徐照宜 周翰達(dá) 程新宇

一、引言

金融市場(chǎng)風(fēng)云詭譎，2013年6月底銀行間市場(chǎng)資金緊缺導(dǎo)致利率過山車般暴漲的“黑天鵝事件”引起市場(chǎng)恐慌，近期頻頻發(fā)生的事件牽動(dòng)著整個(gè)金融市場(chǎng)的神經(jīng)，市場(chǎng)信心受到了沉重的打擊。無論是一直噬伏在金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)幕交易，還是各自侵權(quán)行為，都讓已有的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法形同虛設(shè)。法律制度不完善，保護(hù)機(jī)制不健全等矛盾漏洞也越發(fā)明顯。保護(hù)金融消費(fèi)者，將成為金融業(yè)得以發(fā)展為繼的關(guān)鍵，金融事業(yè)發(fā)展的重中之重。

二、我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀調(diào)查

1.個(gè)人篇調(diào)查問卷分析

（1）數(shù)據(jù)采集

我們?cè)O(shè)計(jì)并制作了關(guān)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的電子調(diào)查問卷，并在網(wǎng)上隨機(jī)發(fā)放，所針對(duì)的對(duì)象涉及不同的職業(yè)和年齡段。共有161人參加了此次問卷活動(dòng)，有52.8%的為女性，47.2%為男性。他們中50歲以上的有0.62%，30至50歲的有19.25%，18至30歲的有76.4%，18歲以下的占3.73%。在接受調(diào)查的161人中， 85%的人集中在18至50歲的年齡段，。這個(gè)年齡段時(shí)金融活動(dòng)的主要參與者，因此我們的問卷發(fā)放具有一定的代表性。

（2）問卷分析

我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)問題主要突出的表現(xiàn)在銀行等金融機(jī)構(gòu)的收費(fèi)不合理問題；服務(wù)方面存在的一些例如辦理業(yè)務(wù)時(shí)間長(zhǎng)流程繁瑣等問題；在隱私信息保護(hù)工作方面存在的缺口較大；理財(cái)產(chǎn)品在推銷、盈利層面供需雙方產(chǎn)生的矛盾和在金融知識(shí)的教育普及方面尚顯稚嫩等五大問題。

（3）原因分析

①法律制度和監(jiān)督機(jī)制的缺陷。金融機(jī)構(gòu)在收費(fèi)方面存在的問題就成為了民眾投訴最多的事件，這是金融行業(yè)法律條文缺口較大造成的，法規(guī)模棱兩可，在實(shí)務(wù)操作中往往找不到具體條文相互對(duì)應(yīng)。法律制度和監(jiān)督機(jī)制的缺陷給了金融機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行徑滋長(zhǎng)的空間。

②消費(fèi)者金融知識(shí)缺失和維權(quán)意識(shí)的淡薄。在接受調(diào)查的人中，58%的人沒有意識(shí)到自己的合法權(quán)益被侵犯，而在意識(shí)到受侵犯的人中，也只有45%的人要求了賠償；在按揭貸款的調(diào)查中，52%的人不清楚各期還款額度的計(jì)算，辦理貸款時(shí)也只有52%的人簡(jiǎn)要瀏覽了條款。最后調(diào)查結(jié)果顯示64.5%的人認(rèn)為應(yīng)該加大銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督力度，50%的人認(rèn)為應(yīng)該完善輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督手段。雙管齊下，輔助以創(chuàng)新性的手段例如建立第三方協(xié)調(diào)糾紛機(jī)制，也是很多被調(diào)查者的訴求。

2.銀行職員篇調(diào)查問卷分析

（1）問卷分析

在針對(duì)銀行職員的調(diào)查問卷中，共有86名主要來自國有銀行的職員接受了我們的調(diào)查，大多數(shù)被調(diào)查人員表示所在行都比較重視金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，而在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的糾紛主要在于消費(fèi)者和金融企業(yè)之間缺乏溝通和消費(fèi)者本身金融知識(shí)的缺陷和對(duì)金融行業(yè)的偏見，而在一些實(shí)體的業(yè)務(wù)方面，普遍認(rèn)為的隱私保護(hù)、無序的理財(cái)推銷、收取的費(fèi)用方面等存在的問題，他們表示是按照規(guī)則辦事，已經(jīng)做到了最大的努力，出現(xiàn)一些紕漏可能是再所難免的。但由調(diào)查兩份調(diào)查問卷比對(duì)結(jié)果可以看出，部分員工的淡漠和有利可逐的理財(cái)產(chǎn)品的無序推銷是不容忽視的一個(gè)問題。

