的人才引進策略，在優(yōu)先引入、重點引入、選擇引入、限制引入上做文章，從而實現與產業(yè)轉型升級相適應的人才梯度差異化的人才引入戰(zhàn)略。優(yōu)先引進以下人員：（1）廣泛吸納境外優(yōu)秀人士，提升浦東人才的國際化程度；（2）積極吸納科技創(chuàng)新新體系和現代產業(yè)體系所急需的各類高級專業(yè)人才，將浦東打造成為中國高端人才的集聚地；（3）合理吸納有一技之長的技術工人，為城市建設和產業(yè)發(fā)展提供高素質勞動力隊伍。通過產業(yè)政策調節(jié)閥的作用，為未來浦東經濟又好又快發(fā)展奠定雄厚的智力和勞力保證。

3. 著眼于產業(yè)轉型升級，采取雙管齊下策略提高外來人口素質。人口紅利曾被視作我國傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展奇跡的重要源泉，但是隨著產業(yè)的轉型升級，單純依靠勞動力數量的人口紅利優(yōu)勢不再。就浦東新區(qū)定位及未來產業(yè)升級、提高地區(qū)綜合競爭力而言，目前偏低的外來人口素質急待改變。從提高外來人員素質層面考慮，浦東新區(qū)人口政策在充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用，鼓勵人口自由流動，依照“物競天擇，適者生存”的自然法則，決定來滬人員去留等以外，政府政策還應更積極一些，出臺相應措施鼓勵更多的企業(yè)錄用大學畢業(yè)生及更高學歷者，并給以一定的稅收、貸款等優(yōu)惠。錄用大學生較外地勞動者工資成本會上升，短期會影響企業(yè)效益（政府優(yōu)惠政策某種程度上可以對成本進行一定的抵消），但未來產業(yè)、產品、地區(qū)經濟的競爭，最后就是人才的競爭，誰能擁有并儲備更多的人才，誰就能占領未來市場競爭的制高點。

將勞動力的數量優(yōu)勢轉化質量優(yōu)勢，是當前浦東乃至全國獲取二次人口紅利的關鍵所在。提高勞動者素質，應該從實際出發(fā)，因地制宜，宜采取雙管齊下策略：一方面繼續(xù)堅定不移地加大對高素質人才的引進，努力在未來把浦東打造成為上海市乃至全國的人才高地；另一方面應對現有的外來人員加大職業(yè)培訓和再教育的力度，讓他們“干中學”，不斷提升他們的職業(yè)技能和綜合素質，使他們能不斷跟上浦東開發(fā)開放的節(jié)奏，為產業(yè)轉型升級打下堅實的人力資本基礎，從而實現個人和浦東新區(qū)共得益的“雙贏”局面。

4. 著眼于對勞動力供求與流動的掌控，構建外來人口調控管理系統(tǒng)。浦東要對大規(guī)模的外來人口實現合理、科學的調控，建立外來人口調控管理系統(tǒng)就顯得尤為必要。一是要借鑒國外的先進管理模式，如美國的社會保障號制度，對外來人口的就業(yè)、戶籍、保險等信息有效綁定，實現對外來人口的跟蹤與調控。當然，該調控模式更側重于對浦東內外來人口的互動、外來人口的就業(yè)、往來、族群等信息進行分析與研討，必要時對勞動力給予充分預測，對勞動力的供求及流動定期發(fā)布信息。二是要與外來人口調控管理系統(tǒng)相結合，優(yōu)化第三產業(yè)結構，改變外來人口的層次結構。經過幾十年的高速發(fā)展，浦東的第三產業(yè)亟需優(yōu)化升級。在優(yōu)化第三產業(yè)內部結構的過程中，要結合本地特點發(fā)展傳統(tǒng)與現代新型服務業(yè)；要注重二、三產業(yè)相融合，高度重視與制造業(yè)關聯性較強的服務業(yè)的發(fā)展。如信息產業(yè)橫跨二、三產業(yè)，包括信息產品制造業(yè)、信息服務業(yè)和信息傳輸業(yè)，要對此類產業(yè)有所側重，實現二、三產業(yè)的密切結合與相互促進。同時，浦東的第三產業(yè)中，外來人口占相當的比例，第三產業(yè)的轉型升級必將導致對外來人口的有選擇的吸納，從而避免了外來人口進入浦東呈現出的粗放性與盲目性特征，有效提高了浦東外來人口的層次。

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基金項目：國家社科基金項目（項目號：11CZX014）；上海市黨校系統(tǒng)項目（項目號：2013A47）。

作者簡介：邰鵬峰，上海浦東行政學院講師，上海財經大學管理學博士，復旦大學社會學博士后。

收稿日期：2014-07-19。