鄒學(xué)銀，盧 磊，陶書(shū)毅

(中國(guó)民政部社會(huì)工作研究中心，北京，101601)

一、研究背景及問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革開(kāi)放向縱深發(fā)展的核心階段，但既有的以行政為主體的公共服務(wù)供給及管理體制已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)公眾的需求。［1］如何有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與這一歷史進(jìn)程是發(fā)展中的重要議題。公共服務(wù)的提供和革新需要多元主體協(xié)作參與，更需要專業(yè)化社會(huì)服務(wù)，以更有效、更大程度地滿足社會(huì)公眾的服務(wù)需求。政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)迎合了時(shí)代發(fā)展的需求，也是對(duì)我國(guó)社會(huì)建設(shè)的管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。［2］這也是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。

2012年11月14日，民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的意見(jiàn)》，作為我國(guó)第一個(gè)全國(guó)性政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的專門政策，該意見(jiàn)概括性地明確了政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的基本內(nèi)容，［3］但是政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)中具體“買什么”的問(wèn)題尚未明確，需要進(jìn)一步明確政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)指導(dǎo)性目錄。2013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中亦明確提出了“研究制定政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄”的要求。這也正是本文關(guān)注的焦點(diǎn)，即就政府購(gòu)買社會(huì)工作指導(dǎo)性目錄的編制提出建設(shè)性意見(jiàn)和建議。

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)指導(dǎo)性目錄研究，是構(gòu)建我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的重要內(nèi)容，也是政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的首要基礎(chǔ)，有助于推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的規(guī)范化和科學(xué)化。從理論上講，本研究有一定的理論探索空間，尤其對(duì)研究基本公共服務(wù)、一般性社會(huì)服務(wù)、公益服務(wù)和社會(huì)工作服務(wù)基本概念的界定、對(duì)比，以及社會(huì)工作服務(wù)類別劃分等有一定的理論價(jià)值。從制度建設(shè)上講，本研究是政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)首要環(huán)節(jié)即發(fā)布目錄指南的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，有助于從源頭上保障政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的規(guī)范性和科學(xué)性，豐富政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的配套性政策制度。從實(shí)踐意義講，有助于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的有效轉(zhuǎn)移，形成政府與社會(huì)力量的良性互動(dòng)，協(xié)力回應(yīng)復(fù)雜化、多樣性、多層次的社會(huì)服務(wù)需求。

二、概念厘定

(一)相關(guān)概念的厘定及其關(guān)系

1．公共服務(wù)

這一概念在我國(guó)已經(jīng)被廣泛使用，它是指政府運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源向公民所提供的各項(xiàng)服務(wù)，包括有形的公共產(chǎn)品和無(wú)形的公共服務(wù)。［4］6它具有以下特征:以維護(hù)公共利益為目的，非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，內(nèi)容的動(dòng)態(tài)性，提供主體的多元化。

2．基本公共服務(wù)

基本公共服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“頗具中國(guó)特色的名詞”［5］。它是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。［6］一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)。我國(guó)“十二五”規(guī)劃中的基本公共服務(wù)的范圍及內(nèi)涵如圖1所示，與其相對(duì)應(yīng)的是非基本公共服務(wù)。

3．社會(huì)服務(wù)

這是國(guó)際上常用的專有名詞，最早由英國(guó)學(xué)者Richard M Titmuss于1958年在《論福利國(guó)家》中首次提出，此后被廣泛使用。張序提出社會(huì)服務(wù)的主要特征包括:(1)非現(xiàn)金支付(救濟(jì));(2)主要針對(duì)困難群體、邊緣群體、脆弱群體和問(wèn)題群體;(3)是一種人性化、個(gè)性化、差異化的服務(wù);(4)主要采用政府直接供給、非營(yíng)利組織獨(dú)立供給、政府與非營(yíng)利組織合作供給三種模式;(5)具有無(wú)償性或低償性;(6)服務(wù)的實(shí)施人員主要是專業(yè)社會(huì)工作者等專業(yè)人員，服務(wù)地點(diǎn)主要在社區(qū)和服務(wù)設(shè)施內(nèi);(7)服務(wù)方式多元，包括家庭幫助、心理疏導(dǎo)、行為矯治、互助支持等。［7］

社會(huì)服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，是公共服務(wù)各門類中最微觀、最具體的內(nèi)容。這是因?yàn)?，公共服?wù)面向國(guó)家或區(qū)域內(nèi)的所有公眾，致力于提升全體公民的福祉，社會(huì)服務(wù)則是針對(duì)其中的特殊群體(如困難群體、邊緣群體等)，包括老年人、兒童和青少年、殘疾人、災(zāi)民、新移民、精神病人、智障者、無(wú)家可歸者、暴力和自殺傾向者、受家庭虐待者等提供服務(wù)。［7］

圖1 《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的范圍與內(nèi)涵

4．社會(huì)工作服務(wù)

社會(huì)工作服務(wù)指社會(huì)工作專業(yè)人員運(yùn)用專業(yè)方法為有需要的人群提供的包括困難救助、矛盾調(diào)處、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適、資源協(xié)調(diào)、社會(huì)功能修復(fù)和促進(jìn)個(gè)人與環(huán)境適應(yīng)等在內(nèi)的專業(yè)服務(wù)。［8］社會(huì)工作服務(wù)具有自身突出特點(diǎn)，由具有社會(huì)工作專業(yè)資質(zhì)的人員負(fù)責(zé)，秉承專業(yè)理念和價(jià)值觀，遵循職業(yè)道德規(guī)范，注重專業(yè)的助人方法和技巧，強(qiáng)調(diào)多方協(xié)同與資源整合等。它是社會(huì)服務(wù)的重要組成部分，具備社會(huì)服務(wù)的七大特點(diǎn)。

如前文所述，基本公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)兩個(gè)概念既有區(qū)別又有聯(lián)系，其交叉的部分又稱為基本社會(huì)服務(wù)，其關(guān)系如圖2所示。在“十二五”期間，我國(guó)政府提供的基本社會(huì)服務(wù)致力于為城鄉(xiāng)居民尤其是困難群體的基本生活提供物質(zhì)幫助，保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體有尊嚴(yán)地生活和平等參與社會(huì)發(fā)展。

圖2 公共服務(wù)、基本公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、基本社會(huì)服務(wù)及社會(huì)工作服務(wù)的關(guān)系

如圖2所示，社會(huì)工作服務(wù)是社會(huì)服務(wù)中的一個(gè)類別，它是我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系的重要組成部分。國(guó)內(nèi)目前已在醫(yī)務(wù)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、婦女兒童服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)、青少年服務(wù)、農(nóng)民工服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展了社會(huì)工作實(shí)踐。同時(shí)，社會(huì)工作服務(wù)與我國(guó)當(dāng)前的基本社會(huì)服務(wù)體系在服務(wù)內(nèi)容上也具有一部分的重疊，重疊之處為部分地區(qū)和機(jī)構(gòu)探索使用社會(huì)工作的理念、知識(shí)與方法向老年人、殘疾人、孤兒、低保家庭等基本社會(huì)服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)。