（2）原因分析

在中國消費(fèi)者自身接受相關(guān)金融知識(shí)的教育就較少，而在購買金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)只能依賴金融機(jī)構(gòu)提供的并不充分的信息。投訴不被受理，或者受理之后一再推脫，讓中國的金融消費(fèi)者實(shí)在是無從維權(quán)。另一方面，這些金融機(jī)構(gòu)由于有國家的扶植，其工作人員在服務(wù)意識(shí)方面都存在一定的詬病。盡管近年來由于競(jìng)爭(zhēng)的壓力，這一情況有所改善，但是在現(xiàn)有的激勵(lì)機(jī)制下，金融歧視的現(xiàn)象仍然非常嚴(yán)重，銀行職員為了拉存款、推銷理財(cái)產(chǎn)品對(duì)于消費(fèi)者的短信掃然，還有保險(xiǎn)代理惱人的電話都非常常見。如果不從源頭上改變金融機(jī)構(gòu)的做法，侵權(quán)行為只會(huì)屢禁不止。

3.總結(jié)與改進(jìn)措施

在我們從對(duì)個(gè)人和對(duì)銀行的雙向調(diào)查中，我們可以得到兩個(gè)立場(chǎng)的反饋，從而掌握一些微觀的、具體的信息：雙方在實(shí)體業(yè)務(wù)產(chǎn)生的矛盾或許只是表象，缺乏交流溝通、缺乏金融知識(shí)的普及教育是更深層次的原因。

我們?cè)诖舜握{(diào)查活動(dòng)中仍然存在一些不足之處。第一，樣本容量不夠大，金融消費(fèi)者人數(shù)和職員篇的樣本數(shù)量分別為161和86。其次，在個(gè)人篇中，由于學(xué)生群體所占比重較大，接觸的金融業(yè)務(wù)較少，對(duì)于調(diào)查結(jié)果的有效性產(chǎn)生了一些影響；在職員篇中，不能排除銀行立場(chǎng)問題及由此所帶來的選項(xiàng)失真，最后在數(shù)據(jù)處理的分析上，有待于采取其他的改進(jìn)。

三、對(duì)比中借鑒歐美國家消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)

1.中美對(duì)比

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，法律的缺失必然造成了侵權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。而在立法及相關(guān)規(guī)范方面，美國的做法值得借鑒。美國對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益法律保護(hù)起步較早并且相對(duì)完善。自從上世紀(jì)60年代以來，美國政府相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)立法，包括《社區(qū)再投資法》、《統(tǒng)一小額信貸法》、《據(jù)實(shí)披露存款資料法》和《消費(fèi)者信用保護(hù)法》等。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)方面，1999年11月12日頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》， 2009 年 6 月 17 日，公布的《金融監(jiān)管改革———新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》的改革方案，10年7月15日，通過的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》都從法律上面完善對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

而我國目前保護(hù)金融消費(fèi)者的法律基礎(chǔ)主要來自主要有兩個(gè)部分。一是1993 年頒布的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》；二是《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的相關(guān)規(guī)章制度。這些法律的主要目的在于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行秩序，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的法律目標(biāo)并不明確，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)也鮮有直接涉及，或只做原則規(guī)定，操作性不強(qiáng)，現(xiàn)有法律法規(guī)在某些金融消費(fèi)者保護(hù)方面也缺乏具體適用性。

2.中英對(duì)比

英國的閃光點(diǎn)在于內(nèi)外兼?zhèn)涞年P(guān)懷。所謂內(nèi)在，即英國當(dāng)局“金融消費(fèi)者至上”的理念；所謂外在，即是英國強(qiáng)制性和自律性相結(jié)合的保護(hù)體系。英國銀行公會(huì)等頒布的《銀行業(yè)守則》，推出基本的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求銀行在處理零售客戶時(shí)加以遵守。為更好地解決金融消費(fèi)者糾紛問題，金融業(yè)管理局專門成立了富有特色的投訴專員制度（FOS）。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，英國設(shè)立了可指導(dǎo)消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)雙方通過各種計(jì)劃、申訴專員、顧問團(tuán)體和交易標(biāo)準(zhǔn)主任等途徑解決申訴公平交易辦事處；同時(shí)設(shè)有單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融服務(wù)局（FSA）。

我國金融消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)較為淡薄，金融機(jī)構(gòu)服務(wù)意識(shí)淡薄，消費(fèi)者投訴不被受理，或者受理之后一再推脫的情況時(shí)常發(fā)生，讓中國的金融消費(fèi)者維權(quán)艱難。

3.中澳對(duì)比

澳大利亞對(duì)于金融業(yè)的全面監(jiān)管切實(shí)保障了廣大金融消費(fèi)者的權(quán)益。自 1998 年起，澳大利亞的金融監(jiān)管模式順應(yīng)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的浪潮，變成了功能監(jiān)管——金融體系中的每一類別的金融活動(dòng)、金融市場(chǎng)都由一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。具體來說包括：澳大利亞審慎監(jiān)管局（APRA）負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)、證券及投資事務(wù)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)及消費(fèi)者委員會(huì)、儲(chǔ)備銀行。2002 年 3 月頒布的《金融服務(wù)改革法令》對(duì)澳大利亞的金融體系的監(jiān)管制度作出重大改革。該法令以消費(fèi)者主權(quán)為改革指導(dǎo)原則，目標(biāo)在于建立一個(gè)可以加強(qiáng)保障消費(fèi)者及促進(jìn)市場(chǎng)健全性的監(jiān)管架構(gòu)。

