摘要：研究表明，地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向。對(duì)該現(xiàn)象有兩種解釋視角，一種是基于財(cái)政分權(quán)和晉升錦標(biāo)賽理論，認(rèn)為生產(chǎn)性支出有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因而受到地方政府的偏好；另一種則是認(rèn)為是腐敗導(dǎo)致了地方政府生產(chǎn)性支出偏向。但某些經(jīng)驗(yàn)研究并不支持第一種解釋視角，而第二種視角又受到腐敗度量指標(biāo)選擇的限制，所以需要新的解釋視角。一種新的解釋視角是：不同來(lái)源財(cái)政資金因其財(cái)力自主性大小不同，可能會(huì)對(duì)生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性財(cái)政支出產(chǎn)生不同的效應(yīng)。這為研究地方政府生產(chǎn)性支出偏向現(xiàn)象提供了新的思路。在這種視角下，遵循新的研究思路，可以將財(cái)政資金來(lái)源與其自主性聯(lián)系起來(lái)，給出地方政府形成生產(chǎn)性支出偏向的一種合理解釋，并據(jù)此給出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)性支出偏向；財(cái)政資金來(lái)源；中央補(bǔ)助收入；自主性

一、 研究背景

分稅制改革以后，中國(guó)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的比較明顯的變化是：基本建設(shè)支出比重上升，科教文衛(wèi)支出比重下降。一般認(rèn)為，基本建設(shè)支出是典型的生產(chǎn)性支出，科教文衛(wèi)支出是典型的非生產(chǎn)性支出。這種變化反映出地方政府具有生產(chǎn)性支出偏向。傅勇、張晏（2007）發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政支出存在重基本建設(shè)的偏向，并認(rèn)為地方政府在安排支出結(jié)構(gòu)上存在明顯的偏向，在基本建設(shè)上甚至過(guò)度供給。除了通過(guò)研究支出比重來(lái)證明地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向外，還有學(xué)者從教育等非生產(chǎn)性公共物品的供給角度來(lái)驗(yàn)證地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向。如喬寶云等（2005）以小學(xué)義務(wù)教育為例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致義務(wù)教育供給不足。而Zhuravskaya（2000）和 Heckman（2005）則提供了國(guó)際比較的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)無(wú)論是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類似的發(fā)展中國(guó)家相比，還是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的教育支出等非生產(chǎn)性支出的比重均較低，而基本建設(shè)支出等生產(chǎn)性支出的比重卻均較高。

對(duì)該現(xiàn)象的解釋目前有兩種視角，一種認(rèn)為，在中國(guó)財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)體制下，地方政府對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，中央政府又以與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤的績(jī)效考評(píng)體系來(lái)考核官員，官員在晉升錦標(biāo)賽中，為了能得到晉升，偏向于將財(cái)政支出用于能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的項(xiàng)目，從而導(dǎo)致了生產(chǎn)性支出偏向。比如，張恒龍和康藝凡（2007）認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)框架下，官員的委任制和政績(jī)考核機(jī)制將導(dǎo)致地方政府的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲；平新喬和白潔（2006）認(rèn)為，財(cái)政激勵(lì)導(dǎo)致了地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲和"偏差"；傅勇、張晏（2007）從中國(guó)式分權(quán)的視角揭示地方政府支出結(jié)構(gòu)扭曲的內(nèi)在邏輯，并且認(rèn)為財(cái)政分權(quán)扭曲了政府支出結(jié)構(gòu)；另一種認(rèn)為，是腐敗導(dǎo)致了地方政府具有生產(chǎn)性支出偏向。比如，Mauro（1998）考察了腐敗對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的影響。他發(fā)現(xiàn)，由于從不同支出中獲取賄賂的難易程度不同，腐敗的政府會(huì)將更多的支出用在基本建設(shè)上，而減少用于教育的支出。