需要注意的是，基本公共服務(wù)是基于我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展水平而提出的。隨著基本民生需求的變化，公共服務(wù)與基本公共服務(wù)也會(huì)產(chǎn)生動(dòng)態(tài)的演進(jìn)，這將可能使基本社會(huì)服務(wù)的服務(wù)對(duì)象逐漸擴(kuò)大、服務(wù)內(nèi)容逐漸拓寬、服務(wù)水平逐漸提高。

(二)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的概念與內(nèi)涵

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)是指政府利用財(cái)政資金，采取市場(chǎng)化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織和企事業(yè)單位購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的一項(xiàng)重要制度安排。［8］就國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)是具有中國(guó)特色的政府購(gòu)買服務(wù)概念，包涵兩項(xiàng)內(nèi)容。

第一，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)是一種制度安排，它不僅是指具體的購(gòu)買政策，而且是購(gòu)買過(guò)程、購(gòu)買程序及購(gòu)買管理的總稱。其旨在以創(chuàng)新公共財(cái)政投入方式豐富社會(huì)服務(wù)主體，進(jìn)而有效滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)且個(gè)性、多元的服務(wù)需求。

第二，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的購(gòu)買標(biāo)的屬于政府公共職能。因此，它所購(gòu)買的服務(wù)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)。根據(jù)當(dāng)前社會(huì)服務(wù)實(shí)踐和社會(huì)服務(wù)需求的特點(diǎn)，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的范圍應(yīng)在社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)慈善、社區(qū)服務(wù)、殘障康復(fù)、司法矯治、老年人服務(wù)、青少年服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)等領(lǐng)域。

三、理論基礎(chǔ)

政府購(gòu)買公共服務(wù)有著共同的理論基礎(chǔ)，主要包括新公共管理理論、福利多元主義和公共治理理論，這些理論為政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)提供了理論支持。

政府購(gòu)買公共服務(wù)首先是一場(chǎng)政府主導(dǎo)的公共管理改革，公共治理理論提出了這場(chǎng)改革的合理性與必要性。形成于20世紀(jì)70年代的公共治理理論明確提出，治理主體是多元化的，參與管理的主體不僅僅是政府部門，而是包括全球?qū)用?、?guó)家層面和地方性的各種非政府非營(yíng)利組織、政府間和非政府間國(guó)際組織、各種社會(huì)團(tuán)體甚至私人部門在內(nèi)的多元主體的分層治理。這一治理模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給上的作用，強(qiáng)調(diào)治理的成功實(shí)施離不開(kāi)一個(gè)繁榮、活躍的公民社會(huì)。

新公共管理理論成為促使政府將公共服務(wù)外包的重要?jiǎng)右?。該理論起源于?duì)官僚主義的批評(píng)以及對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)管理技術(shù)的推崇，它是將工商企業(yè)管理領(lǐng)域長(zhǎng)期流行的一套管理哲學(xué)——“管理主義”運(yùn)用于公共部門的結(jié)晶。在該理論看來(lái)，要從根本上提高政府的工作效率，就必須進(jìn)行一系列的政府體制改革。而改革的首要原則為政府職責(zé)是“掌舵”而非“劃槳”，即做好決策工作而非做好具體的服務(wù)性工作。該理論進(jìn)一步將公共產(chǎn)品區(qū)分為兩類:一是只能由政府生產(chǎn)和提供的核心公共產(chǎn)品，如國(guó)防;二是可以由非政府組織提供的混合公共產(chǎn)品與服務(wù)，如公共服務(wù)等。［9］政府扮演著部分公共物品的授權(quán)者或資金提供者角色，這些混合公共產(chǎn)品與服務(wù)則由第三方機(jī)構(gòu)提供。

公共服務(wù)供給主體多元化理論是當(dāng)前備受學(xué)術(shù)界和政府關(guān)注的政府購(gòu)買服務(wù)的重要理論依據(jù)。該理論強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給應(yīng)該由傳統(tǒng)的政府單中心供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌?chǎng)和社會(huì)組織等多元主體參與的多中心互動(dòng)模式，注重多元主體的互動(dòng)與協(xié)作。［4］3其核心理念就是公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化，即在公共服務(wù)的供給上，打破政府的壟斷地位，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，引入社會(huì)組織等社會(huì)力量，讓這些提供主體展開(kāi)充分的競(jìng)爭(zhēng)，從而為公眾提供更多更好地選擇公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，最大限度地滿足公眾的公共需求和公共利益。當(dāng)前，正在摸索構(gòu)建的公共服務(wù)供給主體多元化模式是一種由政府力量、市場(chǎng)力量、社會(huì)力量和公眾力量共同參與的互動(dòng)模式。在這一模式中，政府仍是公共服務(wù)供給的主要力量，市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織的協(xié)同都是公共服務(wù)供給的重要力量，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織與社會(huì)公眾共同協(xié)作，形成良好的合作關(guān)系。

政府購(gòu)買公共服務(wù)是“市場(chǎng)”“政府”在提供公共產(chǎn)品上相繼“失靈”后的必然選擇，首要理論是“市場(chǎng)失靈理論”。為了應(yīng)對(duì)20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條及其帶來(lái)的問(wèn)題，新型福利制度開(kāi)始推行，其中最為典型的是西方發(fā)達(dá)國(guó)家在二戰(zhàn)后普遍建立的“福利國(guó)家”制度。然而，政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生活進(jìn)行干預(yù)的過(guò)程中，由于自身的局限性和其他客觀因素的制約，從而導(dǎo)致“政府失靈”，如公共服務(wù)提供的水平等難以滿足實(shí)際需要。公共選擇學(xué)派對(duì)“政府失靈”提出了兩個(gè)方向的補(bǔ)救措施:一是將一些私人部門能完成的事情交出去;二是在政府內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷。在這一背景下，以第三方身份提供公共產(chǎn)品的第三部門由此興起。政府部門向第三部門購(gòu)買公共服務(wù)，是在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”后的一項(xiàng)必然選擇。然而，在它蓬勃發(fā)展的歷程中同樣出現(xiàn)了一些困境，美國(guó)學(xué)者薩拉蒙稱其為“志愿服務(wù)的失靈”?！爸驹甘ъ`”正是政府購(gòu)買以社會(huì)工作價(jià)值、理念與方法開(kāi)展的公共服務(wù)的主要理論依據(jù)。薩拉蒙指出，志愿服務(wù)的缺陷突出表現(xiàn)在“公益的業(yè)余性”。許多非營(yíng)利組織由于缺乏專業(yè)人才，而導(dǎo)致其服務(wù)缺乏專業(yè)性。

