向德平，劉 欣

(華中師范大學社會發(fā)展與社會政策研究中心，湖北武漢，430079)

作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國貧困人口中90%分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，因此政府一直致力于實行有效的農(nóng)村反貧困政策以減緩貧困問題。新中國建立初期至今，我國農(nóng)村反貧困政策大致經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制下的廣義扶貧階段、制度性變革引發(fā)的大規(guī)模緩貧階段、高速經(jīng)濟增長背景下以區(qū)域性瞄準為主的開發(fā)式扶貧階段以及全面建設小康社會進程中的扶貧開發(fā)階段。［1］縱觀2001年以前的農(nóng)村反貧困政策，土地政策、分配政策、農(nóng)產(chǎn)品流通政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等經(jīng)濟政策的演變構成各階段緩貧的重要制度。［2］2003年，為降低農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧現(xiàn)象，國家開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并于2007年實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度全覆蓋。2009年初，中央一號文件提出“堅持開發(fā)式扶貧方針，制定農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接辦法”(以下簡稱兩項制度銜接)，并提出具體的銜接思路。隨后，在國務院扶貧辦指導下，河北、江蘇、福建等地開始落實兩項制度銜接試點工作。同年，國務院開始在部分地區(qū)農(nóng)村建立“新農(nóng)?！痹圏c，逐步完善農(nóng)村社會保障制度，也一定程度上將反貧困對象擴大至老年群體。2011年底，中央扶貧開發(fā)工作會議將農(nóng)民人均純收入2 300元作為新國家扶貧標準，全國貧困人口數(shù)量從2 688萬人增至1.28億人，扶貧對象的范圍進一步擴大。同年12月，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》頒布實施，明確指出，目前扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

回顧我國農(nóng)村反貧困的政策歷程，尤其是兩項制度銜接這一反貧困制度安排的提出，凸顯出跨部門合作的大扶貧格局以及精準化、差異化扶貧理念，標志著我國農(nóng)村貧困治理范式的進一步轉變，農(nóng)村反貧困政策趨向多元化、整體性的發(fā)展方向，即有效融合以社會救助和保護為內(nèi)容的社會政策以及扶貧開發(fā)的經(jīng)濟開發(fā)政策，共同發(fā)揮低保的社會穩(wěn)定功能以及扶貧開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展功能，推動國家反貧困進入“兩輪驅動”的新階段。

一、農(nóng)村反貧困政策變遷及兩項制度銜接研究現(xiàn)狀

2000年以來，國內(nèi)學者亦從社會發(fā)展、公平與效率等視角對農(nóng)村反貧困政策的發(fā)展變遷進行了研究。向德平基于包容性增長的發(fā)展理念，從宏觀上提出扶貧開發(fā)應走包容性增長道路，即重視經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展、突出發(fā)展機會平等、加強貧困人群能力建設、堅持并完善開發(fā)式扶貧、建立大扶貧格局。［9］徐月賓等認為，中國農(nóng)村反貧困政策要從社會救助轉向社會保護，提出由普遍性的醫(yī)療保障制度、普惠型社會福利、選擇性社會救助以及新型開發(fā)式扶貧政策組成“四駕馬車”共同發(fā)揮作用。［10］在政策定位上，張新文等認為平衡經(jīng)濟政策與社會政策的關系、促進兩者之間的互動是現(xiàn)實反貧困戰(zhàn)略所需建構的策略。［11］綜合學者的研究，強調政府以外的多元主體以及貧困對象的參與，突出社會政策的保護性、普惠性以及經(jīng)濟政策與社會政策的融合是學者較為認同的農(nóng)村反貧困政策變遷的主要特點及趨勢。然而現(xiàn)有研究存在一定的分散性，主要是結合單一的理論視角對反貧困政策的發(fā)展進行建議或展望，缺乏整體性的、實證的以及政策分析為視角的研究。此外，“社會投資”的概念及理論也對我國社會福利政策研究產(chǎn)生了影響。范斌論述了社會投資思想及其政策是現(xiàn)代西方福利演變和福利國家制度危機的必然產(chǎn)物，并分析了經(jīng)濟學和社會福利思想中“社會投資”概念的不同含義。他認為，與傳統(tǒng)的社會福利思想及政策相比，社會投資導向的社會福利政策及實踐具有新的特點，即強調政策對象的主動性，注重培養(yǎng)個人能力，改變以國家干預為主的“事后”再分配制度等。對我國來說，社會投資導向的政策啟示就是要對弱勢群體的福利對象進行具體區(qū)分，以及動員除政府以外其他社會組織作為投資主體。但在我國，以社會投資為導向的社會政策不是也不可能取代國家干預的再分配社會福利的地位和功能。［5］投資性社會福利政策的研究實際上指出了我國社會保障或福利政策除福利性、保障性之外的發(fā)展性和投資性取向。

