廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院 藍(lán)文永 曾富全

國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開披露：現(xiàn)狀分析與制度設(shè)計*

廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院 藍(lán)文永 曾富全

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出:“建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究，探索推進(jìn)國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算等重大信息公開”。國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算是企業(yè)為規(guī)劃未來一年內(nèi)資金的籌集和分配而編制的一系列專門反映企業(yè)預(yù)計財務(wù)狀況、經(jīng)營成果及現(xiàn)金收支等價值指標(biāo)的各種預(yù)算的總稱，具體包括現(xiàn)金預(yù)算、預(yù)計利潤表和預(yù)計資產(chǎn)負(fù)債表，它們采用與傳統(tǒng)財務(wù)報告相同的報表形式，反映了企業(yè)在未來一年的現(xiàn)金收支情況、經(jīng)營成果和財務(wù)狀況。財務(wù)預(yù)算是企業(yè)管理的一種重要工具，對提升企業(yè)財務(wù)管理水平，完善企業(yè)內(nèi)部控制機制，加強企業(yè)成本費用管理，做好財務(wù)監(jiān)督、業(yè)績考核等出資人監(jiān)管工作具有重要意義。

一、國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開的決定因素

1.制度因素。所謂制度是指各種約束行為的規(guī)則的有機組合。社會學(xué)家馬克思·韋伯認(rèn)為，法學(xué)意義上的制度就是任何一定圈子里的行為準(zhǔn)則。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。他們都將制度定義為是一種行為規(guī)則或規(guī)范，這是制度最基本、最普遍的定義。根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過多種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。人民有效行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的核心，就是全面而真實地掌握國有經(jīng)濟(jì)運行的所有信息?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會公眾的監(jiān)督”。根據(jù)《中華人民共和國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向本級政府報告企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作、國有資產(chǎn)保值增值狀況和其他重大事項”。我國實際在法律上早已為國有企業(yè)監(jiān)管部門及政府設(shè)定了針對國有企業(yè)的財務(wù)信息報告與公開義務(wù)。

2.權(quán)力因素。黨的十七大報告中就有對建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制的描述和規(guī)定，并提出了加強對權(quán)力的監(jiān)督及權(quán)為民所用的民主要求。因此增強企業(yè)財務(wù)信息公開化也是權(quán)力運行特點的必然要求。在企業(yè)財務(wù)信息公開的過程中必然離不開權(quán)力的驅(qū)動。所謂權(quán)力是指個人、集團(tuán)或國家不管他人同意與否，以貫徹自己的意志或政策，控制、操縱或影響他人行為的能力。從政府層面來講，一般來講權(quán)力都是由占統(tǒng)治地位的階級來掌握和操控，例如強制權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、處罰權(quán)等。企業(yè)財務(wù)信息公開基于公民的知情權(quán)，財務(wù)信息公開披露是指企業(yè)按照特定的規(guī)范和程序，采用規(guī)定的方式將一定時期內(nèi)的財務(wù)信息和重大事項信息提供給信息使用者的一種管理制度。因此，財務(wù)信息公開可以說是現(xiàn)代政府或企業(yè)的一項基本義務(wù)，同時也是現(xiàn)代社會公民的一項基本權(quán)利，是公民知情權(quán)的基本內(nèi)容和重要體現(xiàn)，現(xiàn)代憲法所確認(rèn)的知情權(quán)是財務(wù)信息公開的憲法基礎(chǔ)和最根本的法律依據(jù)。

3.社會激勵。在契約理論中，企業(yè)被看做是一系列契約的聯(lián)結(jié)。企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息披露行為是管理當(dāng)局降低代理成本、減少代理沖突的一種手段。公司披露的信息被視為評估企業(yè)價值的一個重要信息來源。在當(dāng)前的證券市場中，投資者決策時要求企業(yè)必須提供大量具有可靠性、相關(guān)性的信息。對于決策者來說，企業(yè)提供的信息越多，決策的準(zhǔn)確性可能越高。實踐研究表明，企業(yè)的內(nèi)部人比外部投資者更為直接地了解企業(yè)未來的現(xiàn)金流量、投資機會和盈利能力等信息，但他們只有通過適當(dāng)?shù)臋C制向市場傳遞這些信號，向外部投資者表明企業(yè)真實價值，才能獲得良好的發(fā)展機會，使資本市場資源配置達(dá)到高效率；另一方面，投資者為彌補與信息優(yōu)勢方交易所可能帶來的損失，往往會要求更高的資本報酬以實現(xiàn)“價格保護(hù)”，從而導(dǎo)致公司資本成本的上升。高質(zhì)量的或有好消息的公司可以通過信息披露向市場傳遞其業(yè)績優(yōu)良的“信號”，使其與那些較次的公司區(qū)別開來，吸引投資者進(jìn)行買賣交易，促進(jìn)資本市場的流動。

