摘要：文章從分析地方債務快速增長的成因入手，結(jié)合地方債務膨脹可能引發(fā)的風險因素，分析地方債務對于當?shù)鼗A設施建設和經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，以及地方政府過度依賴投資拉動經(jīng)濟增長，盲目擴大地方負債，導致債務風險集聚的問題，在此基礎上建議通過強化預算約束、建立預警機制等方式化解地方債務的潛在風險。

關(guān)鍵詞：地方債務；風險因素；化解途徑

一、 引言

我國地方債務是伴隨著經(jīng)濟發(fā)展逐漸產(chǎn)生并不斷積累，目前的債務余額已經(jīng)累計超過17萬億元。從地方債務的組成結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)世界銀行專家哈納·波拉科瓦（Hana Polackova）的分類方法，地方債務可以分為直接債務和或有債務。直接債務是地方政府在任何情況下都要負擔的債務，根據(jù)審計署去年12月公布的第三次地方債審計結(jié)果，截止2013年6月，這部分債務總額為10.89萬億元?；蛴袀鶆帐侵赣赡骋换蛴惺马椧l(fā)的債務，包括地方政府負有擔保責任的債務以及可能承擔一定救助責任的債務余額，2013年6月地方政府負有擔保責任的債務余額為2.67萬億元；可能承擔一定救助責任的債務余額為4.34萬億元。從總體上來看，我國地方債的風險處于可控范圍之內(nèi)，然而從2010年底至2013年6月短短的兩年半時間內(nèi)，地方債務余額增長了67.3%，呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，風險性不斷升高。

在目前我國經(jīng)濟下行壓力加大、經(jīng)濟放緩的背景下，地方債務的快速膨脹必然導致違約風險的攀升，一旦發(fā)生違約，不僅會造成銀行大量壞賬的出現(xiàn)、引發(fā)金融動蕩，而且會導致經(jīng)濟發(fā)展的停滯和政府信用的喪失，危及經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，因此急需采取措施抑制地方債務的快速膨脹的勢頭。

二、 我國地方債務快速膨脹的成因

要遏制地方負債的快速膨脹的勢頭，逐步化解地方債務潛在的風險，首先需要明確地方債務快速膨脹的原因。從支撐經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，地方政府債務快速膨脹有其合理的一面，同時也包含了盲目舉債等不合理的因素。下面，本文將從地方財政支出和收入兩個方面探尋地方債務快速膨脹的成因。

1. 地方財政支出增加迅速。從支出的角度來看，地方債務迅速膨脹有其支持地方基礎設施建設和民生改善的合理的一面。阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）在19世紀70年代就明確提出，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，會引起社會進步的要求，這種要求不僅體現(xiàn)在對交通、電力等構(gòu)成一般生產(chǎn)條件的生產(chǎn)性基礎設施需求的快速增長，也包含了人們對醫(yī)療、教育、文化等生活性基礎設施需求的不斷增長。馬斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）和羅斯托（W·W·Rostow）的經(jīng)濟發(fā)展階段理論同樣認為，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政府投資在社會總投資中所占的比重較高，這些投資主要是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供必要的社會基礎設施，政府的投資對于經(jīng)濟處于“起飛”階段的國家，乃至進入發(fā)展的中期階段都是必不可少的。

同時，由于政府在投資社會基礎設施時會遇到的資金期限上不匹配的問題，地方政府通過舉債推動當?shù)鼗A設施建設具有一定的合理性。社會基礎設施的投資的基本特征是投資額大、回收期長，地方政府難以通過稅收一次性籌集數(shù)額龐大的資金投入基礎設施建設。而且，除了一部分投資可以在當期得到補償之外，其余大部分投資只能隨著這些固定資產(chǎn)的使用以折舊的形式分期收回。因此，通過舉債發(fā)展興建當?shù)氐幕A設施，并以當?shù)刎斦杖敕制趦斶€負債的本金和利息就有了其合理性，使用得當不僅不會引發(fā)債務危機，而且可以促進當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展。

因此，通過負債來完善地方的基礎設施，加快地方經(jīng)濟社會發(fā)展并不是一件壞事。我國經(jīng)濟起步于落后的農(nóng)業(yè)國，工業(yè)基礎差，基礎設施建設滯后，嚴重制約地方經(jīng)濟的發(fā)展。地方債務正是在這種情況下逐漸形成的。審計結(jié)果表明，在地方政府的10.89萬億直接債務中，用于市政、交通、水利、保障房、教科文衛(wèi)等基礎性項目的支出達到8.78萬億元，占直接債務余額的比重達到86.77%。這些負債在加快當?shù)鼗A設施建設和推動民生改善等方面起到了的重要作用，促進了當?shù)亟?jīng)濟社會的快速發(fā)展。

