藍宇蘊

(華南師范大學政治與行政學院，廣東廣州，510633)

論自主性的“治安社區(qū)”建設(shè)

藍宇蘊

(華南師范大學政治與行政學院，廣東廣州，510633)

目前在平安社區(qū)建設(shè)的實踐中，主要有兩種不同取向，一種是政府直接主導的，一種是社區(qū)自主推進的，而前者占據(jù)主流。當下治安社區(qū)建設(shè)，關(guān)鍵是要實現(xiàn)建設(shè)主體的轉(zhuǎn)向，從政府直接主導逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)自主。我國處在社會轉(zhuǎn)型期，社區(qū)治安問題多發(fā)。在治安社區(qū)建設(shè)中，若過于依靠政府推動，易導致社區(qū)依賴及消磨社區(qū)意志。社區(qū)是微觀社會主體，自主性的治安社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)向，無論對社區(qū)資源的充分發(fā)掘與利用，還是助推社區(qū)自治機制的培育與發(fā)展，都有實質(zhì)性的意義。

社區(qū);治安社區(qū);社區(qū)建設(shè)

平平安安地過日子，這是千百年來百姓生活的熱切企盼，也是人類生存發(fā)展的基本訴求。近些年來，在“平安社會”建設(shè)的語境下，特別是在我國社會日益走向深度“去單位化”與“原子化”的過程中，治安社區(qū)建設(shè)成為社會建設(shè)的一項基礎(chǔ)工程。那么，怎樣才能讓社區(qū)變身為治安有序的平安社區(qū)?在目前的社區(qū)建設(shè)實踐中，主要有兩種不同取向，一種是政府直接主導的社區(qū)建設(shè)，一種是社區(qū)自主推進的社區(qū)建設(shè)，而前者占據(jù)主流。基于此，筆者認為，當下“治安社區(qū)”建設(shè)，關(guān)鍵是實現(xiàn)建設(shè)主體的轉(zhuǎn)向，從政府直接主導轉(zhuǎn)向社區(qū)自己主導，以此促進社區(qū)自治機制的形成與發(fā)展。而自主性的“治安社區(qū)”建設(shè)，是以社區(qū)為單位，主要依賴社區(qū)自身的資源和力量，預防或消減社區(qū)治安問題，降低社區(qū)潛在與實際的治安風險及其脆弱性，讓居民能真正安居于社區(qū)、樂居于社區(qū)。

一、政府直接主導“治安社區(qū)”建設(shè)的相關(guān)問題

長期以來，我國的社區(qū)建設(shè)包括治安社區(qū)的建設(shè)，主要是由政府直接主導的，是政府“自上而下”推動及其資源配置過程。與此相關(guān)，我國主要的基層社區(qū)組織，如城市居委會與農(nóng)村村委會，普遍存在重管理、輕自治，重行政、輕服務(wù)的傾向。社區(qū)核心組織的工作重心主要是放在完成上級交待的各種行政事務(wù)上，常常無暇顧及社區(qū)居民的實際利益，致使社區(qū)解決自身問題的能力不足與效率低下，難以真正滿足社區(qū)居民的公共服務(wù)需求，包括社區(qū)居民的基本治安需求。

(一)政府主導“治安社區(qū)”建設(shè)難以應(yīng)對轉(zhuǎn)型期的治安問題

在計劃經(jīng)濟時代，地方公共治安僅靠政府“一家”之力，就可以輕易“搞掂”。那時，一個公社、一個民警、一個公章、一本戶口、一張介紹信、一本糧油證，甚至城市的一個“單位制”，僅僅依賴這“幾大樣”，幾乎就能夠把整個地區(qū)或單位的治安全部“管”起來，且還可以“管”得秩序井然。目前，我國處在社會轉(zhuǎn)型期，各種新舊利益關(guān)系糾結(jié)在一起，社會治安問題多發(fā)，政府難以承擔“一肩挑”之責。特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種社會要素日趨活躍，社會成員處在高度流動狀態(tài)中，即使過去“很管用”的人口與治安管理工具，如今也難以適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要。

近些年來，隨著我國社會轉(zhuǎn)型的加速推進，各種社會問題集聚，如失業(yè)再就業(yè)問題、征地拆遷及安置問題、房價高漲與分配不公問題、醫(yī)療養(yǎng)老問題等等，日益凸顯。而所有這些問題，往往都直接或間接地以社區(qū)化方式“沉淀”下來，并給社區(qū)治安埋下隱患。再如，轉(zhuǎn)型期社會結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展，社會階層趨向“封閉”或“斷裂”的態(tài)勢，也容易催生弱勢群體相關(guān)的問題，并同樣會釋放于社區(qū)層面。正如有研究者指出:“由于不同階層和群體缺乏有效的整合機制，上下之間的結(jié)構(gòu)性緊張顯而易見?！盵1]此類問題的解決，很大程度上依賴于政治體制改革，而在我國改革中一個不爭的事實是，政治體制改革長期滯后，弱勢群體缺乏利益表達與向上流動的正常機制，在他們利益遭遇損害時，往往只能選擇“弱者的武器”，如“跳樓秀”、自殘、群聚與暴力恐怖等手段進行抗爭。若從治安角度看，這些問題都可能演化為社區(qū)治安問題，并需要以社區(qū)化的途徑予以化解。

