喬 楊

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京210095）

1998 年中央明確提出完善住房公積金制度， 建立經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度，解決中低收入家庭的住房問(wèn)題。至此，我國(guó)的住房保障的制度框架基本形成。但是在保障性住房政策的實(shí)施過(guò)程中逐漸出現(xiàn)了保障房類型體系不清、保障對(duì)象不明確、供需矛盾突出、審核退出機(jī)制不健全等一系列問(wèn)題。 為此，我國(guó)學(xué)者展開(kāi)了對(duì)保障性住房政策的績(jī)效評(píng)價(jià)的研究。

1 理論框架下的定性分析

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)的學(xué)者常華堂、張大勇認(rèn)為對(duì)中國(guó)來(lái)講，社會(huì)政策的基本理念在于追求社會(huì)公正和公平目標(biāo)，確保公民具有平等的社會(huì)生存及發(fā)展權(quán)利，因此針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的城市經(jīng)濟(jì)適用房政策在公共資源配置過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，他們從社會(huì)政策的視角對(duì)政策進(jìn)行了分析。[1]

朱亞鵬運(yùn)用張伯斯與韋德?tīng)柼岢龅纳鐣?huì)政策要素分析框架，將我國(guó)的住房政策置于社會(huì)問(wèn)題背景下進(jìn)行分析， 運(yùn)用社會(huì)政策分析視角， 分析我國(guó)的住房保障政策實(shí)施必不可少的6 個(gè)基本政策要素，總體評(píng)述我國(guó)住房保障政策。[2]

為了明確政府在住房保障實(shí)施中的責(zé)任，保證住房保障的順利實(shí)施，李輝婕從補(bǔ)貼方向、保障層次、投入領(lǐng)域及保障目的四種不同視角對(duì)住房保障實(shí)施手段進(jìn)行了總結(jié)，分析其特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上整合出以政府干預(yù)力度為核心的三維分析框架。[3]

高原為分析保障性住房政策中涉及的各政策主體之間的關(guān)系，找出解決問(wèn)題的有效辦法， 運(yùn)用瑪希和羅茨提出的政策網(wǎng)絡(luò)分類法，將我國(guó)的保障性住房政策置于網(wǎng)絡(luò)背景下進(jìn)行分析。運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)分析視角，分析我國(guó)保障性住房政策中的網(wǎng)絡(luò)與參與行動(dòng)者，總體評(píng)述我國(guó)保障性住房政策。并認(rèn)為保障性住房的政策制定和執(zhí)行必須打開(kāi)現(xiàn)有的封閉的政策網(wǎng)絡(luò)，納入新的政策主體，從而改進(jìn)政策結(jié)果。[4]

2 指標(biāo)體系的初步建立

上述學(xué)者的研究只是從理論上對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的保障性住房政策僅僅進(jìn)行了理論的分析探索，建立了初步的理論框架。 政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是公共政策評(píng)估過(guò)程中的重要組成部分，是衡量政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)尺度，也是政策評(píng)估的基本依據(jù)。 保障性住房政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量和判斷保障性住房政策的尺度，只有參照一定的標(biāo)準(zhǔn)才能對(duì)保障性住房政策做出科學(xué)、有效的評(píng)估。 因此，為了對(duì)政策進(jìn)行客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)，有必要建立一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與體系對(duì)政策進(jìn)行定量的評(píng)估。

羅應(yīng)光、 向春玲在總結(jié)國(guó)外住房保障制度的主要啟示時(shí)就指出，應(yīng)健全以政府為主體的住房保障體系。可以考慮改變當(dāng)前的政績(jī)考核機(jī)制和企業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)制，建立一個(gè)涵蓋政府各項(xiàng)職能和企業(yè)社會(huì)責(zé)任的科學(xué)指標(biāo)體系，著重凸顯政府的公共管理與社會(huì)保障職能以及企業(yè)的社會(huì)保障職能，住房保障制度的落實(shí)情況均可成為評(píng)價(jià)二者的一個(gè)重要指標(biāo)。

劉曉菲試圖在責(zé)任政府理論的分析框架下建立包括道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、訴訟責(zé)任、侵權(quán)賠償責(zé)任五大指標(biāo)的政府住房保障責(zé)任體系來(lái)解決住房保障問(wèn)題。

孫志波在對(duì)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的歷史演進(jìn)和綜合比較的基礎(chǔ)上，按照“以人為本”和“以社會(huì)公正”為基礎(chǔ)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值導(dǎo)向，結(jié)合保障性住房政策評(píng)估的特點(diǎn)，把保障性住房政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)劃分為事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層面。 根據(jù)保障性住房政策評(píng)估的階段，其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定包括政策方案、政策過(guò)程和政策結(jié)果三個(gè)方面,下設(shè)了15 個(gè)指標(biāo)對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估。[5]高義、戚巍和易勇從公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估基本理論出發(fā)，提出“目標(biāo)———標(biāo)桿”二維績(jī)效評(píng)估思路，開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)包括2 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、4 個(gè)二級(jí)指標(biāo)、18 個(gè)三級(jí)指標(biāo)的評(píng)估體系，并給出指標(biāo)賦值與計(jì)算方法，并進(jìn)一步通過(guò)實(shí)例演示驗(yàn)證評(píng)估方法的科學(xué)可操作性。