四、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)(含社會(huì)工作服務(wù))目錄指南制定和實(shí)施的地方經(jīng)驗(yàn)

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)是具有中國(guó)特色的概念，這一概念的提出是我國(guó)政府尤其是民政部門在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)上的創(chuàng)新，其強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者的專業(yè)性和服務(wù)自身的專業(yè)性。

本研究在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京、上海和廣東三地政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)(含社會(huì)工作服務(wù))的基本情況進(jìn)行介紹，并重點(diǎn)以地方政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)(含社會(huì)工作服務(wù))目錄指南編制情況和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和反思。

(一)北京、上海和廣東三地政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)(含社會(huì)工作服務(wù))的概況

1．北京市

2010年7月的“政府購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目推介展示暨資源配置大會(huì)”標(biāo)志著北京市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的開(kāi)啟。之后，北京政府購(gòu)買服務(wù)呈現(xiàn)出民政系統(tǒng)和社工委系統(tǒng)同步推進(jìn)的狀況。北京市民政局在2011—2013年，連續(xù)三年發(fā)布購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目目錄，并在政府購(gòu)買服務(wù)的制度建設(shè)上取得一定成就，比如《政府購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目管理辦法》《關(guān)于開(kāi)展政府購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目的意見(jiàn)》等。此外，北京市委社會(huì)工作委員會(huì)也于2012年、2013年分別發(fā)布了《政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目指南》，利用社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金向社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)。

《政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目指南(試行)》中將服務(wù)類型分為社會(huì)基本公共服務(wù)、社會(huì)公益服務(wù)、社區(qū)便民服務(wù)、社會(huì)管理服務(wù)、社會(huì)建設(shè)決策研究信息咨詢服務(wù)共5大類別、40個(gè)項(xiàng)目。另外，北京歷年來(lái)在多項(xiàng)政府購(gòu)買服務(wù)目錄中，均設(shè)有購(gòu)買社會(huì)工作專項(xiàng)服務(wù)的內(nèi)容，如表1所示。

表1 北京市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)(含社會(huì)工作服務(wù))目錄情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年北京市、區(qū)兩級(jí)政府共投7．88億元用于購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，2011年此項(xiàng)資金超過(guò)8億元。自2010年以來(lái)，在北京市民政局組織開(kāi)展的服務(wù)民生行動(dòng)中，社會(huì)組織共開(kāi)展了1萬(wàn)多個(gè)公益服務(wù)項(xiàng)目，政府對(duì)其中部分優(yōu)秀項(xiàng)目進(jìn)行了購(gòu)買。

2．上海市

上海政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)起步于2003年，當(dāng)時(shí)由上海市政法委牽頭，按照“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的思路，組建陽(yáng)光社區(qū)青少年事務(wù)中心、自強(qiáng)社會(huì)服務(wù)總社、新航社區(qū)服務(wù)總站三個(gè)民辦非企業(yè)單位，分別接受團(tuán)市委、市禁毒委、市矯正辦委托，開(kāi)展社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)。2009年上海市民政局出臺(tái)《關(guān)于福利彩票公益金資助項(xiàng)目實(shí)施公益招投標(biāo)的意見(jiàn)》，其基本方針之一是通過(guò)項(xiàng)目資助培育和扶持專業(yè)性社會(huì)工作組織的發(fā)展。

《上海市社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目目錄(試行)》是上海市各區(qū)縣民政局申報(bào)福彩公益金預(yù)算、進(jìn)行公益創(chuàng)投標(biāo)的指引，對(duì)扶老類、助殘類、濟(jì)困類、救孤類4個(gè)大類共24個(gè)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了具體規(guī)定，每一個(gè)項(xiàng)目都明確了各自的受益人群(包括服務(wù)人次、頻次)、項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目服務(wù)主要內(nèi)容、項(xiàng)目參考單價(jià)以及項(xiàng)目人員服務(wù)經(jīng)費(fèi)基本指導(dǎo)價(jià)等。各項(xiàng)目名錄如表2所示。

表2 上海市社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目目錄(試行)

上述各個(gè)項(xiàng)目中包含了明確提出由社工開(kāi)展的服務(wù)，在其他服務(wù)中也都具有一定的社會(huì)工作服務(wù)元素。2012年度上海市本級(jí)福利彩票公益金中，用于資助社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)項(xiàng)目4 360.853 6萬(wàn)元，資助社區(qū)公益服務(wù)創(chuàng)投項(xiàng)目500萬(wàn)元，這兩項(xiàng)的總額約占該年度上海市本級(jí)福彩公益金實(shí)際使用額的12.6%。

上海市民政局在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中有其鮮明特點(diǎn)。其一，上海市民政局直接將招投標(biāo)的過(guò)程委托給上海公益事業(yè)發(fā)展中心等社區(qū)組織運(yùn)作，這樣使得政府購(gòu)買的前期就進(jìn)入了市場(chǎng)化和社會(huì)化運(yùn)作階段。其二，上海政府購(gòu)買服務(wù)的資金來(lái)源基本上是由市民政局和申報(bào)單位所在區(qū)縣民政局兩級(jí)政府按比例支付。

3．廣東省

廣東省同樣是政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的先行地區(qū)，其在2009至2012年用于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的資金規(guī)模共計(jì)達(dá)到11億元。根據(jù)廣東省政府辦公廳印發(fā)的《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)暫行辦法》，政府購(gòu)買服務(wù)目錄的制定需依據(jù)的因素有本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政府轉(zhuǎn)移職能要求、黨委和政府中心工作，以及財(cái)力水平。

就政府購(gòu)買服務(wù)的范圍來(lái)看，廣東省各級(jí)地方政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容分為兩大類:社會(huì)公共服務(wù)與管理事項(xiàng)、履行職責(zé)所需要的服務(wù)事項(xiàng)。各類別的具體內(nèi)涵如表3所示。

表3 廣東省政府購(gòu)買服務(wù)范圍

依據(jù)廣東省各級(jí)地方政府已出臺(tái)的購(gòu)買服務(wù)目錄來(lái)看，其購(gòu)買的社會(huì)工作服務(wù)基本覆蓋了上述兩大類別。廣東省財(cái)政廳印發(fā)的《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄(第一批)》中明確將社工服務(wù)類作為49項(xiàng)二級(jí)目錄之一，具體包括社工服務(wù)規(guī)劃和政策研究服務(wù)、政府組織的社工人才的培養(yǎng)、政府委托社工服務(wù)項(xiàng)目的組織實(shí)施、社工隊(duì)伍監(jiān)督管理的輔助性工作等。