然而這兩種視角卻都存在問(wèn)題，并不能完全解釋地方政府生產(chǎn)性支出偏向現(xiàn)象。第一種視角要成立需要基于"政府生產(chǎn)性支出利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而非生產(chǎn)性支出不利于或無(wú)關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)"的假設(shè)，然而很多實(shí)證研究卻與該假設(shè)相悖，認(rèn)為非生產(chǎn)性支出才有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，生產(chǎn)性支出不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（王新軍、賴敏暉，2010；廖楚暉、余可，2006；孫文祥、張志超，2004；曾娟紅、趙福軍，2005；Lin，1994）。而對(duì)于第二種視角，一個(gè)致命的問(wèn)題就是：腐敗本身的度量存在問(wèn)題。如果采用國(guó)際上衡量政府清廉程度的指標(biāo)來(lái)度量腐敗，那么只能用于國(guó)別之間的研究，但是無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家之間、發(fā)展中國(guó)家之間，還是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間，它們?cè)诮?jīng)濟(jì)政策和法律、社會(huì)制度、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等方面都存在巨大的差異，而基于這樣的國(guó)別數(shù)據(jù)得出的結(jié)果令人懷疑。但是，在一國(guó)之內(nèi)又很難用一個(gè)令人信服的指標(biāo)來(lái)度量腐敗。

二、 新的解釋視角和研究思路

另外，以上兩種視角均暗含一個(gè)假設(shè)條件，即地方政府是一個(gè)能夠完全獨(dú)立決策、能夠自主支配地方所有財(cái)力的行為主體。但實(shí)際上，地方政府在進(jìn)行決策時(shí)也一般會(huì)受中央政府政策意圖的影響——因?yàn)樵谥袊?guó)，地方政府還是受到中央政府較大程度的控制的。所以，地方政府最終真正能將多少財(cái)政資金用于生產(chǎn)性支出，還取決于該財(cái)政資金是否可以由它自由支配。而不同來(lái)源的財(cái)政資金，地方政府能夠自由支配的程度是不一樣的，這種自由支配程度可以被稱為財(cái)力自主性。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)關(guān)于財(cái)力自主性的研究不多，筆者以“財(cái)力自主性”為篇名或關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)上進(jìn)行搜索，均只搜到一篇題為《縣市政府財(cái)力自主性與轉(zhuǎn)移支付制度》的核心類論文，而該論文并未給出明確的財(cái)力自主性定義。而國(guó)外文獻(xiàn)在這方面的研究主要集中在“財(cái)政收入自主性”上，他們提及的“財(cái)政收入”是狹義的財(cái)政收入，是政府自籌的、列入預(yù)算的、預(yù)算一級(jí)科目大多為“本級(jí)財(cái)政收入”的那部分收入，“財(cái)政收入自主性”英文為“Income Autonomy”。鑒于國(guó)內(nèi)外尚未對(duì)財(cái)力自主性給出比較明確統(tǒng)一的定義，本文依據(jù)已有的相關(guān)研究和相關(guān)概念，借鑒內(nèi)涵比較接近的“稅收控制”概念的定義對(duì)財(cái)力自主性做出如下定義：“財(cái)力”指政府各種類型的財(cái)政性資金，“自主性”指自主支配能力，“財(cái)力自主性”指政府對(duì)其各種類型財(cái)政資金的自主支配能力。自由支配的程度越高的財(cái)政資金，財(cái)力自主性越大，地方政府越能夠按照自己的偏好和意愿來(lái)使用；自由支配程度越低的財(cái)政資金，財(cái)力自主性越小，地方政府越難按照自己的意圖來(lái)使用。因而研究不同來(lái)源財(cái)政資金財(cái)力自主性與地方政府財(cái)政支出之間的關(guān)系，可以作為解釋地方政府生產(chǎn)性支出偏向現(xiàn)象的新視角。那么，在這種新的視角下，怎樣將不同來(lái)源財(cái)政資金的財(cái)力自主性與地方政府生產(chǎn)性支出偏向聯(lián)系在一起呢？大致可以遵循如下的研究思路。首先，弄清楚地方政府財(cái)政資金的主要來(lái)源，并在此基礎(chǔ)上對(duì)各種來(lái)源的財(cái)政資金的自主性進(jìn)行評(píng)價(jià)；其次，按照財(cái)力自主性的大小將財(cái)政資金分為兩大類，并認(rèn)為這兩類財(cái)政資金將會(huì)對(duì)生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性財(cái)政支出產(chǎn)生不同的影響效應(yīng)；最后，通過(guò)實(shí)證分析考察這兩類財(cái)政資金對(duì)兩類財(cái)政支出的具體效應(yīng)，并對(duì)實(shí)證結(jié)果做出合理的解釋，并基于解釋給出相應(yīng)的對(duì)策建議。