在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，各種社會矛盾與問題尤其集中，并必然地體現(xiàn)在社區(qū)治安領(lǐng)域。如大量新移民持續(xù)進入發(fā)達地區(qū)，以第六次人口普查數(shù)據(jù)為例，僅廣東省的流動人口數(shù)量就達3 128萬人，占常住人口的 30%，占全國流動人口的12%[2]。外來流動人口集聚，在給地區(qū)發(fā)展注入活力的同時也帶來了“城市病”與各種社會治安問題。作為新移民主體的外來流動人口，雖然他們在流入地干著最臟最累的活計，卻拿著微薄的收入，過著與本地居民無論在現(xiàn)實待遇或發(fā)展機會上都有很大差距的生活，心理的不平衡與壓抑難以避免。與此同時，由于他們離開“鄉(xiāng)土”，脫離了傳統(tǒng)人情關(guān)系的約束，其行為比較容易偏離常規(guī)，甚至鋌而走險，墮入違法犯罪泥潭。廣州最近十多年來，在所抓獲的刑事犯罪人員中，近90%為外來流動人員，且主要犯罪形式是“兩搶兩盜”[3]。外來流動人口相對聚居的城中村，治安形勢普遍比較嚴峻，給社區(qū)治安建設(shè)提出了很高的要求。

面對社會轉(zhuǎn)型期眾多的社區(qū)治安問題，如果仍停留在政府直接主導的傳統(tǒng)思路中，以單一政府之力去化解繁重的社區(qū)治安問題，既不現(xiàn)實，也不具有合理性。因為在社區(qū)日益分化與個性化的發(fā)展趨勢下，政府直接主導的治安社區(qū)建設(shè)，往往難以顧及社區(qū)多樣化的情形與需要，最終只能使政府陷入疲于應(yīng)付的境地。而實現(xiàn)治安社區(qū)建設(shè)主體的根本轉(zhuǎn)向，由政府主導轉(zhuǎn)向多元力量的共同主導，特別是轉(zhuǎn)向社區(qū)自身主導，是新時期社區(qū)治安建設(shè)的需要。

(二)政府主導的“治安社區(qū)”建設(shè)缺乏必要的靈活性

改革開放以來，特別是在加強基層社會建設(shè)的背景下，各級政府不斷推出主題不同的社區(qū)建設(shè)活動，如先后推出“平安社區(qū)”“智慧社區(qū)”“和諧社區(qū)”“文明社區(qū)”“減災(zāi)社區(qū)”“綠色社區(qū)”建設(shè)等。政府直接推動的這些社區(qū)建設(shè)活動，分別從不同側(cè)面增強了社區(qū)治理能力，也自覺不自覺地帶動了“治安社區(qū)”的建設(shè)。然而，由于這些活動政出多門，且缺乏內(nèi)生動力的支持，在社區(qū)內(nèi)部容易造成治理能力的差異化發(fā)展，并弱化了社區(qū)整合性治理能力的提升。事實上，現(xiàn)代社會由于“系統(tǒng)性風險”的普遍存在，社區(qū)某方面能力的提升，恰好可能誘發(fā)其他方面能力的缺失，并導致社區(qū)的新問題。換言之，政府目前推進的社區(qū)建設(shè)雖有積極意義，但卻忽略了社區(qū)內(nèi)部的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性問題，甚至人為地打破了社區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)整合性。

政府直接主導的社區(qū)建設(shè)，自然與政府行為相聯(lián)系，而容易偏離社區(qū)內(nèi)在發(fā)展的邏輯。由于政府行為受制于程序化與模式化的制度安排，難免具有很強的整齊劃一性特點，特別是相對于微觀社區(qū)變遷而言，就顯得缺乏必要的靈活適應(yīng)性。因為現(xiàn)代社區(qū)的任何具體問題，雖然與大社會系統(tǒng)的問題密切相關(guān)，同樣也與社區(qū)自身的特殊因素相關(guān)，且還處于隨時隨地的變遷之中。相應(yīng)地，現(xiàn)代社區(qū)的治安機制，如果不具有基本的靈敏應(yīng)變功能，注定無法滿足現(xiàn)代社區(qū)的治安需求?；蛘哒f，現(xiàn)代治安社區(qū)的建設(shè)，只有充分考慮社區(qū)特點，建構(gòu)具有針對性的治安體制與機制，現(xiàn)代社區(qū)治安問題才有望獲得良好的預防與解決。而如果依賴于政府主導，現(xiàn)代治安社區(qū)是難以真正形成的?；诖?，立足社區(qū)自身，根據(jù)社區(qū)各自條件與特點進行治安體制與機制的建設(shè)，將不僅有助克服社區(qū)建設(shè)中的協(xié)調(diào)整合性不足問題，還能促進現(xiàn)代社區(qū)治安體制與機制的發(fā)展。

(三)政府主導“治安社區(qū)”建設(shè)的運作成本高

政府直接主導社區(qū)建設(shè)，實際運作成本異常高昂。近年來，為改變居委會等社區(qū)組織的所謂過度“行政化”的傾向，政府實際一直在尋求社區(qū)建設(shè)思路的轉(zhuǎn)換。這其中包括，政府讓自己的相關(guān)職能部門紛紛進入社區(qū)，推行“一站式”服務(wù)。然而，這種“一刀切”的做法，就某些方面而言，其真實效果未必理想。就社區(qū)治安而言，如有的地方派出所，把對于社區(qū)的治安巡邏、入戶調(diào)查、熟悉社情民意等工作，統(tǒng)統(tǒng)都劃歸到自己日常工作的事項中。這樣，雖然有時可以收到很好的民意效果，但問題在于，政府需要投入很多的運作資源。現(xiàn)實中，許多社區(qū)，特別是歷史比較長的老居民區(qū)，只要有適當?shù)闹贫燃睿用裢耆梢宰约航M織起來，成立治安聯(lián)防隊，以解決日常社區(qū)治安問題。這既可保證政府警力的有效利用，還能為失業(yè)下崗人員創(chuàng)造再就業(yè)機會。