就政府購(gòu)買服務(wù)的形式進(jìn)行分類，廣東政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容分為三大類:購(gòu)買社工崗位、購(gòu)買單項(xiàng)項(xiàng)目、購(gòu)買綜合項(xiàng)目。崗位購(gòu)買主要是在深圳等地，一般每年由市主管部門確定當(dāng)年政府購(gòu)買社工崗位服務(wù)的總規(guī)模，再由市級(jí)各用人單位和各區(qū)向市主管部門申報(bào)，經(jīng)市主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后按領(lǐng)域納入市、區(qū)兩級(jí)政府采購(gòu)，面向社工機(jī)構(gòu)實(shí)行公開(kāi)招投標(biāo)。購(gòu)買單項(xiàng)項(xiàng)目是各地就某一區(qū)域范圍內(nèi)的服務(wù)項(xiàng)目，以合同管理的方式交由有資質(zhì)的民辦社工機(jī)構(gòu)實(shí)施。購(gòu)買綜合項(xiàng)目，以廣州市為代表，出臺(tái)了《廣州市街道社區(qū)綜合服務(wù)中心實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)流程規(guī)范》等政策文件，將社區(qū)綜合服務(wù)面向社會(huì)工作類組織進(jìn)行招投標(biāo)。

廣東省尤其是珠三角地區(qū)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)穩(wěn)步和快速發(fā)展的特點(diǎn)和要素體現(xiàn)在三方面:(1)省市一體聯(lián)動(dòng)的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度建設(shè)較為完備，并進(jìn)一步嘗試地方立法;(2)使用政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)和福彩公益金的資金投入力度大，即政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)需要雄厚的資金基礎(chǔ);(3)在敢于創(chuàng)新和善于發(fā)展的基礎(chǔ)上，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的形式多元。

(二)北京、上海、廣東三地政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)(含社會(huì)工作服務(wù))目錄指南制定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

首先，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄這一規(guī)范性文件的出臺(tái)，必須依靠完善的法律法規(guī)和政策制度依據(jù)?？疾烊亟?jīng)驗(yàn)，這一政策依據(jù)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的整體制度文件，二是政府購(gòu)買公共服務(wù)的政策文件。只有從制度上確立政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制、范圍、內(nèi)容和形式，才能使政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄的制定更加合理與可行。

其次，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄產(chǎn)生的過(guò)程中應(yīng)注重自上而下與自下而上的結(jié)合。大部分政府購(gòu)買社工服務(wù)目錄的產(chǎn)生都是采用自上而下的方式，小部分的政府購(gòu)買社工服務(wù)目錄的產(chǎn)生則是采用自下而上的形式，它是指由政府部門通過(guò)“公益創(chuàng)投”等形式向民間征集服務(wù)項(xiàng)目，民辦社工機(jī)構(gòu)根據(jù)自身專業(yè)選擇項(xiàng)目并作申報(bào)。

再次，北京、上海、廣東三地現(xiàn)有的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄中具有較多的共通性，即通過(guò)購(gòu)買崗位或單項(xiàng)項(xiàng)目的形式進(jìn)行的如下項(xiàng)目:(1)運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)理念與方法開(kāi)展的社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目;(2)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中的培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)項(xiàng)目;(3)使用福利彩票公益金購(gòu)買的，依據(jù)其宗旨開(kāi)展的扶老、助殘、濟(jì)困、救孤四類項(xiàng)目;(4)專業(yè)社會(huì)工作崗位。此外，廣東省部分城市還進(jìn)行了購(gòu)買綜合服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)踐，即由政府建立街道家庭綜合服務(wù)中心，并將社區(qū)內(nèi)的多種社會(huì)工作服務(wù)需求打包交由承接方(即民辦社工機(jī)構(gòu))承擔(dān)，以家庭、青少年、長(zhǎng)者和殘障人士等重點(diǎn)人群為核心。

最后，制定政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄，除依據(jù)有關(guān)政策制度之外，還需結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，具體包括:(1)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及財(cái)力投入;(2)本地區(qū)政府轉(zhuǎn)移職能要求;(3)本地區(qū)社會(huì)公眾的服務(wù)需求;(4)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展水平及專業(yè)服務(wù)能力。

五、政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南的編寫建議

(一)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的制度發(fā)展建議

當(dāng)前，推行政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)(含社會(huì)工作服務(wù))勢(shì)在必行，但政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)在我國(guó)內(nèi)地尚處于起步階段。因此，進(jìn)一步完善政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)政策，健全政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度是基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及廣東、上海和北京的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度中應(yīng)能做到以下七點(diǎn)。

1．修訂《政府采購(gòu)法》，明確將公共服務(wù)購(gòu)買納入政府采購(gòu)范圍

中國(guó)政府采購(gòu)進(jìn)一步的突破是將采購(gòu)法中的“服務(wù)”從行政機(jī)構(gòu)接受的服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)。在公共服務(wù)購(gòu)買中應(yīng)細(xì)化購(gòu)買規(guī)則，保障服務(wù)提供者的主體獨(dú)立性，保障公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)程序。

2．實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)信息化管理

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)是一個(gè)浩大工程，因此需要借助現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，開(kāi)發(fā)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這樣能夠降低行政成本并實(shí)現(xiàn)申報(bào)、評(píng)審和評(píng)估的便捷化。

3．健全政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的體制機(jī)制

主管部門應(yīng)提前向財(cái)政部門申報(bào)資金預(yù)算，并力爭(zhēng)納入地方政府財(cái)政固定性支出內(nèi)容，建立相應(yīng)的社會(huì)招標(biāo)、契約管理等制度，完善和優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境。

4．處理好政府與社會(huì)組織間的關(guān)系

應(yīng)解決好政府在購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)中的角色定位問(wèn)題，重視社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育和發(fā)展，建立起政府與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的良好合作關(guān)系。

5．完善政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的具體內(nèi)容

針對(duì)缺乏完善的服務(wù)項(xiàng)目選擇機(jī)制、需求導(dǎo)向機(jī)制、公共預(yù)算機(jī)制等問(wèn)題，必須首先界定政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的內(nèi)涵、基本內(nèi)容，完善政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的科學(xué)流程和監(jiān)管、評(píng)估方法。

6．建立推進(jìn)政府購(gòu)買的聯(lián)席工作機(jī)制

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)是一種互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)建立聯(lián)席工作機(jī)制，形成民政部門牽頭、業(yè)務(wù)主管單位和多部門聯(lián)動(dòng)，共同促進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)健康發(fā)展的良好格局。各級(jí)政府要盡快成立購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)小組和評(píng)審、復(fù)核及評(píng)估委員會(huì)。

7．以地方經(jīng)驗(yàn)探索為基礎(chǔ)，推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)流程的規(guī)范化和透明化

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、契約式管理、第三方評(píng)估、社會(huì)化監(jiān)督，確保政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目工作的有序開(kāi)展。