當然，在地方債務快速膨脹的過程中，也存在過度依賴投資拉動經(jīng)濟增長的問題。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展始終延續(xù)了粗放式的發(fā)展模式，表現(xiàn)為主要依靠投資和外需拉動經(jīng)濟增長。2008年國際金融危機以來，外需持續(xù)低迷，給我國經(jīng)濟造成巨大的下行壓力，為保持經(jīng)濟較快增長，一些地方政府在未經(jīng)論證的情況下盲目加大政府的投資力度，造成許多項目投資效益較差，無力償還借款，加重了地方債務的風險。

2. 地方財政收入增長緩慢。從地方財政的收入方面來看，地方財政收入增長速度相對緩慢，無法趕上債務增長的速度，導致地方債務不斷增加，違約風險逐漸積累。地方財政收入增長緩慢的原因，一方面是分稅制之后，財權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府手中掌握的財力相對緊張。另一方面，為促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，營造良好的投資環(huán)境從而擴大本地區(qū)招商引資的優(yōu)勢，地方財政不斷加大稅收優(yōu)惠的力度，導致地方稅收增長不能滿足支出的增長。同時，各地競相提高招商引資的優(yōu)惠條件，形成了地區(qū)之間的稅收競爭，進一步壓縮了地方政府稅收增長的空間。

地方政府在招商引資領(lǐng)域的無序競爭，也導致我國產(chǎn)業(yè)布局的不合理，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，一方面加大我國的產(chǎn)能過剩，降低經(jīng)濟效益，也減少了地方政府的稅收來源；另一方面，地方政府面對較少的稅源，更不愿意淘汰本地的落后產(chǎn)能，成為落后產(chǎn)能的地方保護勢力，遲滯了中央政府淘汰落后產(chǎn)能、推廣普及先進產(chǎn)能的進程，同樣也遲滯我國工業(yè)化向深度發(fā)展和企業(yè)提高國際競爭力的進程。雖然在短期內(nèi)地方政府保住一些稅源，緩解了一些財政壓力；但從長期來看，這種保護主義做法進一步惡化地方稅收增長的潛力，導致地方政府在長期內(nèi)更加依賴債務融資，不利于化解地方債務的潛在風險。

三、 我國地方債務快速膨脹的風險

我國地方債務在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，其快速膨脹也埋下了風險的隱患。地方債務的風險主要來源不僅有其規(guī)模的不斷擴張，還有債務結(jié)構(gòu)的不合理以及地方政府違規(guī)舉債帶來的風險。

1. 規(guī)模性風險。從我國整體債務規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系來看，目前我國政府性債務的規(guī)模適中，整體風險可控。據(jù)審計署2013年12月發(fā)布的《全國政府性債務審計結(jié)果》顯示，截至2012年底，全國政府直接債務余額為19.07萬億元，與2012年GDP（51.89萬億元）的比率為36.74%，低于60%的國際負債率警戒線；直接債務的債務率為105.66%，也處于90%～150%的國際債務率控制參考值范圍之內(nèi)；其他如政府外債與GDP的比率、逾期債務率等指標也都處于安全邊界之內(nèi)，爆發(fā)系統(tǒng)性風險的可能性較低。

但在整體風險可控的同時，部分地區(qū)的地方債務也存在一定的風險隱患。首先是部分地區(qū)債務規(guī)模過大，直接債務的債務率高于100%；還有一些地方出現(xiàn)短期還款困難，其借新債還舊債的比重超過20%。其次是地方債規(guī)模增長過快，截至2013年6月底，全國地方政府直接債務余額為10.58萬億元，比2010年增加3.87億元，年均復合增長率達到19.97%，遠高于同期當?shù)谿DP的增長速度，反映出地方債資金利用效率不高。如果任由其快速增長，未來會突破負債率等警戒線，引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。

2. 結(jié)構(gòu)性風險。在規(guī)?？焖倥蛎浀耐瑫r，地方債務的結(jié)構(gòu)性風險也逐漸凸顯出來，成為短期內(nèi)的主要風險。地方債務的結(jié)構(gòu)性風險主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）期限結(jié)構(gòu)風險?，F(xiàn)階段我國地方債融資以銀行貸款為主，截止2013年6月，地方直接債務中銀行貸款融資額為5.53萬億元，占直接債務總額的一半以上。由于銀行貸款期限較短，而地方債主要投資于基礎設施建設等回收期較長的項目，形成期限錯配，導致地方政府不得不頻繁的借新債還舊債，不僅推升融資成本，還有可能引發(fā)短期的流動性風險。