三、 地方政府財(cái)政資金主要來(lái)源及自主性評(píng)價(jià)

地方政府財(cái)政資金的來(lái)源，主要有三個(gè)方面：中央補(bǔ)助收入、自有財(cái)政收入、預(yù)算外收入。而中央補(bǔ)助收入又主要分為稅收返還收入、均衡性中央補(bǔ)助收入和專項(xiàng)中央補(bǔ)助收入，其中，前兩項(xiàng)可以由地方政府自由支配，因此又稱一般性中央補(bǔ)助收入；而后一項(xiàng)則由中央指定用途，?？顚Ｓ?，地方無(wú)法自由支配。而自有財(cái)政收入屬于地方自有財(cái)力，可以由地方政府自由支配。中央補(bǔ)助收入和自有財(cái)政收入屬于預(yù)算內(nèi)收入，受到全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的直接監(jiān)督以及人民的間接監(jiān)督，管理較為嚴(yán)格，即使是地方可自由支配的收入，其使用也受到一定的約束。而預(yù)算外收入則主要指那些合法的、尚未納入政府預(yù)算管理的政府收入，如土地出讓金。這部分資金的使用相對(duì)來(lái)說(shuō)受到的監(jiān)督程度就弱很多，所以地方政府對(duì)其自由支配的能力較強(qiáng)。但是，這種對(duì)不同來(lái)源財(cái)政資金財(cái)力自主性的判斷還較為模糊，還需要進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行量化。

那么如何量化不同來(lái)源財(cái)政資金的財(cái)力自主性呢？目前國(guó)內(nèi)外在地方政府財(cái)力自主性評(píng)價(jià)方面的研究非常缺乏，沒(méi)有現(xiàn)成的指標(biāo)體系能夠借鑒，所以為了衡量不同來(lái)源財(cái)政資金的財(cái)力自主性大小，筆者構(gòu)建了第一個(gè)地方政府財(cái)力自主性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并制定了相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，分別從法律基礎(chǔ)、中央政府控制、社會(huì)公眾關(guān)注度等9個(gè)方面來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系，來(lái)考察地方政府幾種主要財(cái)政資金的財(cái)力自主性大小，并且利用變異系數(shù)法這種客觀賦權(quán)方法給指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，計(jì)算出1998年～2006年幾種主要財(cái)政資金的財(cái)力自主性得分，然后進(jìn)行比較和排序。研究結(jié)果表明，在1998年～2006年間，中央補(bǔ)助收入其財(cái)力自主性得分均在8分左右，遠(yuǎn)高于財(cái)政收入、預(yù)算外收入、土地出讓收入的自主性得分。而得分越高，其自主性越小，因而對(duì)于地方政府而言，中央補(bǔ)助收入的財(cái)力自主性遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其它三種財(cái)力。依據(jù)四種財(cái)政資金的財(cái)力自主性排序，可以將中央補(bǔ)助收入看作一類自主性小的財(cái)力，將其他三種財(cái)政資金視為一類自主性大的財(cái)力，然后通過(guò)實(shí)證分析對(duì)比這兩類財(cái)政資金對(duì)生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性財(cái)政支出的影響效應(yīng)。