根據(jù)目前地方政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來(lái)看，應(yīng)注意和避免出現(xiàn)以下問(wèn)題:不合理控制和明顯偏袒現(xiàn)象，招投標(biāo)過(guò)程中一定程度的陪標(biāo)等現(xiàn)象，缺少多方主體尤其是利益相關(guān)者參與的監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，申訴制度和懲罰機(jī)制缺失等。

(二)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南的編寫建議

根據(jù)國(guó)外政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的發(fā)展歷程，以及我國(guó)廣東、上海和北京三地政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)發(fā)展較快地區(qū)的基本經(jīng)驗(yàn)，本文就全國(guó)性政府購(gòu)買社會(huì)工作目錄指南編寫進(jìn)一步提出發(fā)展性建議。

1．政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)模式和形式的路徑選擇

(1)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的模式選擇

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)者就政府購(gòu)買服務(wù)的模式，提出了形式性、非競(jìng)爭(zhēng)性和競(jìng)爭(zhēng)性三種購(gòu)買模式。劉斌志提出，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和特點(diǎn)，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)可分為以下五種模式:一是轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的公共管理體制模式;二是通過(guò)招投標(biāo)方式，授權(quán)委托(公辦民營(yíng))模式，廣州市政府部門購(gòu)買綜合服務(wù)項(xiàng)目即是該模式的代表;三是直接資助(民辦公助)模式，這種資助包括經(jīng)費(fèi)資助、實(shí)物資助和政策扶持三種方式;四是服務(wù)合同(契約化)模式，這是政府購(gòu)買最直接最常用的模式;五是補(bǔ)貼模式，即把購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)直接補(bǔ)貼給受眾，從而達(dá)到間接購(gòu)買服務(wù)的目的。

公開(kāi)招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性模式是國(guó)際社會(huì)政府購(gòu)買最為普遍和典型的購(gòu)買模式。除了一些特殊的社會(huì)工作服務(wù)外，該模式也應(yīng)是我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)首要選擇的模式。這樣做的好處體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)移，把政府從繁瑣的社會(huì)事務(wù)中抽離出來(lái)，理順政府與社會(huì)組織的關(guān)系;二是激活社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)，刺激和引導(dǎo)政府購(gòu)買承接載體即社會(huì)組織的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏的目標(biāo)。

(2)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的方式選擇

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的方式選擇曾在我國(guó)社會(huì)工作學(xué)界、實(shí)務(wù)界和政府部門進(jìn)行過(guò)激烈討論，在政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展較早較快的廣東、上海和北京等地尤為突出。

目前在我國(guó)不同地區(qū)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的形式有所差異，主要有兩種購(gòu)買方式。一是購(gòu)買服務(wù)崗位①，如深圳、東莞等地由政府出資向民辦社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買社工崗位，并將社會(huì)工作者派駐到社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等平臺(tái)，為某一特定群體提供服務(wù)。二是購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目②，購(gòu)買項(xiàng)目又分為購(gòu)買單項(xiàng)項(xiàng)目和購(gòu)買綜合項(xiàng)目?jī)煞N。政府購(gòu)買單項(xiàng)項(xiàng)目是指由政府部門向民辦社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買單項(xiàng)社工服務(wù)，以合同管理的方式交由有資質(zhì)的民辦社工機(jī)構(gòu)實(shí)施。這也是當(dāng)前政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)乃至政府購(gòu)買服務(wù)的主要做法。政府購(gòu)買綜合服務(wù)項(xiàng)目由政府建立街道家庭綜合服務(wù)中心，并向民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)社區(qū)居民服務(wù)需求設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目，面向全體居民提供專業(yè)服務(wù)。［10］

從具體實(shí)踐來(lái)看，購(gòu)買社會(huì)工作崗位存在的優(yōu)勢(shì)在于將社會(huì)工作專業(yè)理念和方法嘗試性地帶入不同的服務(wù)場(chǎng)域，包括學(xué)校、醫(yī)院等，但也存在著較為明顯的劣勢(shì)即較為簡(jiǎn)單地將社會(huì)工作者放到一定的服務(wù)場(chǎng)域，由于多方面因素的影響尤其是囿于行政化色彩較為濃重的服務(wù)體制，往往出現(xiàn)行政化、邊緣化和單一化的問(wèn)題。政府購(gòu)買社會(huì)工作單項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目更加側(cè)重困難群體和特殊群體，也就是政府公共服務(wù)中集中關(guān)注人群以外的服務(wù)對(duì)象，實(shí)行項(xiàng)目化管理和專業(yè)化運(yùn)作，社會(huì)工作者成為主要的服務(wù)提供者。

本質(zhì)而言，政府購(gòu)買社會(huì)工作綜合項(xiàng)目與購(gòu)買社會(huì)工作單項(xiàng)服務(wù)是一致的，前者的優(yōu)點(diǎn)是，承接項(xiàng)目的民辦社工機(jī)構(gòu)可以較好地整合社區(qū)服務(wù)資源，較全面地滿足社區(qū)需求。然而，綜合服務(wù)項(xiàng)目在特殊人群服務(wù)(如戒毒社工服務(wù)、社區(qū)矯治服務(wù))的專業(yè)性上又弱于單一性購(gòu)買項(xiàng)目。形象地說(shuō)，政府購(gòu)買社會(huì)工作單項(xiàng)服務(wù)是群眾“點(diǎn)菜”(側(cè)重自下而上)，政府購(gòu)買社會(huì)工作綜合服務(wù)是政府“配餐”(側(cè)重自上而下)。

需要特別注意的是，無(wú)論選擇哪一種政府購(gòu)買方式都應(yīng)注意5個(gè)問(wèn)題。(1)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的首要前提是要培育發(fā)展出能夠滿足需求和具備專業(yè)資質(zhì)的民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)數(shù)量，因此需要前期在成立和培育民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)方面加大扶持力度和資金投入。(2)積極融入社會(huì)工作元素，明確社會(huì)工作者的基本角色和工作內(nèi)容，避免過(guò)多的行政性工作而影響其投身專業(yè)服務(wù)。(3)避免有違購(gòu)買服務(wù)基本規(guī)律的問(wèn)題出現(xiàn)，包括無(wú)正當(dāng)理由的延遲或取消撥付資金、購(gòu)買服務(wù)運(yùn)作時(shí)間較短等等，這需要財(cái)政體制給予積極調(diào)整。(4)政府購(gòu)買服務(wù)的具體操作應(yīng)全過(guò)程公開(kāi)透明，政府部門作為購(gòu)買方和監(jiān)督方接受來(lái)自組織和個(gè)人的監(jiān)督與投訴。(5)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)可借鑒廣東和上海的經(jīng)驗(yàn)與做法，即購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)由不同層級(jí)政府按照1∶1進(jìn)行配套或分擔(dān)。