（2）償債能力過度依賴土地出讓收入。截至2012年底，部分地方政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額占政府直接債務余額的三分之一以上，顯示地方政府對土地財政的依賴。這一方面會推高房地產(chǎn)價格，形成較大的金融泡沫和風險，并危及當?shù)禺a(chǎn)業(yè)、尤其是制造業(yè)的生存與發(fā)展；另一方面，房地產(chǎn)價格的上漲不可能長期維持，目前已經(jīng)出現(xiàn)拐頭的跡象，一旦房地產(chǎn)價格下跌，可能會引發(fā)部分地方政府償債能力不足，誘發(fā)違約和金融動蕩。

（3）近些年開始冒出來地方政府高成本融資的苗頭。近些年面對急劇升高的杠桿化率，銀行對于地方融資平臺貸款的要求不斷提高，部分地方政府被迫借助信托融資、集資等高成本方式籌集資金，雖然這部分資金占比低于地方債務余額的10%，仍是一個不容忽視的潛在風險。由于地方債主要投資于周期較長、資金回報率較低的基礎設施等項目，過高的融資成本必然加重還款壓力，誘發(fā)違約風險。

3. 違規(guī)性風險。由于地方政府舉債制度不規(guī)范，監(jiān)管體系不健全，部分地方政府違規(guī)融資和違規(guī)使用債務資金的現(xiàn)象較為嚴重，表現(xiàn)為部分地方政府違規(guī)向非金融機構(gòu)和個人借款，違規(guī)向地方融資平臺提供擔保，融資平臺違規(guī)發(fā)行債券，以及將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)以資本金形式違規(guī)注入融資平臺等問題。

地方政府違規(guī)操作，使得地方債的融資和使用非常不透明，不僅降低了資金使用效率，而且將存在的問題和潛在的風險隱藏起來。隱藏起來的風險并不等于沒有風險，反而更加危險。一方面由于風險的隱藏，缺乏必要的預警和防范機制的設計和實施，使得地方借債更加大膽，進一步加大了違約的風險；另一方面一旦隱藏的風險集中爆發(fā)，又會因為缺少應急預案而措手不及，不能將危機化解在萌芽階段，從而造成更大的損失。

四、 化解地方債風險的政策體系建設

面對地方債務可能引發(fā)的各種風險，我們不能簡單的否定地方債務對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，用簡單禁止的方式化解風險；而是要在確保地方債務運行在安全區(qū)間的前提下，充分利用地方債來加快地方基礎設施建設，為經(jīng)濟發(fā)展提供保障。

1. 保持經(jīng)濟較快增長，逐漸化解債務風險。從地方債務與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系來看，適度負債是地方經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。只要債務利用的效果提高，當?shù)亟?jīng)濟得到快速發(fā)展，地方就有充足的財力保障未來的還款安全，未來地方債的負債率和債務率都會伴隨著當代經(jīng)濟的發(fā)展和地方政府財力的上升而下降，從而化解地方債風險。

因此，保持地方經(jīng)濟較快發(fā)展是化解地方債務的著眼點。為促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，首先在短期內(nèi)要疏通地方急需資金的融資渠道，使其可以借到低成本的資金用于未完工項目的建設，確保不出現(xiàn)“爛尾”工程和資金沉淀，保障已投資金效率的發(fā)揮和地方經(jīng)濟的平穩(wěn)增長。其次，中央政府要站在全局的高度統(tǒng)籌優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，使各個地區(qū)能夠根據(jù)當?shù)氐臈l件引進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建立各地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，從而化解各地產(chǎn)業(yè)趨同的問題，促進地區(qū)經(jīng)濟快速、協(xié)調(diào)發(fā)展，減少地區(qū)之間的稅收競爭，保障地方政府財力的合理增長，從而為化解地方債務提供保障。

2. 硬化預算約束，提高資金使用效率。遏制地方債務的快速膨脹，離不開對債務資金用途的有限管理，同時遏制不必要的資金需求。這就需要將地方債務納入地方預算管理，嚴格把控債務資金的使用方向。

（1）要適應經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，不選用大規(guī)模經(jīng)濟刺激政策盲目促進經(jīng)濟快速增長。要將注意力集中在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，加快地方經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展，是地方經(jīng)濟逐漸從依賴大規(guī)模投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向依靠內(nèi)需拉動和創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展模式上來，從而減緩地方政府負債的增長速度。