目前，國內(nèi)學者對兩項制度銜接的研究主要存在四種不同觀點。一是基于扶貧理念的轉變，杜毅等認為兩項制度銜接政策能夠有效解決我國農(nóng)村貧困問題，體現(xiàn)了農(nóng)村反貧困政策發(fā)展變遷的趨勢。［12］二是基于農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)機制的差異，李慶梅等認為二者銜接尚存在一定的問題，提出低保制度在扶貧開發(fā)后應定位于“剝離救濟功能，專注發(fā)展目標”以及以負所得稅制度進行替代等。［13－14］三是從政策的延續(xù)性角度，蔡昉等認為應將農(nóng)村低?？醋鳜F(xiàn)有專項扶貧計劃的延伸和完善，是農(nóng)村社會救助制度化的過程。［15］四是從發(fā)展性角度，謝有林提出扶貧與低保制度的銜接應是扶貧開發(fā)與新農(nóng)保、新農(nóng)合、教育救助、移民政策等多項社會政策的有機結合。［16］本研究在現(xiàn)有理論及實證研究的基礎上，以政策分析為視角，結合兩項制度銜接政策，從政策要素上分析新時期我國農(nóng)村反貧困政策的發(fā)展趨勢，并對建立和完善多元化、整體性的農(nóng)村反貧困政策提出進一步的反思和討論。

二、兩項制度銜接的政策內(nèi)涵及實踐機制

有關兩項制度銜接的政策內(nèi)涵，國務院五部門《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的指導意見》(國開辦發(fā)〔2009〕60號)中指出，兩項制度銜接的總體目標是，充分發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障和扶貧開發(fā)兩項制度的作用，對農(nóng)村最低生活保障對象，通過農(nóng)村最低生活保障制度保障其基本生活;對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，從根本上穩(wěn)定解決溫飽并實現(xiàn)脫貧致富，為實現(xiàn)到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象的目標奠定基礎。其基本要求是，在建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的同時，繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針，堅定不移地推進扶貧開發(fā)，發(fā)揮兩項制度的整體效益。堅持公開、公平、公正的原則，合理確定農(nóng)村最低生活保障和扶貧對象。針對農(nóng)村低收入人口的地域分布特點和農(nóng)村扶貧開發(fā)政策、最低生活保障制度的地區(qū)性差別，實行分類指導。此外，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》也指出，“堅持開發(fā)式扶貧方針，實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困;把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系”。