2．政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南的初步設(shè)計(jì)

當(dāng)前，國(guó)際上還沒(méi)有國(guó)家和地區(qū)單獨(dú)進(jìn)行政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的制度設(shè)計(jì)，但將購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)置于政府購(gòu)買公共服務(wù)中是較為普遍的做法。本文結(jié)合國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的基本經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)地方政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)際情況，對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南編寫進(jìn)行初步設(shè)計(jì)。

本文認(rèn)為，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄的內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)以服務(wù)對(duì)象分類作為依據(jù)，并注重將服務(wù)對(duì)象與服務(wù)場(chǎng)域相結(jié)合。由于《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中已經(jīng)明確了購(gòu)買主體、購(gòu)買對(duì)象、購(gòu)買原則等基本內(nèi)容，因此本部分重點(diǎn)就《政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南》的購(gòu)買方式、購(gòu)買經(jīng)費(fèi)和購(gòu)買內(nèi)容提出建議。

(1)購(gòu)買方式

根據(jù)目前我國(guó)地方政府尤其是珠三角地區(qū)地方政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)探索來(lái)看，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)要考慮地區(qū)的實(shí)際情況和特點(diǎn)，采取漸進(jìn)式推進(jìn)策略。比如珠三角地區(qū)在試點(diǎn)初期各地政府主要以合同管理的方式向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買崗位和社會(huì)工作單項(xiàng)項(xiàng)目，再進(jìn)一步在建設(shè)街鎮(zhèn)家庭綜合服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，委托民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)整體購(gòu)買綜合服務(wù)。綜合項(xiàng)目是依托社區(qū)面對(duì)社會(huì)公眾提供普遍性需求的服務(wù)，單項(xiàng)項(xiàng)目則有效補(bǔ)充了綜合項(xiàng)目未能涉及甚至無(wú)法解決的特殊社區(qū)需求，二者相結(jié)合的購(gòu)買形式能夠產(chǎn)生更好的效果。

鑒于我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展和政府購(gòu)買服務(wù)的區(qū)域性差異，各地應(yīng)根據(jù)自身所處的階段確定政府購(gòu)買服務(wù)的方式，就全國(guó)性層面而言，目前應(yīng)以政府購(gòu)買社會(huì)工作單項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目為主，以政府購(gòu)買社會(huì)工作崗位為輔，有條件的地區(qū)可以嘗試推行政府購(gòu)買社會(huì)工作綜合服務(wù)甚至采取綜合性購(gòu)買方式，即將其中三種或兩種購(gòu)買方式結(jié)合起來(lái)。

(2)購(gòu)買費(fèi)用

政府購(gòu)買社會(huì)工作崗位和購(gòu)買社會(huì)工作項(xiàng)目的費(fèi)用設(shè)置應(yīng)考慮人力、服務(wù)和管理等基本成本。

第一，人員薪酬費(fèi)用。具有普遍性的薪酬待遇主要應(yīng)以本地上一年度職工年平均工資標(biāo)準(zhǔn)或本地事業(yè)單位崗位實(shí)際工資為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算設(shè)計(jì)，浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)為5%，同時(shí)可對(duì)承接機(jī)構(gòu)提出購(gòu)買崗位實(shí)行一般工資和績(jī)效工資有機(jī)結(jié)合的運(yùn)作機(jī)制。這是一個(gè)共通性原則，亦考慮了地方差異性。

第二，服務(wù)費(fèi)用。社會(huì)工作服務(wù)費(fèi)用應(yīng)是政府購(gòu)買項(xiàng)目方式中的重要經(jīng)費(fèi)構(gòu)成，具體測(cè)算應(yīng)以申請(qǐng)機(jī)構(gòu)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，建議以頻次和服務(wù)單價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行測(cè)算，需在項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)中全面呈現(xiàn)并以此作為項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)財(cái)務(wù)審計(jì)的重要依據(jù)。

第三，管理費(fèi)用③。目前，對(duì)于民辦非企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的管理費(fèi)用規(guī)定是空白的，只有在《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中有相關(guān)規(guī)定，“基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%”。根據(jù)目前廣東省購(gòu)買服務(wù)的實(shí)際情況，管理費(fèi)用可根據(jù)需要，參考《基金會(huì)條例》控制在10% ～15%。

(3)購(gòu)買內(nèi)容

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南研究可以將購(gòu)買專業(yè)崗位和購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，整合購(gòu)買單項(xiàng)服務(wù)和購(gòu)買綜合服務(wù)的方式，以服務(wù)人群和服務(wù)場(chǎng)域?yàn)橐罁?jù)制作政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的目錄指南。

第一，購(gòu)買崗位④。政府購(gòu)買/配備社工崗位的多少是按所需單位規(guī)模的大小和服務(wù)對(duì)象的需求量來(lái)確定的，按一定比例配置，并針對(duì)不同職位有不同的職級(jí)要求。例如家庭綜合服務(wù)領(lǐng)域，社工可能占到所有人力資源的70%;在學(xué)校，一般是1∶1的配置標(biāo)準(zhǔn)，即一校一社工。政府購(gòu)買社會(huì)工作崗位的主要領(lǐng)域⑤包括社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、城鄉(xiāng)社區(qū)、慈善機(jī)構(gòu)、優(yōu)撫安置機(jī)構(gòu)、救災(zāi)減災(zāi)部門、殯儀館、婚姻登記機(jī)構(gòu)、各類學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)(以醫(yī)院為主)、司法矯正機(jī)構(gòu)、企業(yè)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)(含家庭服務(wù)中心)、殘聯(lián)、兒少青服務(wù)機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)與社會(huì)保障機(jī)構(gòu)(含就業(yè)服務(wù))、老齡組織、人民調(diào)解機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)(特殊領(lǐng)域)等。

第二，購(gòu)買項(xiàng)目。本文主要以購(gòu)買社會(huì)工作單項(xiàng)服務(wù)為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)，由于購(gòu)買單項(xiàng)項(xiàng)目和購(gòu)買綜合項(xiàng)目在服務(wù)方面均以服務(wù)人群為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類和目錄制定，因此本部分內(nèi)容對(duì)整個(gè)的政府購(gòu)買項(xiàng)目均有借鑒價(jià)值。根據(jù)《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》有關(guān)購(gòu)買范圍的要求，“重點(diǎn)圍繞城市流動(dòng)人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾的個(gè)性化、多樣化社會(huì)服務(wù)需求，組織開(kāi)展政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)?！北疚膶?duì)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)有關(guān)目錄具體設(shè)計(jì)如下。