其次，要將地方政府債務納入預算管理，硬化舉債的預算約束。經(jīng)國務院批準，今年將在廣東、深圳、北京、上海、青島、江西、浙江、江蘇、山東、寧夏10個地區(qū)試點發(fā)行地方政府債券，試點地區(qū)發(fā)行的地方債券將不再由中央代還，而是自發(fā)自還。這就要求進一步提高地方預算的約束力，嚴格管理地方負債的發(fā)行和使用。一方面，要硬化舉債規(guī)模指標控制體系，設立債務率、負債率、擔保債務比重等強制性指標并嚴格執(zhí)行，對超出地方政府承受能力的負債堅決不予審批，將風險控制在萌芽狀態(tài)。另一方面，在地方債的用途方面要嚴格管理，原則上只能用于基礎設施和民生等公益性項目支出，不得用于消費性支出。同時在地方債資金使用前要進行充分的可行性和風險性論證，充分權(quán)衡資金使用的經(jīng)濟、社會效益和可能出現(xiàn)的潛在風險，在論證的基礎上挑選最急需、經(jīng)濟社會效益最好的項目優(yōu)先實施，并將項目的責任具體到個人，從而將地方債風險控制具體化。

（2）引導民資進入地方基礎設施建設領(lǐng)域，降低經(jīng)濟發(fā)展對地方債務資金的需求壓力。進一步拓寬民間資本投資基礎設施的渠道，創(chuàng)新民資投資和運營道路、橋梁等基礎設施的途徑，不僅有利于降低地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的資金壓力，也有利于充分發(fā)揮政府資金的引領(lǐng)作用，提高地方債務資金的使用效率。

3. 建立地方債風險預警機制。地方債務在運行過程中往往會產(chǎn)生“道德風險”問題，即地方政府官員認為無論借多少債，最終上級政府都會買單，所以在借債的過程中傾向于擴大負債規(guī)模、濫用債務資金。在我國，這種傾向始終存在，尤其是基層地方政府更為嚴重。審計報告顯示，2010年底至2013年6月，全國省級、市級、縣級年均直接債務增長率分別為14.41%、17.36%和26.59%，越是基層地方政府直接債務增速越快，債務的自我約束能力越弱，“道德風險”問題越嚴重。因此，有必要建立風險預警機制以應對這種“道德風險”問題。

預警機制的主要內(nèi)容包括：上級政府對下級政府的債務規(guī)模與債務結(jié)構(gòu)等情況進行實時監(jiān)控，并根據(jù)下級政府的債務利息支出與經(jīng)常性盈余之比以及債務余額與經(jīng)常性收入之比等指標給下級政府的債務情況打分，依據(jù)打分的情況設立“綠燈”、“黃燈”、“紅燈”三個級別：處于“綠燈”區(qū)間可以允許下級政府自行管理自身的債務；進入到“黃燈”區(qū)間，則要給與警告，并責令提出整改意見，限期整改；如果進入到“紅燈”區(qū)間，上級政府要依照事先設立的預案直接干預下級政府的債務管理，利用禁止舉新債、動用地方政府性償債基金、撤換下級政府官員等措施及早化解下級債務風險。

由于預警機制賦予上級政府實時監(jiān)控下級政府負債的權(quán)利，并可以在下級政府債務進入“紅燈”區(qū)間時撤換下級政府主管官員，就迫使下級官員重視本級政府債務的風險程度，從而減少“道德風險”，提高地方政府預算對負債的約束力，同時也有利于提高地方債務資金的使用效率。

4. 建立地方債務的評級制度。隨著自發(fā)自還地方債券試點工作的展開，建立地方債務評級制度的工作被提到議事日程上來。如果說地方債務的風險預警機制是將上級政府引入地方債務風險監(jiān)管，那么地方債務的評級制度是將社會力量引入地方債務的監(jiān)管，從而強化對地方債務的風險控制。

評級的一個重要功能是用統(tǒng)一的標準對地方政府的財政狀況進行評估。一方面評級制度有利于地方政府主動公布自身的財務狀況，推動地方債務更加透明，及早發(fā)現(xiàn)風險隱患；另一方面，地方政府為使自身的債券順利發(fā)行，能以較低的成本進行融資，會提高自身遵守財政紀律的主動性，以求獲得較高的評級，這有利于強化地方債務的預算約束，并提高債務資金的使用效率。

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作者簡介：杜強，中國人民大學財政金融學院博士生。

收稿日期：2014-07-19。