政府直接主導的社區(qū)建設(shè)，還可能伴隨本可避免的一些資源浪費。因為政府介入社區(qū)建設(shè)，主要是由政府的不同職能部門去社區(qū)落實，這直觀地體現(xiàn)為各職能部門到社區(qū)“掛牌子”“插旗子”與“發(fā)帽子”，致使小小社區(qū)，往往收獲很豐富的各種“頭銜”。社區(qū)建設(shè)部門眾多，重復建設(shè)與資源浪費現(xiàn)象相伴而生。相比之下，社區(qū)治安環(huán)境的優(yōu)化，一些社區(qū)自組織反而擁有獨特的優(yōu)勢，如社區(qū)居委會不僅是社區(qū)中的整合性功能組織，且按法律規(guī)定，它還是自治的組織設(shè)置。社區(qū)治安建設(shè)中如能充分發(fā)揮居委會的作用，并把社區(qū)內(nèi)各治安主體，如物業(yè)公司、業(yè)委會、非營利組織、非正式興趣群體、各駐社區(qū)單位與居民都聯(lián)合與發(fā)動起來，建立社區(qū)化的治安協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，這對改善社區(qū)治安狀況可能有根本性的影響。

二、自主性“治安社區(qū)”建設(shè)更具現(xiàn)代適應(yīng)性

社區(qū)建設(shè)中，實現(xiàn)政府直接主導到社區(qū)自身主導的轉(zhuǎn)向，是社會資源“社區(qū)化”發(fā)展的大勢所趨。近30多年來，隨著“單位制”解體或松散化，大量單位人成為“社會人”與“社區(qū)人”。其中，伴隨我國社區(qū)成為社會資源配置的新型載體，“社區(qū)化”亦成為社會資源流動的新去向。與此相關(guān)，目前社區(qū)不僅成為人們耳熟能詳?shù)脑~語，更成為人們享受社會發(fā)展成果與展示人生價值的主要舞臺?！爸伟采鐓^(qū)”建設(shè)中，順應(yīng)“社區(qū)化”的發(fā)展趨向，不僅有助解決社區(qū)新問題，還有助社區(qū)資源的充分開發(fā)與利用。

(一)自主性“治安社區(qū)”建設(shè)能更好地應(yīng)對現(xiàn)代社區(qū)問題

人們普遍認為，現(xiàn)代社會是“高風險社會”，且這種高風險性主要并非來自自然界，而是來自社會本身。人類在進行各種實踐與制度安排時，因“理性有限”等因素制約，往往引發(fā)以“不確定性”與“不可預測性”形式表現(xiàn)出來的各種社會風險。就治安風險而言，主要有傳統(tǒng)型與現(xiàn)代型治安風險之分，如社區(qū)生活中的家居安全隱患、鄰里糾紛、家庭盜竊等，就基本可歸為傳統(tǒng)型的治安風險。近年來，隨“新公共安全”概念的普及，社區(qū)中諸如突發(fā)傷害、連續(xù)自殺、隱匿家暴、群體聚集等新型的治安風險日益增多，并引發(fā)越來越多的關(guān)注。相對傳統(tǒng)的社區(qū)治安風險，新型風險更多體現(xiàn)為“非單一性、無序性、突發(fā)性”的特點，面對這些新型社區(qū)風險，無論是事前預防，還是事中應(yīng)對，無論是作為社區(qū)整體，還是作為居民個人，往往都更容易變得力不從心。[4]

隨著新型社區(qū)治安問題的增加，建構(gòu)具有應(yīng)對功能的社區(qū)治安體系成為必要。一個功能健全的現(xiàn)代社區(qū)，也應(yīng)成為居民生活的精神家園與化解個人問題的防火墻。但是，由于我國社區(qū)建設(shè)普遍滯后，社區(qū)治安機制難以滿足居民的新型安全需求。如目前多數(shù)社區(qū)，既無法進行治安問題的預防與干預，也無法進行潛在治安危險的識別。而且，大凡新型社區(qū)治安問題，多數(shù)都顯得比較個性化，甚至主要體現(xiàn)為精神障礙的問題。而這些問題的化解，如果不依賴于自主性的“治安社區(qū)”建設(shè)，其效果是很容易設(shè)想的，因為只有自主性的治安社區(qū)建設(shè)，才能根據(jù)社區(qū)居民對治安的特定需求，進行制度設(shè)計與運作。在這一意義上也可以說，現(xiàn)代社區(qū)治安風險的處理，很大程度上就取決于自主性治安社區(qū)的建設(shè)。

此外，現(xiàn)代社區(qū)治安環(huán)境的改善，在理念上需要實現(xiàn)從“以物為本”向“以人為本”的轉(zhuǎn)變，如果沒有自主性社區(qū)建設(shè)的配合，實際是難以做到的。傳統(tǒng)社區(qū)治安建設(shè)的思路，主要秉承的是以物為本的理念，重點關(guān)注物資安全，執(zhí)行中主要也是物質(zhì)技術(shù)手段的運用，如大量使用治安員、防盜網(wǎng)、圍墻與電子監(jiān)控等，而往往忽略居民心理與私密安全的需求滿足。現(xiàn)代治安建設(shè)中，往往更關(guān)注“以人為本”的問題，因為現(xiàn)代人的安全需求，不僅體現(xiàn)在物質(zhì)層面上，更體現(xiàn)在精神層面。因而，在現(xiàn)代治安社區(qū)建設(shè)中，心靈與交往安全的需求滿足、參與式互助對降低“不確定性”所帶來的心理恐懼等，都成為新型社區(qū)治安建設(shè)的重要關(guān)注點。那么，在社區(qū)治安治理的方式上，就需要實現(xiàn)從單一與單向的政府主導，轉(zhuǎn)向多元的特別是給社區(qū)以充分選擇空間的轉(zhuǎn)向。這樣，既可讓社區(qū)居民獲得更強的社區(qū)歸屬感，又能深入到非傳統(tǒng)社區(qū)治安領(lǐng)域，如自殺與家暴等問題之中，最終把社區(qū)建構(gòu)成現(xiàn)代人的精神家園，而不僅僅是居住的地方。