反觀我國的監(jiān)管機(jī)制，相對(duì)缺失是最大的詬病。“三行一會(huì)”的監(jiān)管模式問題重重。在證監(jiān)會(huì)， 目前并不具有那種嚴(yán)格意義上的處理投訴、調(diào)查和糾紛的應(yīng)對(duì)機(jī)制，所有的監(jiān)管制度都具有濃厚的政治色彩；銀監(jiān)會(huì)則側(cè)重于對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行監(jiān)管， 但在消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)上還存在很大的認(rèn)識(shí)不足；在保監(jiān)會(huì)，由于有效監(jiān)督機(jī)制的缺失，因保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)引發(fā)糾紛案例呈逐年增加，大多投以商業(yè)保險(xiǎn)的投保人都有被騙保的感覺。

四、對(duì)我國完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的建議

美國以完備的法律體系讓投訴事件有法可依，有法必依；英國“顧客為上帝”的理念激發(fā)了員工工作的熱情，并且讓消費(fèi)者在享受金融服務(wù)的同時(shí)，樂于接受金融知識(shí)的介紹；澳大利亞嚴(yán)密的監(jiān)管體系讓金融機(jī)構(gòu)自覺規(guī)范行為，也順應(yīng)了其金融模式，可謂一舉兩得。三個(gè)角度的完美詮釋讓我們看見了榜樣的力量。結(jié)合我國的具體情況，提出了以下建議：

1.完善金融領(lǐng)域立法

制定一套完備法律可以從以下兩個(gè)角度出發(fā)：頒布金融領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法；在當(dāng)前的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法為基礎(chǔ)上，修訂法律，重視對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，制定跟金融消費(fèi)者密切相關(guān)的章節(jié)條款。

無論哪種模式都需要循序漸進(jìn)，首先需對(duì)消費(fèi)者這個(gè)詞擴(kuò)大解釋，從專業(yè)的一章一節(jié)讓金融消費(fèi)者享受法律的保護(hù)，而不是制定過于原則化的死條例來約束消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)。待條件適合，基本法制成熟，再制定專門屬于金融消費(fèi)者的立法規(guī)范。

2.加強(qiáng)投訴處理和服務(wù)意識(shí)

由于我國金融行業(yè)的發(fā)展時(shí)間所限，其并沒有累計(jì)其保護(hù)消費(fèi)者的自覺性。因此，需要政府的外力助推如制定相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為行業(yè)自律的內(nèi)部動(dòng)力，切實(shí)發(fā)揮督促金融業(yè)保護(hù)金融消費(fèi)者的功能；同時(shí)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層要制定相關(guān)措施措施，強(qiáng)化和提高服務(wù)意識(shí)。并且加強(qiáng)培訓(xùn)，提高員工業(yè)務(wù)技能。制度的完善會(huì)帶來良性的壓力，從而使得銀行員工自覺規(guī)范行為并且激發(fā)他們的工作熱情。

3.建立全面立體的監(jiān)管體系

改變以機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管區(qū)分的做法，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)監(jiān)管金融體系中的每一類別的金融活動(dòng)、金融市場(chǎng)，使得監(jiān)管體系和混業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式相互匹配。

4.加大金融信息的透明化

信息披露制度可以解決金融市場(chǎng)交易雙方嚴(yán)重信息不對(duì)稱的問題。央行可設(shè)立獨(dú)立的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，要求金融機(jī)構(gòu)以普通消費(fèi)者可以理解的語言，詳盡、清晰、全面地披露對(duì)于金融產(chǎn)品或服務(wù)的細(xì)節(jié)，特別是對(duì)消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響和決定消費(fèi)者選擇的核心內(nèi)容，特別是在創(chuàng)新金融產(chǎn)品的推廣時(shí)，一定要充分考慮消費(fèi)者需要，對(duì)于產(chǎn)品的功能屬性要如實(shí)詳細(xì)介紹。通過加強(qiáng)金融監(jiān)管，完善金融機(jī)構(gòu)對(duì)各類金融產(chǎn)品信息披露制度，拓展信息披露渠道，規(guī)范信息披露內(nèi)容，保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)和自主選擇權(quán)。

5.消費(fèi)者加強(qiáng)自身的維權(quán)意識(shí)，自覺吸收金融知識(shí)

金融消費(fèi)者應(yīng)該自覺提高誠信與法律意識(shí)，用法律手段維護(hù)自己的利益，提高自身對(duì)于違反金融法律法規(guī)行為的識(shí)別能力，切實(shí)保護(hù)自身合法權(quán)益；逼切充分利用媒體網(wǎng)絡(luò)等資源，全面、準(zhǔn)確地理解國家的金融政策和改革措施，從而調(diào)整自己的理財(cái)措施和方向。從當(dāng)前金融運(yùn)行情況的判斷和政策取向，考慮潛在的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)等問題。

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