在實踐機制上，農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)作為國家反貧困戰(zhàn)略的兩項基本制度，二者相互補充、相輔相成，在宏觀政策目標上具有一致性，都是國家財政支持的重點領域，覆蓋對象都是弱勢群體、貧困區(qū)域和貧困人口。但在具體的政策概念、價值、對象、性質和目標上仍存在一定的差異，可以說具有不同的政策內(nèi)涵和運行邏輯(見表1)。我國的扶貧開發(fā)常常表現(xiàn)為經(jīng)濟開發(fā)政策，強調基于一定的資源，幫助貧困者擺脫生存和物質匱乏的危機，以收入增長為主要評估標準，政策對象具有選擇性;農(nóng)村低保是在農(nóng)民不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供最低生活需要的物質援助，是一項維持貧困人口基本生存和社會穩(wěn)定的社會保障制度。長期的實踐證明，農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)各自為政不利于反貧困目標的實現(xiàn)，并造成扶貧資源的浪費、低效以及助長貧困人口的“福利依賴”思想。因此，將二者有效銜接，在理論上有利于發(fā)揮農(nóng)村低保作為社會福利政策的兜底性保障作用以及以經(jīng)濟開發(fā)政策為主的扶貧開發(fā)政策的發(fā)展性脫貧和鞏固作用。

表1 農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的區(qū)別

同時，由于將兩種不同政策進行銜接，因此政策實踐的關鍵是正確區(qū)分兩項制度銜接的對象，明確救助和扶持的對象以及各自的功能定位。在實踐機制上主要是貧困人口識別程序、扶持政策、信息管理等方面實現(xiàn)程序、政策以及管理上的銜接，即對象瞄準機制、救助和扶持的分類扶貧機制以及動態(tài)管理機制。保障農(nóng)村貧困人口的基本生活，提高收入水平和自我發(fā)展能力，從而穩(wěn)定解決溫飽問題并實現(xiàn)脫貧致富。一方面，農(nóng)村低保是對扶貧開發(fā)的有效補充。在實踐中，扶貧開發(fā)往往專注于具有勞動能力的“可扶之人”，忽略部分發(fā)展基礎較差的絕對貧困人口。低保制度則為絕對貧困人群提供基本生活保障，對扶貧開發(fā)進行有效補充。另一方面，扶貧開發(fā)能夠鞏固農(nóng)村低保成果。從農(nóng)村低保對象中剝離出具有勞動能力的貧困人口，并采取扶貧開發(fā)的方式使其脫貧，有助于遏制“福利依賴”思想，鞏固低保制度所取得的成果，維護社會公正。因此在扶貧開發(fā)新階段，重新定位低保制度背景下的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，正確把握二者的聯(lián)系和區(qū)別，認清其各自的功能定位和實踐機制，充分發(fā)揮兩種反貧困行動的協(xié)同作用，有利于改善貧困人口的長久生計，促進貧困地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

三、新型農(nóng)村反貧困政策的特征——基于兩項制度銜接的政策要素分析

農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)的有效銜接實際上是基于更準確的貧困人口瞄準選擇機制，實現(xiàn)生存權與發(fā)展權銜接、“輸血式”扶貧與“造血式”扶貧的結合。從政策環(huán)境、行動主體、政策對象、資源以及運行等政策要素來看，當前政策環(huán)境下，其在政策行動主體上的多元性、政策對象上的差異選擇及能動參與、政策資源的整合與共享，以及風險共責式的新型運行管理方式，在一定程度上改變了我國傳統(tǒng)反貧困政策體系中強政府主導弱社會參與、重經(jīng)濟開發(fā)輕社會保護、多后期整治少預先防護的特點，體現(xiàn)出新時期農(nóng)村反貧困政策將經(jīng)濟政策與社會政策、國家責任與社會參與相結合的多元特征(見圖1)。