老年人社會(huì)工作服務(wù)⑥。推動(dòng)實(shí)施老年人社會(huì)照顧計(jì)劃，主要開(kāi)展生活救濟(jì)與照料、照顧護(hù)理、休閑娛樂(lè)、權(quán)益維護(hù)、情緒處理、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、家庭支持、社區(qū)參與、臨終關(guān)懷等服務(wù)，同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注高齡老人、老年癡呆癥者、殘疾老人、失獨(dú)老人和空巢老人。旨在建立系統(tǒng)化、專業(yè)化和人性化的養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)”的目標(biāo)。

流動(dòng)人口社會(huì)工作服務(wù)。推動(dòng)實(shí)施“城市流動(dòng)人口社會(huì)融入計(jì)劃”，主要為流動(dòng)人口提供生活扶助、就業(yè)援助、生計(jì)發(fā)展、權(quán)益維護(hù)、家庭教育、社區(qū)參與、居民互助及政策宣傳倡導(dǎo)等服務(wù)。旨在積極推動(dòng)流動(dòng)人口融入城市生活，增進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用衽c流動(dòng)人口的互動(dòng)、理解與互助，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用衽c流動(dòng)人口的和諧相處。

農(nóng)村(留守人員)社會(huì)工作服務(wù)。推動(dòng)實(shí)施農(nóng)村留守人員社會(huì)保護(hù)計(jì)劃，主要幫助農(nóng)村留守兒童、婦女和老人緩解生活困難，開(kāi)展生活幫扶、安全與健康、兒童學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、休閑娛樂(lè)、心理疏導(dǎo)、情感支持、村民互助、社區(qū)自治及社區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系建設(shè)、政策倡導(dǎo)等服務(wù)，構(gòu)建完善的社會(huì)保護(hù)與支持網(wǎng)絡(luò)。

殘障人士社會(huì)工作服務(wù)⑦。推動(dòng)實(shí)施殘障人士社會(huì)照顧計(jì)劃，主要開(kāi)展生活照料、康復(fù)訓(xùn)練、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、互助網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)教育、社區(qū)參與、社會(huì)融入及政策宣傳倡導(dǎo)等服務(wù)，同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注殘障老人、重度殘障人士和多重殘障人士等。旨在建立系統(tǒng)化、專業(yè)化和人性化的助殘服務(wù)體系，提升殘障人士的生活質(zhì)量，促進(jìn)殘障人士的社會(huì)融入。

特殊人群社會(huì)工作服務(wù)⑧。推動(dòng)實(shí)施特殊群體社會(huì)關(guān)愛(ài)計(jì)劃，主要針對(duì)藥物濫用人員、有不良行為青少年、艾滋病毒攜帶者、精神病人士、流浪乞討人員、社區(qū)矯正人員、服刑人員、刑釋解教人員等特殊人群，開(kāi)展行為偏差糾正、法制教育、生活幫扶、就業(yè)幫扶、習(xí)慣養(yǎng)成、心理疏導(dǎo)、情緒處理、信心重建、家庭輔導(dǎo)和關(guān)系重構(gòu)、社區(qū)參與、環(huán)境適應(yīng)和政策宣傳等服務(wù)，促使他們恢復(fù)社會(huì)發(fā)展功能，積極融入社會(huì)并發(fā)揮自身社會(huì)價(jià)值。

受災(zāi)群眾社會(huì)工作服務(wù)。推動(dòng)實(shí)施受災(zāi)群眾生活重建計(jì)劃，主要圍繞各類受災(zāi)群眾的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理和精神需求，開(kāi)展生活救助、生計(jì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、心理疏導(dǎo)、精神重構(gòu)、社區(qū)重建(含人際關(guān)系和情感支持)、社區(qū)教育(含防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)普及)及資源鏈接與整合等社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，幫助受災(zāi)群眾重樹(shù)生活信心、修復(fù)社會(huì)關(guān)系、恢復(fù)生產(chǎn)生活。

兒童及家庭社會(huì)工作服務(wù)。推動(dòng)實(shí)施兒童及家庭發(fā)展計(jì)劃，主要為14歲以下兒童及其家庭提供兒童救助、社會(huì)保護(hù)、家庭教育、家庭關(guān)系、教育與成長(zhǎng)、社會(huì)適應(yīng)、學(xué)業(yè)督導(dǎo)、同伴發(fā)展、權(quán)益維護(hù)(如家庭暴力)、衛(wèi)生保健、婦女發(fā)展和信息資訊等服務(wù)。旨在建立建設(shè)以家庭為基礎(chǔ)，以社區(qū)和機(jī)構(gòu)為依托的兒童保護(hù)與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，確保兒童健康快樂(lè)地成長(zhǎng)，解決家庭問(wèn)題。

青少年社會(huì)工作服務(wù)。推動(dòng)實(shí)施青少年成長(zhǎng)計(jì)劃，主要為14～18歲的未成年人開(kāi)展生活救助、學(xué)業(yè)與就業(yè)輔導(dǎo)、生涯發(fā)展規(guī)劃、價(jià)值觀引導(dǎo)、生活教育、人際交往、興趣培養(yǎng)、自我認(rèn)知、心理疏導(dǎo)及社區(qū)教育等服務(wù)，以幫助青少年解決問(wèn)題、克服困難，恢復(fù)功能和獲得全面發(fā)展。

職工社會(huì)工作服務(wù)。推動(dòng)實(shí)施職工服務(wù)計(jì)劃，主要為各類單位組織尤其是各種企業(yè)職工開(kāi)展員工幫扶計(jì)劃(Employee Assistance Program，包括職業(yè)發(fā)展、家庭支持、人際支持、困難幫扶等)、企業(yè)管理支持(包括企業(yè)社會(huì)責(zé)任、企業(yè)文化建設(shè)、員工關(guān)系等)和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理(主要是矛盾調(diào)解、關(guān)系協(xié)調(diào)和權(quán)益維護(hù)等)。旨在建立和諧勞動(dòng)關(guān)系，在員工職業(yè)與福利發(fā)展的基礎(chǔ)上提升企業(yè)效率，使得職工更有效地投入社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展中。

軍隊(duì)及優(yōu)撫安置社會(huì)工作服務(wù)。推動(dòng)實(shí)施軍人適應(yīng)與融入計(jì)劃，主要為部隊(duì)和現(xiàn)役軍人開(kāi)展軍營(yíng)文化建設(shè)、軍地共建、新兵入伍適應(yīng)服務(wù)、人際交往、壓力緩解、心理疏導(dǎo)和老兵退伍角色轉(zhuǎn)換等服務(wù)。其實(shí)施領(lǐng)域包括軍事政治和行政機(jī)構(gòu)、軍事醫(yī)療等后勤機(jī)構(gòu)、軍人家屬福利設(shè)施、軍隊(duì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施等方面。旨在為部隊(duì)和軍人提供社會(huì)化的發(fā)展性服務(wù)，促進(jìn)軍人適應(yīng)部隊(duì)和融入社會(huì)。