(二)自主性“治安社區(qū)”建設(shè)能有效發(fā)掘與利用社區(qū)資源

俗話說，“警力有限，民力無邊”，這表明社區(qū)治安需廣泛利用與調(diào)動民間各種社會資源。在自主性的治安社區(qū)建設(shè)中，居民是能動的主體。眾所周知，在政府主導的社區(qū)建設(shè)中，“群防群治”雖然常常都有提及，但往往體現(xiàn)為“陣風”式行動，不具有可持續(xù)性。社區(qū)生活中，居民是治安環(huán)境的最大利益相關(guān)者，社區(qū)治安的好壞，與社區(qū)居民的人身安全、房屋的保值升值等密切相關(guān)。無疑，最在意社區(qū)治安狀況的，既非高高在上的政府，甚至也不是所在片區(qū)的警察，而恰恰就是社區(qū)中的普通居民。自主性社區(qū)建設(shè)對挖掘與利用社區(qū)資源的特別功效，在因“群防群治”而聞名一時的“廣衛(wèi)模式”中體現(xiàn)得淋漓盡致。10年前的廣州市廣衛(wèi)街，地處老城區(qū)的核心地帶，出租屋多，流動人口多，搶劫、入室盜竊和機動車丟失案件頻繁發(fā)生。其中有個小區(qū)，共有20多棟樓房，棟棟都發(fā)生過偷竊案，雖家家戶戶都請上“鐵將軍”把守，但仍阻擋不了犯案者的熱情。為改善治安狀況，小區(qū)專門開設(shè)了8個守望崗亭，同時建立起大樓看護制，發(fā)動下崗人員和低保戶組成義務(wù)巡邏隊，24小時輪流值班。隨著這些舉措的落地施行，小區(qū)治安環(huán)境立即獲得改觀。之后，廣衛(wèi)街把該小區(qū)的做法全面推廣到轄內(nèi)其他小區(qū)。在推廣過程中，各小區(qū)居民推出樓長和居民代表共同組成物管小組，小組每月收取住戶20元的管理費，并委托社區(qū)服務(wù)中心代為管理，用于聘請小區(qū)看護與清潔維護的下崗人員。所聘請物管員同時也是小區(qū)的治安聯(lián)防員，他們不僅熟悉小區(qū)環(huán)境，還熟悉小區(qū)的住戶情況。數(shù)月后，全面鋪開工作的效果就出來了。有統(tǒng)計顯示，區(qū)域內(nèi)的入室盜竊、搶劫和機動車盜竊案比前一年同期下降64.6%，其他案發(fā)量顯著減少，全街46個小區(qū)中有44個零發(fā)案，居民治安滿意率達到98.5%。[5]廣衛(wèi)街案例表明，社區(qū)調(diào)動自身資源“辦治安”，具有難以比擬的優(yōu)勢。

在自主性的治安社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)中的每個家庭與個人，都是分散的治安主體，而社區(qū)通過把公共治安成本向“個別”主體轉(zhuǎn)化的方式，也能達到發(fā)掘與利用“民力”資源的目的。廣州城中村的治安實踐就很具代表性。城中村歷來是治安問題的“重災(zāi)區(qū)”，廣州就在城中村治理中摸索出一套行之有效的做法，如在城中村出租屋的管理中，有意把房東當重要治安資源進行制度設(shè)計。由于房東是城中村出租屋的產(chǎn)權(quán)主體，治安狀況與其經(jīng)濟利益相關(guān)。為此，在出租屋管理制度中就規(guī)定，房東需要把好“租客關(guān)”與“安全居住關(guān)”，在辦理租賃手續(xù)時，需積極配合相關(guān)部門做好登記備案，同時還要求裝備好防盜門、防盜網(wǎng)、對講機以及大門視頻監(jiān)控等，用以提防或阻嚇“不軌者”犯案。不難設(shè)想，如果每個社區(qū)與每棟樓房居民都能成為社區(qū)的治安主體，“治安社區(qū)”建設(shè)就會因有堅實群眾基礎(chǔ)而水到渠成，所謂“平安靠大家”，其主要根據(jù)也在這里。

自主性治安社區(qū)建設(shè)可促進現(xiàn)代治安技術(shù)的拓展與利用。一般而言，社區(qū)生活及其居家安全相關(guān)的現(xiàn)代技術(shù)的廣泛運用與維護，不僅成本高昂，且涉及諸多差異化選擇，因此，技術(shù)手段在社區(qū)治安中的運用，主要是透過社區(qū)力量得以實現(xiàn)的。如視屏監(jiān)控技術(shù)的發(fā)展，就已具備多層面的治安功能，具有預警、震懾、控制、打擊、取證與疏導等功能，借助它，社區(qū)可進行全天候與全方位的治安監(jiān)控，治安狀況往往能得到立即的改善。再如，有社區(qū)通過把現(xiàn)代治安技術(shù)與“圍院式”物業(yè)管理結(jié)合起來，也能取得顯著治安效果。如廣州城中村之一的天河村，置身于商業(yè)旺地，治安形勢比較嚴峻。2012年，天河村探索以“圍院式”與“智能門禁式”相結(jié)合的治安優(yōu)化方式，即在原開放的社區(qū)中，通過院墻隔離實現(xiàn)封閉或半封閉式管理，同時啟用了智能門禁系統(tǒng)，在給住戶門禁授權(quán)時，按居住證和二代身份證讀取信息以確定出入權(quán)限。門禁系統(tǒng)的房屋編碼與公安網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)房屋編碼聯(lián)通，對長期無出入記錄的住戶，系統(tǒng)將自動提醒管理員上門巡查。門禁系統(tǒng)的自動比對功能，有助抓獲在逃人員，其雙向限制出入功能有助抓獲入室盜竊人員。這一管理方式的使用，改變了過去上門清查、督促辦居住證的方法，而及時處理方式讓入住者達到百分之百的登記率，社區(qū)警情與入室盜竊案同比下降27.6%和46.7%。[6]封閉與半封閉管理、智能門禁系統(tǒng)的運行，既保證居住信息的隨時更新，也有打擊與震懾犯罪的功能。此外，目前城鎮(zhèn)地區(qū)的幾乎所有機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)，實際都建立了自成體系的內(nèi)部電子監(jiān)控系統(tǒng)，這種利用單位資源進行的治安優(yōu)化工作，最終對整個社區(qū)、乃至整個社會治安狀況的改善實際作用很大。只是這里需注意到，社區(qū)新型治安技術(shù)的運用，可能帶來侵犯居民隱私權(quán)問題，開放社區(qū)可能變得更封閉的問題，等等，自主性社區(qū)建設(shè)中，這些負面問題需給予必要的關(guān)注。