圖1 兩項制度銜接的政策要素及分析框架

(一)政策環(huán)境的變化

政策環(huán)境是政策生成、運行和發(fā)生作用過程中一切條件的總和。準確認識和把握政策環(huán)境的動態(tài)性、復雜性、客觀性和多樣性是制定和調整政策的基礎和依據(jù)。新世紀以來，我國反貧困工作成效顯著，農(nóng)民生存和溫飽問題已基本得到解決，貧困人口的生產(chǎn)生活條件、地區(qū)基礎設施建設水平以及社會發(fā)展水平明顯提高，也為全球減貧做出了重大貢獻。與此同時，農(nóng)村貧困現(xiàn)狀也發(fā)生了變化，從普遍性貧困轉變?yōu)閰^(qū)域性貧困、從絕對貧困為主轉變?yōu)橄鄬ω毨橹?、從長期性貧困為主轉變?yōu)闀簳r性貧困為主。貧困的原因從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不足、地理位置偏遠、自然條件惡劣、人力資源不足等結構性因素為主轉變?yōu)樨毨丝谏嫴环€(wěn)定、脆弱性強等個體因素，因病致貧和因災返貧人口成為新時期我國貧困人口的重要構成部分，貧困人口的生計特征從缺吃少穿轉變?yōu)楦叨却嗳?，?nèi)部的結構化和多元化特點日趨明顯。［17］農(nóng)村特殊群體如少數(shù)民族和殘疾人的貧困發(fā)生率偏高，據(jù)統(tǒng)計，在592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，少數(shù)民族自治縣占40%，少數(shù)民族貧困人口占絕對貧困人口的40%;且“無地、無業(yè)、無保障”的“三無農(nóng)民”成為新的貧困群體。［18］顯然，普適性的反貧困政策已難以適應當前貧困現(xiàn)狀，政策環(huán)境的變化對農(nóng)村反貧困政策的調整變遷提出了新的要求。

(二)行動主體的多元化

行動主體的多元化是新型農(nóng)村貧困治理的首要特點，也是形成其他特征的重要基礎。新型反貧困政策的行動主體不僅應包括各級政府部門，還應包括社會組織、市場組織等其他參與主體。以兩項制度銜接來看，中央政府是其最主要的制定者和實施者，具體實施者還包括地方各級扶貧辦、民政廳(局)、財政廳(局)、統(tǒng)計局、調查總隊、殘疾人聯(lián)合會等，它們同時也構成政策的資源提供者、管理者和教育者。以往，農(nóng)村低保由民政部門主導，扶貧開發(fā)主要由扶貧部門負責，兩項制度銜接基于跨部門合作的理念，充分發(fā)揮低保制度和扶貧開發(fā)政策的積極作用，實現(xiàn)部門之間信息、資源的共享和整合，進一步實現(xiàn)兩種政策下救助與扶持開發(fā)、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展功能的有效銜接與互補。

而此時，城中早已看不到鱗次櫛比的樓宇殿閣、整齊有序的房屋建筑和寬闊筆直的街道，只剩下狼藉一片。一堵堵居民房屋的殘墻孤獨而立，那些散布遍地的磚石瓦當、鐵器銅鏃、泥佛遺物無不訴說著當年的繁榮與興旺。走在黑城里，有一種強烈的時光逆流的感覺，夕陽照在殘垣斷壁上，看著千年以前的古建筑變成金黃色，在湛藍的天幕下，有一種無言的悲壯和蒼涼。

橫向來看，政策行動主體既應包括政府部門，也包括專門性社會組織，體現(xiàn)了我國民主集中式政策決策體制下的多元參與。引入社會組織參與我國的農(nóng)村貧困治理，使其承擔一定的社會服務，有利于降低政府服務成本，擴大政策實施范圍，提高政府對社會組織的影響，鞏固扶貧開發(fā)成效等。

縱向來看，中央政府是元政策的制定者，各級地方政府根據(jù)中央政策，結合地方實際制定具體實施性政策。自上而下的行政組織體系、信息科技的發(fā)展為多元參與的政策路徑提供了可行性。給予地方政府和社會公眾一定的政策自主性和靈活性，同時也是一種廣義的社會參與，使其從地方實際出發(fā)，因地制宜，提高政策的適應性和實效性。