4.價值提升需求。國有企業(yè)信息公開披露制度是一種具有現(xiàn)實意義的制度創(chuàng)新，對國有企業(yè)良性發(fā)展有重要作用。信息公開后，國有企業(yè)的經(jīng)營管理處于廣大投資者、債權(quán)人、政府監(jiān)管部門及相關(guān)利益者的共同監(jiān)督之下，能夠產(chǎn)生巨大的社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的效果，使經(jīng)營者加強自律，提高管理水平，不再只重視短期經(jīng)營而忽視企業(yè)長期發(fā)展，有利于實現(xiàn)國有資本的保值增值。國有企業(yè)透明度的提高，有助于企業(yè)樹立良好的外部形象，充分調(diào)動企業(yè)經(jīng)營層和職工的工作積極性、主動性，對于吸引合作伙伴、獲得消費者認(rèn)可，以及優(yōu)化資金、人才等資源的合理配置等方面都具有顯著作用，從而有利于國有企業(yè)價值的提升。作為以全體國民為終極所有者的國有企業(yè)，理應(yīng)受到來自于國民的關(guān)注與監(jiān)督，只有有了這種“關(guān)注”和“監(jiān)督”，國有企業(yè)的治理機制才可能是健全的，信息公開披露則是這種關(guān)注與監(jiān)督的前提。

二、國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開的現(xiàn)狀及原因分析

1.國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開的對象單一，不利于公眾監(jiān)督、社會監(jiān)督。根據(jù)我國《公司法》、《證券法》、《上市公司信息披露管理辦法》等法律規(guī)范，上市國有企業(yè)的財務(wù)預(yù)算信息已經(jīng)是公開可查的社會性信息。但我國尚未真正建立對國有企業(yè)信息公開披露的相關(guān)制度，故非上市國有企業(yè)的信息報告仍然停留在非公開的報送制，其報送對象限定在財政、國資委等政府部門或政府特設(shè)機構(gòu)。2003年“國資委”成立以來，陸續(xù)頒布一系列規(guī)范國有企業(yè)信息披露的法令，如《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等。上述法規(guī)規(guī)范了國有企業(yè)信息披露的一般原則，缺乏操作層面的具體規(guī)定。對信息披露的監(jiān)管僅為行政監(jiān)管而缺少社會監(jiān)督。除了履行出資人職責(zé)的國資委能獲取較為全面的信息外，作為國有企業(yè)所有者的公眾則無法通過公開、方便的渠道獲取企業(yè)信息，無法對非上市國有企業(yè)進(jìn)行透明化、公開化的社會監(jiān)督。

2.國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開的質(zhì)量不高，難以滿足公眾獲知企業(yè)運營真實情況的需求。2009年我國學(xué)者郭嬡嬡根據(jù)對135家中央企業(yè)信息披露情況的統(tǒng)計結(jié)果進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前中央企業(yè)對于一般性的公司治理信息披露較多，占到所披露的各類信息的首位，在135家中央企業(yè)中有129家披露了公司治理信息；而對財務(wù)信息披露非常缺乏，占各類披露信息的最后一位，在135家中央企業(yè)中僅有8家披露了財務(wù)信息。此外，對于董事會及高級管理人員薪酬的披露非常罕見，135家中央企業(yè)沒有一家披露高管的薪酬狀況。這說明我國國有企業(yè)的財務(wù)預(yù)算信息一直處于一種保密狀態(tài)，身處外界的社會公眾很難獲得企業(yè)個體的財務(wù)和經(jīng)營信息。國有企業(yè)的這種“神秘感”嚴(yán)重影響了社會公眾對其的監(jiān)督，這種做法事實上也有有意規(guī)避社會公眾監(jiān)督之嫌(綦好東等，2009)。