醫(yī)務(wù)社會(huì)工作服務(wù)。推動(dòng)實(shí)施醫(yī)務(wù)社會(huì)工作推進(jìn)計(jì)劃，主要面對(duì)患者提供心理社會(huì)評(píng)估和干預(yù)、心理和精神調(diào)節(jié)、醫(yī)患關(guān)系改善、矛盾調(diào)解、患者和家屬情緒疏導(dǎo)、社區(qū)醫(yī)療照顧、悲傷輔導(dǎo)及為絕癥患者提供臨終關(guān)懷等服務(wù)，面對(duì)醫(yī)護(hù)人員開(kāi)展醫(yī)護(hù)人員培訓(xùn)和輔導(dǎo)、搭建和諧的公共關(guān)系、心理緩解等服務(wù)。旨在促使醫(yī)療機(jī)構(gòu)有秩序地運(yùn)作與管理，改善醫(yī)患關(guān)系，使得醫(yī)院服務(wù)更加多元化、人性化和專業(yè)化。

(4)注意事項(xiàng)

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)中的注意事項(xiàng)有四。其一，鼓勵(lì)申報(bào)單位多方籌集項(xiàng)目資金，擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模和影響。凡可能涉及兩個(gè)以上資金來(lái)源的項(xiàng)目應(yīng)注明。其二，《政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南》的條目一般只規(guī)定服務(wù)范圍、服務(wù)方向和服務(wù)重點(diǎn)，申請(qǐng)人須自行設(shè)計(jì)具體項(xiàng)目名稱，沒(méi)有明確服務(wù)對(duì)象或服務(wù)指向的申請(qǐng)一般不予受理。其三，申報(bào)項(xiàng)目全部實(shí)行專家評(píng)審，采用匿名方式。其四，項(xiàng)目申報(bào)單位應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)、政策制度及項(xiàng)目要求按時(shí)保質(zhì)保量地完成項(xiàng)目。

六、小結(jié)

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)發(fā)展的基本趨勢(shì)。政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)是其重要組成部分。編制指導(dǎo)性目錄指南是政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的首要環(huán)節(jié)和前提基礎(chǔ)，這正是本研究的出發(fā)點(diǎn)。

本文在系統(tǒng)梳理和對(duì)比社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)等基本概念的基礎(chǔ)上，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，并以我國(guó)較早開(kāi)展政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的北京、上海和廣東為例，對(duì)三地政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄編制和實(shí)踐的基本情況和主要經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)分析。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)就政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)指導(dǎo)性目錄的編制提出了較為詳盡的建設(shè)性意見(jiàn)建議，其中包括了購(gòu)買模式和形式的路徑選擇、指導(dǎo)性目錄整體設(shè)計(jì)等。本文主要的論述要點(diǎn)有四個(gè)。其一，應(yīng)調(diào)整、豐富和完善政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的政策法規(guī)，修訂《政府采購(gòu)法》并完善配套性法規(guī)制度，制定較為明確的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南。其二，應(yīng)清楚社會(huì)工作服務(wù)與社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)等的內(nèi)在關(guān)系，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)應(yīng)充分體現(xiàn)社會(huì)工作的專業(yè)性，充分體現(xiàn)社會(huì)工作元素。其三，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南應(yīng)為指導(dǎo)性目錄，各地應(yīng)遵循“需求導(dǎo)向”的基本原則，切實(shí)根據(jù)地方社會(huì)公眾的實(shí)際需求編制目錄指南，并適時(shí)進(jìn)行調(diào)整和完善，同時(shí)應(yīng)充分考慮區(qū)域差異性。其四，應(yīng)遵循政府購(gòu)買服務(wù)的基本規(guī)律，推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)流程的規(guī)范化和透明化，實(shí)行政府購(gòu)買的市場(chǎng)化運(yùn)作、契約式管理、第三方評(píng)估、社會(huì)化監(jiān)督。

綜合來(lái)看，本文較為系統(tǒng)地梳理了政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南的理論基礎(chǔ)，并就相關(guān)概念進(jìn)行了厘定和對(duì)比，對(duì)社會(huì)工作服務(wù)類別進(jìn)行了初步劃分，具有一定的理論價(jià)值。同時(shí)，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南的整體設(shè)計(jì)也為豐富政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的配套性政策制訂提供了重要參考，為政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)相關(guān)研究提供了重要文獻(xiàn)。

注釋

①根據(jù)《關(guān)于東莞市政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施辦法(試行)》，購(gòu)買服務(wù)崗位是指根據(jù)服務(wù)對(duì)象或用人單位的實(shí)際需求，確定社工崗位數(shù)量，按照社工薪酬指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由政府向公益服務(wù)類社會(huì)組織購(gòu)買社工崗位服務(wù)。本文基本采用這一概念的界定。

②購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目是根據(jù)服務(wù)對(duì)象的情況、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)要求、服務(wù)目標(biāo)等進(jìn)行綜合預(yù)算，實(shí)行項(xiàng)目打包，由政府向公益服務(wù)類社會(huì)組織或社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)。

③管理費(fèi)用主要涉及社會(huì)組織(尤其是民間組織)的房屋租賃費(fèi)、水電費(fèi)、非社工人員的基本費(fèi)用等。

④本文認(rèn)為，購(gòu)買崗位處于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的最基礎(chǔ)階段，屬于低層面購(gòu)買。鑒于先行先試的策略經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于還未發(fā)展或發(fā)展不成熟的社會(huì)工作領(lǐng)域可采取購(gòu)買崗位與購(gòu)買單項(xiàng)服務(wù)相結(jié)合的方式。

⑤購(gòu)買崗位往往涉及到購(gòu)買的組織主體，因此本部分主要以服務(wù)場(chǎng)域或組織名稱進(jìn)行分類和列舉。

⑥從英國(guó)、美國(guó)、新加坡及我國(guó)廣東、北京和上海的購(gòu)買范圍來(lái)看，老年人、兒童與家庭、青少年及殘障人士是普遍關(guān)注的服務(wù)群體。

⑦在傳統(tǒng)意義上，我國(guó)政府和社會(huì)對(duì)殘障人士的稱謂一直是殘疾人，但殘疾人的概念內(nèi)涵有較為濃重的歧視色彩，所以本文使用殘障人士的概念，也建議政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄指南使用這一概念，社會(huì)服務(wù)革新首先要從理念轉(zhuǎn)變開(kāi)始。

⑧本服務(wù)分類包含了八大類不同的服務(wù)人群，因此這部分還需要具體細(xì)化，針對(duì)每個(gè)特殊群體進(jìn)行單獨(dú)設(shè)計(jì)，以滿足其個(gè)性化的需求，更好地解決社會(huì)問(wèn)題。

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