自主性“治安社區(qū)”建設(shè)中，“民力”資源的發(fā)掘利用，無論是內(nèi)容還是形式上，都異常豐富多彩。如在社區(qū)活動中，包括社區(qū)治安的建構(gòu)中，婦女是個值得關(guān)注的性別群體。因為在婦女的生命歷程中，由于身心長期聚焦于家庭這個“舞臺”，家庭生活及其密切相關(guān)的社區(qū)生活，往往比男性具有更重要的意義。每天清晨和晚上，活躍于各社區(qū)的自娛自樂的唱歌跳舞隊，其成員多是女性。這些既有時間又有心情去唱唱跳跳的婦女們，自然是社區(qū)建設(shè)的主要人力資源。不僅如此，在城市社區(qū)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，女性也占據(jù)核心地位。事實上，婦女不僅是社區(qū)活動的主要參與者，同時還是社區(qū)發(fā)展的主要領(lǐng)導者和決策者。社區(qū)中，婦女以其特有的熱情與細膩，主導著社區(qū)事務(wù)的運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)著城市社區(qū)的秩序化。[7]其實，據(jù)此還可以繼續(xù)地類推下去，如社區(qū)中的老年人群體、少年兒童群體以及志愿者群體，他們在社區(qū)治安維護與建構(gòu)中，都可以發(fā)揮各自的特殊作用，關(guān)鍵是社區(qū)需要有相應(yīng)的制度激勵及機制，能把這些社區(qū)群體的潛在積極性很好地開發(fā)出來。

三、促進自主性“治安社區(qū)”建設(shè)的著力點

社區(qū)建設(shè)的理想化目標，是能建構(gòu)出具有完善自治機制的社區(qū)。稟此邏輯，治安社區(qū)的建設(shè)，主要并非是政府自上而下的一種強推，而更重要的是取決于社區(qū)自主性機制的發(fā)育與發(fā)展，取決于社區(qū)自身資源的調(diào)動與集體行動，從而實現(xiàn)社區(qū)治安的有序化。

(一)建設(shè)自主性“治安社區(qū)”，促成社區(qū)本質(zhì)的回歸

本質(zhì)而言，現(xiàn)代社區(qū)是自主的社會實體。但長期以來，我國政府直接主導社區(qū)建設(shè)，一定程度上扭曲了社區(qū)的本質(zhì)屬性。例如，社區(qū)矯正本是我國司法改革的主要舉措，也是刑罰執(zhí)行理念的更新。社區(qū)矯正的目的是要讓矯正人員實現(xiàn)與社會融合、讓他們感受到社會的理解與關(guān)懷，從而早日回歸社會。社區(qū)矯正的精髓就在于通過利用“社區(qū)”資源與力量完成人的轉(zhuǎn)化過程。然而，目前社區(qū)矯正卻主要由司法局與司法所共同完成，居委會僅僅是負責聯(lián)絡(luò)而已。如此運作之下，所謂的社區(qū)矯正實則成為“政府的矯正”或“司法的矯正”，而不是真正意義上由“社區(qū)”來實施的一種矯正。之所以如此，與社區(qū)缺乏自主性能力直接相關(guān)，而培育與激發(fā)社區(qū)內(nèi)在的力量，藉此促進社區(qū)本質(zhì)的回歸，是當下社區(qū)建設(shè)的要務(wù)。

首先，自主性“治安社區(qū)”機制的培育與建構(gòu)，雖有耗時長與收效慢的特點，但卻能解決社區(qū)內(nèi)在動力不足的問題，且有不少成功的先例。城市中的許多老居民區(qū)，物業(yè)管理簡陋或干脆沒有，而社區(qū)通過自組織的發(fā)動與介入，結(jié)果往往能收獲良好的效果。其中，上海新華居民區(qū)的事例就很有解剖價值。這個社區(qū)靠自己創(chuàng)立的“葫蘆緣議家社”，不僅實現(xiàn)了社區(qū)治安的優(yōu)化，還促進了整個社區(qū)自治機制的成長。新華居民區(qū)是以老式洋房為主的居民小區(qū)，轄內(nèi)有不少上百年歷史的洋房和別墅。數(shù)年前，這些舊房子遭遇了新問題。小區(qū)內(nèi)單位眾多、道路狹窄、車輛亂開、垃圾亂丟、攤販亂擺賣等問題突出，尤其放學時分，車流人流交織，更是亂成一鍋粥。小區(qū)房屋老舊，靠收取每戶年均不足百元的微薄物業(yè)費，沒有物業(yè)公司愿接手小區(qū)管理。致使居民區(qū)管理長期缺位達8個月之久。沒有物業(yè)管理和保安，臟亂差問題無從解決，安全隱患重重。然而，靠不了物業(yè)就只能靠自己。為現(xiàn)實所迫，居民區(qū)黨組織與居民商議，推動社區(qū)自治，并得到居民的響應(yīng)。2004年，“葫蘆緣議家社”宣告成立，主要踐行自己家園自己管的理念。目前，議家社下設(shè)自治組長協(xié)調(diào)會、文體團隊聯(lián)誼會與社會團體聯(lián)席會，形成“一社三會”的自組織格局?！白h家社”成立后，近200居民自愿組成“紅袖章巡邏隊”，兩人一組24小時值班。他們趕走無證攤販、劃好停車位、收取停車費、雇請保安員與保潔員，等等，社區(qū)面貌煥然一新。在社區(qū)的分化發(fā)展過程中，有些社區(qū)可能演化為“問題社區(qū)”，但只要社區(qū)居民能真正組織起來并發(fā)揮自主性的職能，復雜的社區(qū)問題是能獲得解決或緩解的。