3 利用指標(biāo)體系的實(shí)證分析

上述學(xué)者的研究都基于一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立了比較完善的評(píng)估體系。 在研究方法工具層面對(duì)推進(jìn)我國(guó)住房保障工作具有一定價(jià)值，但遺憾的是并沒(méi)有結(jié)合具體住房狀況進(jìn)行實(shí)證的分析，然而通過(guò)評(píng)估方法對(duì)政策進(jìn)行實(shí)際的分析是十分必要的。

最早對(duì)住房保障政策進(jìn)行實(shí)證研究的應(yīng)該是龍奮杰和董黎明。他們利用帕累托最優(yōu)和消費(fèi)者(生產(chǎn)者)剩余理論對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的政策目標(biāo)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，建立了測(cè)算價(jià)格、竣工量和空置率等指標(biāo)，依據(jù)我國(guó)31 個(gè)城市的數(shù)據(jù)， 對(duì)城市經(jīng)濟(jì)適用房供給政策績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

吳云勇根據(jù)遼寧大學(xué)著名學(xué)者穆懷中教授的社會(huì)保障水平測(cè)度思想，以供給水平系數(shù)、居民承受能力系數(shù)為指標(biāo)構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)適用房保障水平的測(cè)定模型，從供給和需求兩個(gè)方面進(jìn)行實(shí)證研究。這些年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策保障績(jī)效欠佳，頗受爭(zhēng)議，可以說(shuō)與政府過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格，而沒(méi)有同步增加經(jīng)濟(jì)適用房供給有直接關(guān)系。

趙元芳等人以烏魯木齊市為例，參考國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房政策績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)研究， 建立了經(jīng)濟(jì)適用房政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，它包括四個(gè)準(zhǔn)則層、十項(xiàng)參評(píng)指標(biāo)，并運(yùn)用熵值法得到參評(píng)指標(biāo)權(quán)重。最終得到了烏魯木齊市經(jīng)濟(jì)適用房政策績(jī)效得分。

董翊明、孫天鉀等人在借鑒“3E”績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則與低收入者生活需求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了由經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性4 個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)、12 個(gè)一級(jí)指標(biāo)與20 個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成的杭州經(jīng)濟(jì)適用房“4E”績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基于杭州實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房政策的績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)。 并得到了研究結(jié)論：杭州經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)供給的圈層分異明顯，整體績(jī)效表現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)和效率較好、公平和效益略顯不足”的特征。

郝亞濤和馬瑛在住房保障政策承載的任務(wù)和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，建立了包括住房供給、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)三大目標(biāo)的烏魯木齊市住房保障政策績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，并運(yùn)用熵權(quán)法和綜合評(píng)價(jià)法對(duì)烏魯木齊市住房保障政策的績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

4 簡(jiǎn)要評(píng)述

縱觀國(guó)內(nèi)對(duì)于保障房的研究，多集中在住房保障制度認(rèn)知、住房保障政策存在的問(wèn)題和相應(yīng)的政策建議等方面。學(xué)者們對(duì)保障性住房政策的績(jī)效評(píng)價(jià)也進(jìn)行了一些探討，但早期的研究主要是對(duì)國(guó)外保障政策的比較，以及通過(guò)簡(jiǎn)單的理論框架對(duì)住房保障政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。 這些研究從不同的角度對(duì)政府政策的執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并為以此建立指標(biāo)體系的定量研究奠定了理論基礎(chǔ)。

近幾年來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者不僅僅滿足于理論上的論證，而通過(guò)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系對(duì)實(shí)地調(diào)研的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，但是這些定量的研究大部分都是針對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房，缺乏對(duì)包括廉租房、公共租賃房甚至棚戶區(qū)的整體住房保障政策的評(píng)估。 目前我國(guó)學(xué)者對(duì)廉租房、公共租賃房這一形式的保障住房還主要停留在制度、目標(biāo)人群和準(zhǔn)入退出機(jī)制等方面，對(duì)于政策的研究仍然很少。 因此學(xué)者們可將研究的目光逐步向廉住房、公共租賃房轉(zhuǎn)移，對(duì)其保障房政策的實(shí)施情況進(jìn)行相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)。

［1］常華堂,張大勇.社會(huì)政策視角下的城市弱勢(shì)群體住房保障問(wèn)題探析——關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房政策爭(zhēng)議的思考[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2006(2).

［2］朱亞鵬.中國(guó)住房保障政策分析——社會(huì)政策視角[J].公共行政評(píng)論,2008(4).

［3］李輝婕.住房保障的政府干預(yù)城市問(wèn)題[J].城市問(wèn)題,2009(5).

［4］高原.政策網(wǎng)絡(luò)視角下保障性住房政策探析[J].前沿,2013(11).