(三)扶持對象的差異化選擇和能動參與

普遍意義的農(nóng)村反貧困政策對象是貧困人口，而具體政策又劃分了不同的政策工作對象。然而由于傳統(tǒng)扶貧政策偏重選擇經(jīng)濟開發(fā)政策，加之地方政府受政績觀推動，政策投入往往傾向于貧困程度較低者以追求達到顯著的減貧成效，最貧困群體常交由農(nóng)村低保等社會救助制度，忽視了對這部分貧困群體中有勞動能力者的扶貧開發(fā)，也造成了“政策性懶漢”的負向激勵，嚴重影響了扶貧效率?，F(xiàn)階段國家提出精準化的扶貧理念，其關鍵就是要正確區(qū)分不同的貧困對象，并采取有針對性的扶貧方式。兩項制度銜接由于農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)政策的差異性，對不同政策對象的扶持體現(xiàn)出普遍性和選擇性相結合的模式。對低保對象提供相同標準的待遇，這是基于普遍性的扶持模式;對扶貧開發(fā)對象則是針對不同類型的貧困人口實施差異化扶貧，這是基于選擇性的扶持模式。這表明政府開始在注重扶貧開發(fā)增效的同時，顧及最貧困人口，并尊重當前貧困人口的分布狀況，改變過去“一刀切、一把抓”的工作模式，既保障基本生存，又區(qū)分出有發(fā)展能力的貧困對象進行針對性的、有效的精準式扶貧開發(fā);既節(jié)約扶貧資源，又有助于提高政策針對性和扶貧效率。

此外，一項新社會政策具有不同的空間受益面和時間受益序。不同的受益面和受益序不僅是行動主體推行政策的結果，也是政策對象主動性和能動性的反映。處于弱勢地位的貧困人口，知識存量欠缺、社會資本有限，利益表達和訴求機會的可得性低，在政策決策和實施過程中常處于被動地位。政策運行是行動主體與對象基于資源和環(huán)境的互動，貧困人口理應具有成為政策積極參與者和主動爭取者的能動性。兩項制度銜接要求以貧困人口主動申請作為民政部門審核的基礎，在對象識別及保障或扶持工作中實現(xiàn)國家責任與貧困人口參與的結合，體現(xiàn)了貧困人口的民主參與權利和利益偏好。同時，理想模式下，貧困人口主動意識并參與自身生計改善，也將有助于增加其人力資本和社會資本，增強反貧困的有效性和持續(xù)性。

(四)資源整合與共享

資源整合與共享是新型農(nóng)村貧困治理范式轉變的重要方面。同時，政策行動主體的多元性以及對象的差異性也決定了政策資源的整合和共享。這種資源既包括有形的物質資源、人力資源等，也包括共同的價值理念等無形資源。其中，公平平等、人道主義思想以及各級政府部門和社會組織的相關知識存量為不同主體參與農(nóng)村反貧困提供了相應的共同性支持。就兩項制度銜接來看，一方面，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策雖然在政策性質上存在一定差異，但二者均以消除貧困為最終目標。其他類型的社會救助和經(jīng)濟開發(fā)政策也能夠與兩項制度銜接實現(xiàn)互補，兩項制度銜接可以視作低保制度和扶貧開發(fā)政策價值整合的結果。另一方面，除了共享性的價值和政策理念，兩項制度銜接也體現(xiàn)了大扶貧格局下政策資源的共享和整合。兩項制度銜接要求試點省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)試點縣的實際情況給予資金支持，一定程度上增加了扶貧資金投入。鼓勵社會組織參與扶貧既能夠增加政策實施的資源，也有利于逐漸建立起資金使用監(jiān)管的社會監(jiān)督評估機制，提高扶貧資金使用的效益和效率。同時，與以往民政與扶貧開發(fā)部門各自分工運作不同，兩項制度銜接要求實現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策、程序、管理等內(nèi)容上的銜接，并建立聯(lián)系會議制度、資源信息共享機制等，有利于實現(xiàn)扶貧、民政、財政、金融、人社、科技等多部門的協(xié)作與資源整合。