3.國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開披露問責(zé)機制缺失，難以保障所披露信息的真實、準(zhǔn)確和客觀。公司信息公開披露的監(jiān)管要形成一套比較完整的內(nèi)外部監(jiān)管系統(tǒng)。信息披露監(jiān)管是信息披露制度中信息控制的重要環(huán)節(jié)，對于消除信息傳遞過程中的“噪聲”干擾，保障信息披露的真實、有效和客觀有著重要作用。但由于我國對企業(yè)信息披露沒有建立問責(zé)機制，因此難以充分保證披露信息的質(zhì)量，規(guī)范披露行為，確保披露信息客觀、及時。各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)派往國家出資企業(yè)的監(jiān)事會，要積極配合國家審計機關(guān)，共同完成對國家出資企業(yè)財務(wù)信息披露的監(jiān)管任務(wù)。對沒有按規(guī)定公開披露財務(wù)信息、提供虛假財務(wù)信息，或者隱瞞重要財務(wù)信息的，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他相關(guān)人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)賦予信息披露監(jiān)督部門對披露虛假信息者的問責(zé)手段，建立規(guī)范有效的財務(wù)信息披露問責(zé)機制。

三、國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開披露制度的框架設(shè)計

解決國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息透明和公開披露的問題，首先國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)建立信息披露制度，制定國有企業(yè)信息披露指引和實施細(xì)則，分步實施，逐步推廣；國有企業(yè)要強化自律意識，最終形成自律誠信與政府監(jiān)管相銜接的信息披露機制；同時建立國有和國有控股企業(yè)財務(wù)和經(jīng)營信息報告匯總系統(tǒng)，建立一個統(tǒng)一的國有和國有控股企業(yè)信息披露平臺，企業(yè)定期通過該系統(tǒng)平臺披露其經(jīng)營情況和其他情況。

1.建立信息公開披露制度。首先，在修訂目前的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》中對國資監(jiān)管部分，可以增加國有企業(yè)信息公開披露的要求，規(guī)定信息公開披露的原則:為保護(hù)國有企業(yè)利益相關(guān)者尤其是公眾的合法權(quán)益，維護(hù)社會的公平性，促進(jìn)國有企業(yè)的健康發(fā)展，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門及國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時、真實、完整地向社會公眾披露信息，但涉及國家秘密和商業(yè)秘密的信息除外(綦好東，2013)。其次，由國務(wù)院制定《國有企業(yè)信息公開披露條例》，明確國有企業(yè)信息披露的具體要求。再次，國有企業(yè)是國有資產(chǎn)的實際運營主體和信息生產(chǎn)者，在信息披露制度中應(yīng)主動對外披露企業(yè)個體信息，但應(yīng)充分考慮國有企業(yè)的類型。國有企業(yè)可分為一般競爭性、非競爭性，不涉及國家安全和涉及國家安全等類型，應(yīng)實行分類監(jiān)管。

2.企業(yè)自律誠信與政府監(jiān)管相銜接的信息披露機制。加強對國有企業(yè)經(jīng)營者的教育，使其意識到信息公開披露是他們應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)的一項責(zé)任。除了主動披露之外，信息的誠信披露也至關(guān)重要，誠信是企業(yè)重要的文化，如果國企經(jīng)營者為了自身利益與企業(yè)形象，粉飾企業(yè)的財務(wù)信息，這樣不僅起不到治理的目的，反而還會影響國有企業(yè)的健康發(fā)展，因此對國有企業(yè)誠信披露意識的培養(yǎng)是十分重要的(翟姍，2012)。對國有企業(yè)信息披露的政府監(jiān)管，通過國資委及政府部門對國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，一是在國資委內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會工作處，向國有企業(yè)外派監(jiān)事，由外派監(jiān)事與國有企業(yè)切實地接觸達(dá)到監(jiān)督的目的；二是通過對國有企業(yè)定期進(jìn)行審計，由國資委公開招標(biāo)事務(wù)所對國有企業(yè)的財務(wù)報告定期進(jìn)行審計，事務(wù)所直接對國資委負(fù)責(zé)，這樣就保證了審計的獨立性。

[1]Brian J.B.，John E.C.，Wayne R.G.，Sophia J.W.H. The Role of the Business Press as an Information Intermediary[J]. Journal of Accounting Research，2010，48(1)：1-21.

[2]夏冬林：《充分披露、完全信息與國有企業(yè)會計監(jiān)督》，載于《會計研究》2002年第11期，第23～27頁。

[3]綦好東、黃躍群：《我國非上市國有企業(yè)信息公開披露：現(xiàn)狀分析與制度設(shè)計》，載于《管理世界》2009年第2期，第174～175頁。

本文是廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度廣西教育財務(wù)管理專項課題成果：基于新規(guī)則的高校財務(wù)精細(xì)化管理研究(2013ZCW059)的階段性研究成果。