其次，自主性“治安社區(qū)”的建構(gòu)，社區(qū)自治的實現(xiàn)，需要社區(qū)種種具體細微的努力。如在城市社區(qū)人際關(guān)系“陌生化”背景下，通過小范圍新熟人關(guān)系的打造，也有助促進社區(qū)治安機制的建構(gòu)。作為治安資源的熟人關(guān)系，其本身就具有一定的相互督促功能。在同等條件下，熟人關(guān)系密集的社區(qū)，治安情形往往要好一些。一般而言，“熟人社會”與很少人員流動的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會相聯(lián)系，“陌生人社會”則與人員高速流動的現(xiàn)代工商社會相聯(lián)系。只是，這種聯(lián)系并非是固有的，而是具有結(jié)構(gòu)性的特點，與特定環(huán)境下人際交往關(guān)系的密切與否相關(guān)?，F(xiàn)代社會的異質(zhì)性與功能多樣性，以及社區(qū)居民構(gòu)成的復雜性，彼此若無直接利益相關(guān)性，往往很難有足夠的交往動力，致使“電視之聲相聞，老死不相往來”的現(xiàn)象普遍化。但社區(qū)生活中的熟人關(guān)系其實是可以通過人為方式建構(gòu)的，且藉此能拉近人與人之間的距離。如社區(qū)居民利用鄰近的居住關(guān)系，在劃小的居住單元內(nèi)，如在同一個院落、或同一個樓棟、或同一個樓層內(nèi)，有意識地打造小范圍的熟人關(guān)系，還是有較強的可操作性的。再如，可以在社區(qū)硬件的配備中，加入塑造熟人關(guān)系的元素，如社區(qū)通過“家家親門棟”“鄰里情門棟”“心連心門棟”等建筑單元的設(shè)置，造就以樓房格局為紐帶的熟人關(guān)系，這樣也有助改變?nèi)穗H之間老死不相往來的局面。而鄰里間如果能彼此熟悉，守望相助，作惡者就比較容易被發(fā)現(xiàn)并加以防范，社區(qū)群防群治理念就有現(xiàn)實基礎(chǔ)。[8]這種基于治安緣由打造的新熟人關(guān)系，不僅能夠促進社區(qū)居民的凝聚，也給社區(qū)自治機制的發(fā)育注入了“催化劑”。

(二)建設(shè)相關(guān)配套機制，促進自主性“治安社區(qū)”的形成

具備可持續(xù)性發(fā)展的治安社區(qū)建設(shè)，離不開社區(qū)各種自組織制度與機制的支撐。有關(guān)于此，在社區(qū)建構(gòu)的主要舉措上，可以有計劃地把治安預防及應(yīng)急處置的元素，嵌入到社區(qū)自身的結(jié)構(gòu)與功能之中，或通過建立新型的社區(qū)制度與機制，培養(yǎng)社區(qū)居民的治安協(xié)作精神，或通過社區(qū)治安項目的運作，發(fā)動與啟發(fā)居民的參與積極性，等等。所有這些都會直接或間接地激發(fā)社區(qū)自主性力量的成長，并促進制度化自治機制的形成與發(fā)展。

首先，在建構(gòu)社區(qū)自組織的制度化機制中，關(guān)于“軟控制”的社區(qū)機制及手段的培育值得關(guān)注。如社區(qū)可以通過建立“社區(qū)公約”的方式，把相關(guān)自主性的治安治理理念融匯于其中。所謂社區(qū)公約，是人們在特定社區(qū)生活中形成的、糅合了相應(yīng)法律、道德與日常規(guī)范于一體的社區(qū)行為系統(tǒng)。它的制定及實施，對社區(qū)居民的共同價值觀之塑造，包括社區(qū)治安理念的樹立，具有獨特意義。社區(qū)生活中，由于居民之間的長期交往，或多或少都有可以利用的“人情信用卡”。此時，作為治安主體的社區(qū)居民，容易在鄰里目光與輿論的無形監(jiān)督下，遵守社區(qū)公約，避免或減少相關(guān)治安問題的發(fā)生。社區(qū)自主性公約的建構(gòu)，使社區(qū)藉此建立與完善起“軟控制”的治安體系，這就使得社區(qū)道德輿論與鄰里關(guān)系的約束，可進入到日常生活之中，社區(qū)的長治久安可以因此獲得制度性的保障。