(五)運行的共責風險

上述特征決定了新型反貧困政策的運行是一種共責風險式的管理，是政府部門、貧困對象、社會組織在市場條件下的多元互動，區(qū)別于傳統(tǒng)政策自上而下的單向度管理結構。就政府部門來說，橫向上是多部門平行間的合作協(xié)調，是多部門政府組織的共同參與;縱向是中央部門與地方部門垂直間的指導與服從、遵循與變通。就政府部門與貧困對象來說，是國家再分配和轉移支付以及公民生存權、發(fā)展權的要求，體現(xiàn)平等和保障的價值，實現(xiàn)國家責任與公民責任的結合。就政府部門與社會組織來說，是國家引導和管理社會組織發(fā)揮其專門性、服務性作用，合力為貧困人口提供公共服務，體現(xiàn)選擇和自主的價值以及國家與社會組織的結合。就社會組織與貧困對象來說，是整合利用社會資源和分享互助，體現(xiàn)團結和互助價值?？傊?，政府部門、社會組織與貧困對象三者間形成共責風險的互動。此外，政策監(jiān)督和評估與整個政策過程緊密相連，是對共責風險管理的風險進行的管理。如兩項制度銜接要求各試點地區(qū)在扶貧對象信息錄入完成后接受國務院扶貧辦、民政部會同有關部門的交叉檢查，及時總結試點工作經(jīng)驗，體現(xiàn)不同主體的監(jiān)督管理以及政策的系統(tǒng)性、完整性。

四、問題與反思

區(qū)分不同貧困群體的特征及其經(jīng)濟、社會需求的差異，制定更加以人為本、更富針對性的扶貧政策，實現(xiàn)農(nóng)村反貧困政策體系中經(jīng)濟開發(fā)與社會保障的有效銜接、國家責任與社會參與的融合，是新階段我國扶貧開發(fā)現(xiàn)狀及目標改變以及貧困治理轉變的內(nèi)在要求。兩項制度銜接作為農(nóng)村反貧困政策的創(chuàng)新和嘗試，其長遠意義在于提高農(nóng)村低收入人口素質和自我發(fā)展能力，縮小發(fā)展差距，維護社會公平正義，確保全體人民共享改革發(fā)展成果。其在政策環(huán)境、行動主體、對象、資源和運行等基本要素上反映出反貧困政策的重要變遷特點——多元化、整體性反貧困政策的構建。事實上，兩項制度銜接在試點地區(qū)實施過程中也產(chǎn)生了一定的政策效益，積累了豐富的經(jīng)驗，證實了將農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)有效銜接、相互配合有助于有效解決農(nóng)村貧困問題。此外，政策運行過程中暴露出的一些問題，不僅反映出政策本身的缺陷，政策目標的偏差和失范也在一定程度上折射出新型農(nóng)村反貧困政策進一步調整和完善的方向。

目前兩項制度銜接在試點實施過程中存在的突出問題主要表現(xiàn)在三個方面。首先，政策對象識別困難。按照要求，兩項制度銜接的工作對象分為單純的扶貧對象、低保對象以及享受低保和扶貧政策的對象。而在實際工作中，貧困統(tǒng)計工作主要由統(tǒng)計、民政和扶貧多個部門進行，統(tǒng)計指標的差異及部門間協(xié)調溝通不足，均會增加識別界定政策對象的難度。這一方面造成了政策對象的不合理重疊，另一方面則是將部分突然致貧或暫時性貧困人口排除在政策之外。其次，銜接成本高、動態(tài)管理落實困難。新政策的實施除了需要運行成本以外，還要承擔變遷過程中的銜接成本，而農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)運行邏輯的差異必然產(chǎn)生一定的管理困難，包括實施過程中如何把握貧困人口救助與扶持的關系以及貧困人口的退出管理等等。最后是政策的負向激勵與公平性問題。兩項制度銜接有利于實現(xiàn)提高貧困人口發(fā)展能力的正向激勵，但也會產(chǎn)生貧困者尋租或養(yǎng)懶漢的“福利陷阱”等負向激勵。目前在一些試點地區(qū)仍存在困難村民脫貧后繼續(xù)享受扶貧或低保待遇的現(xiàn)象，兩項制度銜接尚未在動態(tài)管理中真正實現(xiàn)貧困群體“應保盡保，應扶盡扶”。這在一定程度上造成了資源浪費和低效，公平性不足，甚至加重了一些貧困人口的貧困程度。

