陳曦

摘要：戶籍制度是中國一項(xiàng)涉及全體人民的切身利益和社會發(fā)展的具有根本性的重要制度。本文運(yùn)用政策分析的研究方法，概述了新中國成立后的城鄉(xiāng)戶口管理措施，對戶籍制度改革的方向提出了建議。本文的研究成果不僅可以豐富當(dāng)前戶籍制度研究的相關(guān)理論，還有助于對中國戶籍制度發(fā)展有更全面的認(rèn)識，并對戶籍制度改革起到一定的推動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；城鎮(zhèn)化；政策分析

中圖分類號：D610 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）23-0157-02

一、引言

近些年來，改革中國現(xiàn)行戶籍制度的呼聲越來越高，各地也陸續(xù)出臺了相關(guān)政策，并取得了一定的進(jìn)展。但是，現(xiàn)行的戶籍制度改革還沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。一些突出的問題，對中國城市化進(jìn)程的發(fā)展和公民平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，都有著很大的阻礙作用。公共政策的一個(gè)最突出的特征就是其可變性，當(dāng)公共政策面臨新的環(huán)境而出現(xiàn)不適應(yīng)時(shí)，就要對其進(jìn)行調(diào)整、修改或終止。現(xiàn)在的戶籍制度與建國初期相比，已經(jīng)有很大的突破，如不再控制人口流動(dòng)，小城鎮(zhèn)的落戶標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很低，有的地區(qū)已經(jīng)著手逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但是，現(xiàn)在的戶籍制度在很多方面還是不能滿足社會發(fā)展的需要。要發(fā)展健全的城市化模式，就必須把流動(dòng)人口納入城市公共服務(wù)體系之中，讓他們在城市的生活有保障，而流動(dòng)人口中比重最大的就是農(nóng)民工，要通過戶籍制度改革把這些農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系當(dāng)中，這樣中國的城市化才能具有實(shí)際的意義。也就是說，農(nóng)民工是戶籍制度改革針對的主體。這主要是因?yàn)椋r(nóng)民工數(shù)量最多，是流動(dòng)人口的主力軍，還有農(nóng)民工與其他流動(dòng)人口相比幾乎不具備達(dá)到現(xiàn)有城市入戶標(biāo)準(zhǔn)的條件。也就是說，不以他們?yōu)橹黧w進(jìn)行的戶籍制度改革都容易變成表面功夫。取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的界限，賦予全民統(tǒng)一的國民待遇。因?yàn)槿酥挥新殬I(yè)和居住地的不同，而沒有身份和等級之差。目前全國已有很多省份相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口很多只是名稱上的變化，與戶籍相聯(lián)系的教育、就業(yè)、醫(yī)療和社保等福利制度并沒有平等地賦予外來人口和農(nóng)村人口，其實(shí)質(zhì)并沒有發(fā)生變化。現(xiàn)在在很多地方受教育權(quán)等在很大程度上都顯現(xiàn)出不平等。這說明平等表達(dá)的只是同等身份人之間的平等，而不同身份的人則不能平等。如果權(quán)利是按身份享有而不是按同一標(biāo)準(zhǔn)的“公民”享有，那么身份對應(yīng)的權(quán)利就不是完整意義上的公民平等權(quán)。從以上分析可以看出，中國憲法中的“平等權(quán)”還欠缺另一半內(nèi)容，即平等不僅是一項(xiàng)權(quán)利，更重要的還是對權(quán)利的保護(hù)原則。只有平等權(quán)而無平等保護(hù)原則，實(shí)質(zhì)是對公民平等權(quán)的侵害。由于戶籍制度設(shè)定造成的不平等，從而給公民應(yīng)享有的憲法平等權(quán)的侵害，主要應(yīng)從立法上加以救濟(jì)，也可以通過政策調(diào)整加以救濟(jì)，同時(shí)也可以在司法實(shí)踐中通過司法解釋和具體的判例來進(jìn)行具體救濟(jì)。