其次，在社區(qū)自主性治安機制的建構(gòu)中，社區(qū)居民自覺治安意識的培育至關(guān)重要。在此，多年前發(fā)生于廣州城中村的一起治安事件很具啟發(fā)性。那還是整體改造前的獵德村，在2003年10月的一個下午，兩名竊賊在崇禮巷行竊時當場敗露，最先發(fā)現(xiàn)竊賊的房東大聲叫喊“抓賊吶”，接著奇跡出現(xiàn)了。一傳十，十傳百，大批憤怒的村民爭相跑過來，先后趕來圍攻的村民達300人之多，前后延續(xù)達數(shù)十分鐘之久?；靵y中，一賊逃逸，一賊被抓。被抓的小偷被激怒的群眾毆打致受傷昏迷。事件中，兩個小偷、一聲吶喊，之所以能產(chǎn)生如此大的能量，這實際與城中村差不多每家每戶都遭遇竊賊的頻繁“光臨”，村民為此積聚了太多隨時都有可能噴發(fā)而出的怨恨情緒相關(guān)。當時的該城中村，村民只要聽說是抓小偷，往往就能群情激奮，奮起直追。這一獨特的社區(qū)“民情”，其形成并非是偶然的，與人們在長期的城中村生活中，逐步樹立起來的治安防范意識密切相關(guān)。而社區(qū)居民的治安防范意識一旦培養(yǎng)與調(diào)動起來，其威力不可限量。

再次，在自主性“治安社區(qū)”建構(gòu)中，需關(guān)注建立社區(qū)主導的多方協(xié)作機制。多元治理是現(xiàn)代社區(qū)治理的基本需要與特點。在多元治理的社區(qū)格局中，主體包括政府、治安機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)等正式組織，也包括家庭、親友、小群體等非正式組織，它們需要互相配合，才能形成立體化的社區(qū)治安網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮更深入與精致的治安效能，而這恰好在政府直接主導的社區(qū)建設(shè)中是難以達到的。其中，社區(qū)可以根據(jù)自身的實際情況，建立片區(qū)樓棟長、小樓棟長負責制的自組織治安系統(tǒng)，以此作為社區(qū)信息傳遞與及時處理相關(guān)事務(wù)的組織化依托。社區(qū)居委會與業(yè)委會可按自治原則，與派出所片警、社區(qū)民警、物業(yè)公司、社區(qū)內(nèi)的機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等，共同組成社區(qū)治安的自主治理體系，如通過多層面的合作，讓社區(qū)居民擁有充分的社區(qū)治安知情權(quán)，特別是在緊急事件發(fā)生條件下，讓居民具有必要的合作精神及治安應(yīng)對能力。此外，還有諸如讓治安警示牌進入社區(qū)，以提升居民的治安防范意識與能力，等等。在居民的自主性治安治理中，關(guān)鍵是要能達成“共識”。為此，可建立定期或不定期的懇談會制度，讓社區(qū)居民頻繁參加到社區(qū)治安活動中，這在強化社區(qū)居民治安意識的同時，也強化社區(qū)居民的自組織能力與凝聚力。

最后，就未來發(fā)展而言，自主性治安社區(qū)機制的建構(gòu)，還有必要關(guān)注某些專業(yè)化社區(qū)機制的建立與健全?，F(xiàn)代社區(qū)生活中，居民對日常生活有著越來越精致的要求，且需要社區(qū)建設(shè)與之相適應(yīng)。如目前上海、廣州、深圳等地，就在社區(qū)中引入社會工作機制，作為解決矛盾沖突、化解弱勢群體問題的工具。社會工作的社區(qū)介入，是利用專業(yè)方法與技巧，幫助社區(qū)居民特別是弱勢居民，讓他們盡可能地擺脫生活困境，包括避免成為社會治安的高危人群，這無疑對社區(qū)治安有很大的助益。同時，隨著社會工作機制的發(fā)展，它在社區(qū)治安教育、社區(qū)治安隱患排查及處理中都可以發(fā)揮獨到功能。社會工作通過個案工作、小組工作和社區(qū)工作的專業(yè)方法，把治安理念與服務(wù)滲透到社區(qū)各個層面。如個案工作法可對問題群體與人員進行個性化干預與教育;小組工作法可給社區(qū)居民在治安隱患與風險辨識及預防上提供示范;社區(qū)工作法可在風險人群的調(diào)適與群防群治上，強化社區(qū)居民安全感，促進平安社區(qū)氛圍的形成。社會工作介入社區(qū)治安建設(shè)，既是社區(qū)治安治理的策略創(chuàng)新，[9]也是社區(qū)專業(yè)化機制建設(shè)的重要部分?？梢灶A見，隨著社區(qū)治安體制的不斷完善，其他專業(yè)化機制也將接踵推出。

(三)關(guān)注社區(qū)與政府力量的相互配合，推動自主性“治安社區(qū)”的形成

政府作為公共服務(wù)的重要主體，在治安社區(qū)建設(shè)中，不存在要不要政府參與的問題，而是如何讓其參與的問題。理想而言，社區(qū)作為社會自治單元，主要事務(wù)由社區(qū)自身主導，而政府的合理定位是，發(fā)揮其宏觀與間接的作用，特別是為社區(qū)建設(shè)提供合理的法律制度及政策安排。只是我國處在社會轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)代社區(qū)機制的建構(gòu)還處在初步階段，至少在相當時期內(nèi)，政府作為社區(qū)建設(shè)的主要推動者，需要更多地介入到社區(qū)事務(wù)之中。與此相關(guān)，目前階段的自主性“治安社區(qū)”建構(gòu)，政府除在制度及政策上作必要的規(guī)范外，還需在更細致領(lǐng)域發(fā)揮政府的獨特作用。當然，政府的這種社區(qū)介入，其最終目的還是為了更好與更快地退出微觀社區(qū)領(lǐng)域。