因此，如何更好地實現(xiàn)兩項制度銜接政策的價值和目標，最大限度地規(guī)避政策失范風險，以及長遠意義上對構建新型農(nóng)村反貧困政策的設計與調整，亟待進一步的理論研究和實踐探索。從政策要素的角度出發(fā)，國家對農(nóng)村反貧困政策的設計和實施應注重五個方面的內(nèi)容。

一是在政策的設計思路上，應充分認識不同的經(jīng)濟開發(fā)政策與社會福利政策、普適性政策與專門性政策等在整體農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中的運行邏輯和運行模式差異。例如兩項制度銜接政策中，農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)在理論價值上存在差異，低保側重劣勢視角，強調制度的“補缺性”，而扶貧開發(fā)更側重優(yōu)勢視角，注重政策的成本收益比，因此銜接過程中應充分考慮其背后的邏輯及運行模式，以減少銜接的成本和管理困難。

二是在政策行動主體上，政策制定部門應對關鍵性政策細節(jié)如政策對象、資金、標準、受益水平等方面作出明確具體、可操作的規(guī)定，以有效協(xié)調各層級、部門間的工作。同時通過備案、審查等方式監(jiān)督其下轄各級政府不得變更的關鍵性細節(jié)，確保政策目標上下一致，防止政策失范。當前普適性的反貧困政策愈加不能滿足貧困群體結構和需求的多元化現(xiàn)狀，提高政策的針對性不僅在于整體政策系統(tǒng)的精準性，更在于制定具體政策標準的精準性。

三是在政策資源上，國家應加大扶貧資金投入力度，尤其是對兩項制度銜接的投入。中央應加強對農(nóng)村低保的資源投入，充分發(fā)揮“最后一張安全網(wǎng)”在扶貧開發(fā)過程中的保障作用。并提高包括低保在內(nèi)的農(nóng)村社會保障體系在扶貧開發(fā)過程中的前期預防作用以及兜底功能。資金使用應透明化、公開化運作，提高扶貧開發(fā)資源的使用效率。這不僅是對該項具體政策的要求，也是引入社會組織等其他主體參與農(nóng)村貧困治理過程的必然發(fā)展趨勢。

四是在政策對象上，應有效發(fā)揮社會組織以及貧困對象在扶貧開發(fā)過程中的積極作用。他們在反貧困過程的直接參與構成不可忽視的社會資本，因此應強調貧困主體的主動參與，防止陷入福利依賴和“貧困陷阱”。同時建立政府、社會組織與貧困人群之間良好的溝通機制，真正實現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略中國家責任與社會參與的共擔、共責。

五是在政策整體運行上，應合理設計反貧困政策體系中的各項政策，注重政策的協(xié)調性、持續(xù)性和完整性。如兩項制度銜接中，農(nóng)村低保具有社會保障的剛性發(fā)展特征，扶貧開發(fā)作用于某一具體對象總是存在政策的弱化或終結，因此兩項制度銜接是作為一種過渡性政策而階段性存在抑或作為一種基礎性政策而長期存在，現(xiàn)行銜接模式如何從整體上提高貧困人口的可持續(xù)生計能力，低保制度以及反貧困是否可持續(xù)，這些問題仍待進一步探討和研究。

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