四、 影響效應(yīng)及合理解釋

實(shí)證分析表明，中央補(bǔ)助收入增量部分與存量部分對(duì)于基本建設(shè)支出、教育支出的效應(yīng)方向相反，且存在顯著的系統(tǒng)性差異，其中增量部分對(duì)基本建設(shè)支出具有負(fù)向效應(yīng)，而對(duì)于教育支出則具有正向效應(yīng)；而存量部分對(duì)于基本建設(shè)支出和教育支出均具有正向效應(yīng)。而財(cái)政收入、預(yù)算外收入、土地出讓收入的增量部分對(duì)基本建設(shè)支出和教育支出的效應(yīng)均不顯著，而存量部分對(duì)兩者也大都為正向效應(yīng)或不顯著的效應(yīng)。如何解釋這種實(shí)證結(jié)果呢？可以通過(guò)兩類財(cái)政資金之間的替代性和中央補(bǔ)助收入比重來(lái)解釋。這兩類自主性顯著不同的財(cái)政資金之間存在著替代關(guān)系：當(dāng)中央補(bǔ)助收入增加時(shí)，地方政府就有動(dòng)力減少其他三種收入，以涵養(yǎng)地方財(cái)源；當(dāng)中央補(bǔ)助收入減少時(shí)，地方政府就有動(dòng)力增加其他三種收入，以防止收入滿足不了支出需求。而具體到某項(xiàng)支出，如基本建設(shè)或教育支出，一樣會(huì)存在這種替代性。雖然新增的中央補(bǔ)助收入被更多地用于滿足教育支出，但是卻可能同時(shí)減少了地方政府從財(cái)政收入、預(yù)算外收入、土地出讓收入等自主支配性更強(qiáng)的財(cái)政資金中用于教育支出的部分，而且減少作用可能會(huì)大于增加作用，從而在總體上反而降低了教育支出比重，這可以看作是中央補(bǔ)助收入對(duì)教育支出的一種“擠出”效應(yīng)。而新增的中央補(bǔ)助收入雖然可能被更少地用于基本建設(shè)支出，但是地方政府卻有動(dòng)力從財(cái)政收入、預(yù)算外收入、土地出讓收入等自主性較強(qiáng)的財(cái)政資金中增加用于基本建設(shè)支出的數(shù)額，當(dāng)增加作用大于減少作用時(shí)，基本建設(shè)支出比重總體上反而上升了，這可以看作是中央補(bǔ)助收入對(duì)基本建設(shè)支出的一種“擠入”效應(yīng)，另外，筆者根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料測(cè)算得出：中央補(bǔ)助收入比重在1998年約為30%，而到了2001年就達(dá)到了約40%，且在2002年～2006年基本維持在這一比重，成為地方政府最主要的財(cái)力。而財(cái)政收入占比卻由1998年的約40%下降到2006年的約30%，從最主要財(cái)力退化為第二主要財(cái)力。變化幅度最大的是土地出讓收入占比和預(yù)算外收入占比，前者從1998年的約2%迅速上升到2006年的約18%，后者則從1998年的約27%，下降到2006年的約10%，從而使得土地出讓收入逐漸成為了地方政府第三主要財(cái)力，預(yù)算外收入變?yōu)榈谒闹饕?cái)力。這反映出中央補(bǔ)助收入在地方政府財(cái)力構(gòu)成中已經(jīng)處于最重要的地位，而隨著中央補(bǔ)助收入在地方政府財(cái)政總收入中比重的逐年增加，中央補(bǔ)助收入對(duì)兩類財(cái)政支出的這種“擠出”和“擠入”效應(yīng)也越來(lái)越大，這可能是導(dǎo)致地方政府形成生產(chǎn)性支出偏向的一個(gè)重要原因。在研究中央補(bǔ)助收入時(shí)應(yīng)同時(shí)將其自主性一起考慮，因?yàn)樨?cái)政資金的自主性可能與財(cái)政資金對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響效應(yīng)有關(guān)。因此研究財(cái)政資金自主性與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，將非常有助于解釋地方政府生產(chǎn)性支出偏向現(xiàn)象。