二、戶籍管理方面的建議

1.縮小貧富差距。貧富差距一直是中國現(xiàn)在發(fā)展過程遇到的問題。據(jù)有關(guān)研究顯示，中國的基尼系數(shù)早在2006年就已經(jīng)達(dá)到0.49。實(shí)際上從2000年開始，基尼系數(shù)已經(jīng)超過0.4的警戒線，并以每年0.1%遞增。這表明中國雖然在快速發(fā)展，但是發(fā)展還存在很大的不平衡性，從而導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步拉大。貧富差距繼續(xù)拉大，正是造成城鄉(xiāng)進(jìn)一步分化，城市與鄉(xiāng)村分層的經(jīng)濟(jì)原因。這就使得戶籍制度改革雖然能很快給農(nóng)民相同的公民身份，但是不能給農(nóng)民提供相同公共福利待遇。所以，縮小貧富差距是戶籍制度改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?？s小貧富差距狀況首先要提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平，同時(shí)更要注重公平問題。國家在鼓勵(lì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要照顧到相對貧窮的人們以及弱勢群體的利益。中國勞動(dòng)力的供給相對過剩，使用人單位不用擔(dān)心雇用不到員工，因而就會在工人的報(bào)酬和工作條件等方面投入較少的成本。但是有些部門，如電力、石油、銀行部門的工資卻相對很高，這樣必然使貧富差距很難得到有效控制。政府應(yīng)該制定相應(yīng)政策，注意提高勞動(dòng)回報(bào)率，并公平的分配勞動(dòng)的比率，減少工資的過分差距。這樣才能增強(qiáng)勞動(dòng)者信心，特別可以提高流動(dòng)人口的生活水平，也是為戶籍制度改革提供必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.提升政府的服務(wù)能力。政府作為戶籍制度改革的主要力量，其服務(wù)能力的提升為戶籍制度更加合理的發(fā)展提供了有力保障。第一，深入認(rèn)識戶籍制度改革的重要意義，深化為民服務(wù)的意識。中國當(dāng)前的戶籍制度難以適應(yīng)新的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境要求，人們生存和發(fā)展的需要在一定程度上得不到滿足。政府在推行改革的過程中要從戶籍制度改革有利于維護(hù)弱勢群體尤其是維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益；有利于勞動(dòng)力資源的優(yōu)化和合理配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；有利于加快城市化進(jìn)程的作用著手。第二，規(guī)范地方人口管理的自主權(quán)，加強(qiáng)地區(qū)間人口管理的合作。首先，地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況充分發(fā)揮自主權(quán)，制定適合本地區(qū)的戶籍政策。其次，要加強(qiáng)中央組織領(lǐng)導(dǎo)，形成地區(qū)間的合作。這樣才能兼顧戶籍制度改革的整體性，形成全國統(tǒng)一的規(guī)范性戶籍制度，從而在各地區(qū)和跨地域之間逐步完善戶籍制度改革。第三，完善與現(xiàn)行戶籍制度相關(guān)的配套制度，為戶籍制度改革創(chuàng)造良好條件。在中國，社會保障制度、勞動(dòng)就業(yè)制度和醫(yī)療衛(wèi)生制度等與戶籍制度的關(guān)聯(lián)性，是在中國長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的，這其實(shí)是戶籍傳統(tǒng)制度與基本功能的“異化”。所以這些社會制度的改革也可以不依賴于戶籍制度的改革而獨(dú)立展開，并可以反過來更好地促進(jìn)戶籍制度改革。所以政府要提升管理能力，結(jié)合遷移政策，系統(tǒng)建立土地、住房、社保、就業(yè)、教育的保障機(jī)制，逐步消除城鄉(xiāng)之間和城市之間戶籍待遇差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，推進(jìn)城市化加快發(fā)展，為戶籍制度改革創(chuàng)造良好的條件。

3.加大教育投入，提高中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村教育水平。教育發(fā)展的不平衡，會導(dǎo)致地區(qū)之間的人口素質(zhì)存在差異，而且相對優(yōu)秀的人才更傾向于那些發(fā)展較快，生存條件優(yōu)越的地區(qū)。由于戶籍壁壘的存在，發(fā)達(dá)城市一方面為了維護(hù)本地區(qū)發(fā)展，進(jìn)一步提高本地區(qū)的教育水平；另一方面相對落后地區(qū)人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重，促使他們對教育的投入沒有積極性。這樣就導(dǎo)致了越是發(fā)達(dá)地區(qū)越重視教育，越是落后地區(qū)對教育的投入越是不足。這樣的結(jié)果就會使地區(qū)之間人口素質(zhì)逐漸拉大，無形中添加了人口融合的障礙。為解決這一問題，政府要注重教學(xué)資源在地區(qū)間以及區(qū)域內(nèi)部的平等分配，特別要加大對農(nóng)村教育投入和流動(dòng)人口子女受教育的問題。要切實(shí)解決非本地人口受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題，如取消借讀費(fèi)等不平等的待遇。這樣才有助于戶籍制度改革更加順暢的進(jìn)行。

4.提高城市承載力，合理推進(jìn)城市化進(jìn)程。阻礙戶籍制度改革的一項(xiàng)重要原因是城市的承載能力不足，政府擔(dān)心一旦放寬戶口政策，原來的大批流動(dòng)人口轉(zhuǎn)變?yōu)橛袘艏木用駮宫F(xiàn)有的城市難以承受，從而造成過度城市化。所以提高城市承載能力，合理推進(jìn)城市化進(jìn)程，也是推進(jìn)戶籍制度改革的一項(xiàng)重要措施。

提高城市承載能力，首先，依據(jù)城市發(fā)展的規(guī)律、城市發(fā)展速度以及城市自身的條件，科學(xué)制定城市發(fā)展規(guī)劃。其次，整合城市與農(nóng)村的各項(xiàng)資源，比如當(dāng)城市需要擴(kuò)大地域時(shí)，必須要和農(nóng)村一起協(xié)調(diào)進(jìn)行，盡量減少為了城市化而損害農(nóng)民利益的問題出現(xiàn)。再次，為已經(jīng)進(jìn)入城市化的人口提供能夠讓他們適應(yīng)城市生活的便利條件，尤其是消除戶籍限制，使人們享受相同的福利待遇。

三、總結(jié)

戶籍制度改革并不是針對戶籍本身的功能，而是針對于戶籍相關(guān)的社會資源，如義務(wù)教育、住房和社會保障等。戶籍制度改革要想取得突破性進(jìn)展，就必須有針對性地解決這些問題。

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