首先，自主性的治安社區(qū)的建設(shè)，離不開政府在資源鏈接與整合上的“給力”相助。而政府在社區(qū)建設(shè)中的資源“粘合劑”作用，在一個地區(qū)平安協(xié)會從建立到運作的整個過程中，有著生動的體現(xiàn)。最初，這個市級層次的平安協(xié)會是發(fā)源于轄內(nèi)一個鎮(zhèn)的平安協(xié)會，而該鎮(zhèn)平安協(xié)會又發(fā)源于自發(fā)的一次集體行動，即起初在該鎮(zhèn)，鎮(zhèn)干部有夜間輪流巡邏的習慣，此事感動了當?shù)氐囊恍┢髽I(yè)主，他們就通過自發(fā)捐款的方式，成立起鎮(zhèn)的平安協(xié)會，目的是為看家護院服務(wù)的。此后，鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)競相效仿，并在基層政府推動下，成立了市級平安協(xié)會。而且發(fā)展到此時，市級與鎮(zhèn)級平安協(xié)會都已經(jīng)演化為多功能的民間組織，擁有很大的群眾影響力。群眾之所以信服它，主要是會員有很高的地方威信，其會員多由“三老”成員，即老干部、老黨員與老模范共同組成，這些人不僅處事公平，且熟悉當?shù)氐娜嗣}鄉(xiāng)情，善用鄉(xiāng)俗人情關(guān)系去化解社區(qū)的矛盾。這里，政府所發(fā)揮的主要功能，就是把民間社會的治安資源，以權(quán)威化方式統(tǒng)合起來，并形成新的治安力量。

其次，由于政府畢竟擁有壟斷性的行政推動力，在提煉社區(qū)經(jīng)驗并使之升華為社區(qū)制度或機制上，具有難以替代的功能。其實，在政府依然占據(jù)過多社會資源的條件下，社區(qū)跟政府的多方互動與合作，依然是社區(qū)實現(xiàn)長治久安的主要依靠。如有城中村就在與政府的長期互動中，探索出一整套獨具社區(qū)特色的“五個一”管理模式，即一名管理員(房東)、一套電子鎖、一本登記簿、一塊提示牌、一份三方責任書，由此構(gòu)建出“以鎖管人、以房管人、以證管人、以業(yè)管人”的城中村治安管理機制或模式。再如，廣州一直深受犯罪量大與治安治理難的困擾，而很大比例的治安案件都與長年不下500萬的流動人口相關(guān)，并由此與各種出租屋相聯(lián)系。為此，自2003年起，廣州政府與社區(qū)合作，并以出租屋管理為抓手，先后總結(jié)與梳理出“旅業(yè)式”“圍院式”“散居分片式”等出租屋管理模式，并建立起從隊伍到具有各項制度保證的城市出租屋管理系統(tǒng)。

再次，在自主性社區(qū)治安機制的建設(shè)中，政府某些專業(yè)機構(gòu)的直接介入，對社區(qū)治安的秩序化不可或缺。如發(fā)達國家普遍推行、我國也在普遍借鑒的社區(qū)警務(wù)制度就屬此列。社區(qū)警務(wù)制率先起源與成熟于發(fā)達國家，主要指警務(wù)部門以社區(qū)為載體，依托群防群治的力量，去改善社區(qū)治安的一種制度安排。20世紀中葉以來，在西方發(fā)達國家警務(wù)機制的創(chuàng)新中，就力主警察不再“圍著案件轉(zhuǎn)”，而是把主要精力放在發(fā)動群眾與讓群眾參與治安問題的解決。20世紀80年代后，美國進入“社區(qū)警務(wù)時代”，并認定市民參與是控制犯罪的最有效途徑。如在加州警務(wù)機構(gòu)中，就專門設(shè)置了緩刑局、未成年人服務(wù)管理局、青少年司法委員會與公職律師局等，直接讓市民介入到治安維護中。英國在20世紀30年代就著手建立“鄰里守望”的社區(qū)治安體系，在此基礎(chǔ)上建立起快速反應(yīng)機制。有鑒于此，近年我國政府也在推行警力下沉，并建立起社區(qū)警務(wù)制度。廣州2006年就把社區(qū)警務(wù)納入到地方綜治系統(tǒng)中，并于2007年在全市鋪開，共設(shè)置了1 940個社區(qū)警務(wù)室，做到一個社區(qū)配置一個民警、治安復雜社區(qū)配置多個民警，同時還規(guī)定社區(qū)民警任社區(qū)黨支部副書記或居委副主任，賦予他們社區(qū)治安的領(lǐng)導權(quán)。社區(qū)警務(wù)制的廣泛推行，是警方介入社區(qū)治安的一種具體方式。當然，其實際作用的大小，在一定程度上還取決于自主性社區(qū)建設(shè)的水平，因政府公共治安職能的發(fā)揮，歸根結(jié)底離不開社區(qū)的配合，離不開社區(qū)自治機制的支持。

總之，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，各種社區(qū)治安問題多發(fā)，“治安社區(qū)”建設(shè)是應(yīng)對社區(qū)治安問題的一個必然選擇。而在治安社區(qū)建設(shè)中，特別是在社區(qū)日益分化與個性化發(fā)展的背景下，若主要依靠政府及其職能機構(gòu)的直接推動，其結(jié)果只會是投了“西瓜”得了“芝麻”，甚至容易誘發(fā)社區(qū)的政府依賴并消磨社區(qū)的自主能動性。社區(qū)是微觀社會單元，如果籍社區(qū)建設(shè)之機，積極推進自主性治安社區(qū)的建設(shè)，實際是要讓政府直接操縱的社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)向社區(qū)自身主導的路徑中。這一社區(qū)建設(shè)主體與路徑的變換，無論在民間治安資源的發(fā)掘與利用中，還是在自治性社區(qū)機制的形成與發(fā)展中，都有實質(zhì)性的意義。

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(文字編輯:鄒紅 責任校對:賈俊蘭)

C916

A

1671-623X(2014)01-0070-09

2014-01-13

基金課題:國家社會科學基金重點項目“新型城市化背景下的社區(qū)建設(shè)研究”(13ASH013)。

藍宇蘊(1964—)，女，畬族，教授，博士;主要研究方向:城市化，城鄉(xiāng)社區(qū)研究。

藍宇蘊.論自主性的“治安社區(qū)”建設(shè)[J].社會工作與管理，2014，14(1):70-78.