五、 對(duì)策建議

如果要糾正或緩解地方政府的生產(chǎn)性支出偏向，提高教育等非生產(chǎn)性支出在財(cái)政支出中的比重，就應(yīng)當(dāng)減弱地方政府對(duì)中央補(bǔ)助收入的依賴性。具體來(lái)講，不是單純地減少中央對(duì)地方政府的補(bǔ)助，因?yàn)槟菢涌赡軙?huì)加重地方政府對(duì)地方財(cái)源的汲取，增加地方的財(cái)稅負(fù)擔(dān)，而是應(yīng)當(dāng)使地方政府在中央補(bǔ)助增加的同時(shí)，不減少自身對(duì)教育等非生產(chǎn)性項(xiàng)目的支出。所以關(guān)鍵是減弱地方政府對(duì)其他三種財(cái)政資金支配的“自主性”。對(duì)于預(yù)算外收入和土地出讓收入，在2007年以前，因?yàn)槠渖形赐耆{入預(yù)算管理，所以地方政府對(duì)其支配的自主性比較大。中央政府正是看到了因地方政府這兩種財(cái)力的自主性較大而引發(fā)的問(wèn)題，從而加強(qiáng)了對(duì)它們的管理。其實(shí)截止到2013年，預(yù)算外收入和土地出讓收入已經(jīng)全部納入了預(yù)算進(jìn)行管理。但即使是如此，也并不能說(shuō)問(wèn)題已經(jīng)解決了。因?yàn)榧词故且鸭{入預(yù)算管理多年的財(cái)政收入，仍然會(huì)因?yàn)橹醒胝偷胤秸g存在的信息不對(duì)稱問(wèn)題，而使地方政府對(duì)其具有相當(dāng)程度的自主支配能力，更不必說(shuō)預(yù)算外收入和土地出讓收入這兩種剛剛納入預(yù)算管理不久的財(cái)力了。所以，要想減弱地方政府使用這三種財(cái)政資金的“自主性”，不能僅滿足于在形式上將它們均納入預(yù)算來(lái)進(jìn)行管理，而是還需要有一些更為細(xì)致的措施來(lái)保證管理質(zhì)量，比如，需要將納入預(yù)算管理的各種財(cái)政收入的分類進(jìn)一步明細(xì)化。目前，對(duì)于預(yù)算內(nèi)各種財(cái)政收入的分類還比較簡(jiǎn)單，公開數(shù)據(jù)都只是對(duì)其進(jìn)行幾個(gè)大類的劃分，而劃分標(biāo)準(zhǔn)又很模糊。這使得地方政府很容易在大類內(nèi)或大類間隨意劃轉(zhuǎn)收入，卻不受外部監(jiān)督。還有，現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料對(duì)于財(cái)政支出有分項(xiàng)科目統(tǒng)計(jì)，而對(duì)其支出的資金來(lái)源卻沒(méi)有分項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，換句話說(shuō)，從公開的統(tǒng)計(jì)資料上，能看到地方政府有哪些收入以及這些收入是由哪些科目構(gòu)成的，也能看到地方政府有哪些支出以及這些支出是由哪些科目構(gòu)成的，也有平衡部分以說(shuō)明總收入與總支出是相平的，但是，卻沒(méi)有一種統(tǒng)計(jì)資料對(duì)政府各項(xiàng)支出的資金來(lái)源進(jìn)行說(shuō)明。這就使得，公眾無(wú)法根據(jù)公開資料來(lái)查閱地方政府各項(xiàng)支出的資金來(lái)源，進(jìn)而無(wú)法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。另外，在政府內(nèi)部，因?yàn)轭A(yù)算編制還未使用復(fù)式記賬，所以即使是內(nèi)審部門也很難弄清楚每筆資金的來(lái)源和去向。這種內(nèi)外部監(jiān)督的缺失使得地方政府很容易在接受中央補(bǔ)助的同時(shí)，“自主”地減少自己原本應(yīng)當(dāng)安排的非生產(chǎn)性支出。

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作者簡(jiǎn)介：李偉，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)博士生。

收稿日期：2014-06-21。