成沁洪

【摘 要】隨著地方政府融資平臺(tái)規(guī)模日益擴(kuò)大，其債務(wù)問(wèn)題也引起了社會(huì)各界的關(guān)注，相關(guān)財(cái)政金融監(jiān)管部門也在近幾年采取相應(yīng)措施加大了清理整頓工作。本文將從對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀、存在的問(wèn)題以及化解對(duì)策進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】融資平臺(tái)；債務(wù)；清理整頓

2008年世界金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的影響，我國(guó)政府通過(guò)各種積極措施應(yīng)對(duì)危機(jī)，適時(shí)提出了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，并出臺(tái)了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的4萬(wàn)億投資計(jì)劃，使得地方政府融資平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“融資平臺(tái)”）得到了空前發(fā)展，但在發(fā)展過(guò)程中存有融資平臺(tái)債務(wù)管理不規(guī)范、大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理及地方政府違規(guī)擔(dān)保等問(wèn)題，引起中外各層人士關(guān)注。在這種情況下，地方政府在發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，如何有效控制地方政府融資平臺(tái)數(shù)量與債務(wù)規(guī)模？基于此，本文試圖發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，并對(duì)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展與地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制提出相應(yīng)對(duì)策。

一、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)現(xiàn)狀

2011年6月27日國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，“至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府分別設(shè)立10家以上。融資平臺(tái)公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49710.68億元，占全國(guó)地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別占63.12%、16.38%、20.50%。部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范，盈利能力和償債能力較弱，審計(jì)的6576家融資平臺(tái)公司中，有358家存在借新還舊問(wèn)題，借新還舊率平均為55.20%；有148家存在逾期債務(wù)80.04億元，債務(wù)逾期率平均為16.26%；有1033家存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位等問(wèn)題，涉及金額2441.5億元?！?/p>

二、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)管理存在問(wèn)題

1.債務(wù)未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理

融資平臺(tái)債務(wù)情況由不同部門管理，地方財(cái)政部門對(duì)其債務(wù)匯總編制難度較大，在這種情況下，地方財(cái)政部門無(wú)法準(zhǔn)確摸清融資平臺(tái)的債務(wù)真實(shí)情況，同時(shí)債務(wù)管理責(zé)任制尚未建立，造成融資平臺(tái)公司的債務(wù)管理、償還與責(zé)任追究松懈，即使各地方政府強(qiáng)調(diào)“借、用、管、還”一體化，但在實(shí)際操作時(shí)常常出現(xiàn)分離的問(wèn)題，再加上各融資平臺(tái)沒(méi)有向地方財(cái)政部門報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表任務(wù)，也導(dǎo)致了負(fù)責(zé)貸款項(xiàng)目審核的地方財(cái)政部門不能全面掌握負(fù)債情況，產(chǎn)生地方財(cái)政部門監(jiān)管盲區(qū)。

2.債務(wù)規(guī)模過(guò)大

主要表現(xiàn)為與地方財(cái)政收入相較而言明顯過(guò)大。據(jù)2013年《財(cái)經(jīng)》雜志和相關(guān)信息披露，“估計(jì)截至2012年底地方政府融資平臺(tái)的總債務(wù)規(guī)模為人民幣19萬(wàn)億元（占GDP的37%），其中帶息債務(wù)達(dá)14.3萬(wàn)億元。融資平臺(tái)債務(wù)達(dá)到了地方政府預(yù)算收入的311%。如果加入中央對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，融資平臺(tái)債務(wù)與地方政府財(cái)政收入的比率將下降到179%；如果包括土地出讓金，這個(gè)比率將進(jìn)一步下降到141%。如果進(jìn)一步包括融資平臺(tái)的營(yíng)業(yè)收入（這已全面涵蓋地方政府的各項(xiàng)收入），我們估計(jì)債務(wù)與財(cái)政收入的比率為109%，仍高于許多地方政府設(shè)定的100%的臨界值?！边@種過(guò)度舉債引導(dǎo)地方政府過(guò)度依賴中央政府，對(duì)中央政府有強(qiáng)烈的兜底預(yù)期，從而導(dǎo)致地方政府違背政府預(yù)算和地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，盲目擴(kuò)張債務(wù)需求。

3.尚未納入預(yù)算管理

各地方政府對(duì)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不夠，造成融資平臺(tái)的債務(wù)償還計(jì)劃沒(méi)有進(jìn)行全面的預(yù)算編制，這種情況導(dǎo)致地方政府的隱形成本增加；即使有些地方財(cái)政部門進(jìn)行了預(yù)算編制，但對(duì)其預(yù)算編制仍然不夠全面，例如Z市財(cái)政部門在2011年對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了預(yù)算編制，但仍然缺乏地方政府在融資平臺(tái)公司所承擔(dān)的直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)償還明細(xì)預(yù)算，更多的只是體現(xiàn)地方政府性債務(wù)余額及來(lái)源情況，融資平臺(tái)年度債務(wù)償還計(jì)劃有待進(jìn)一步明細(xì)化。

4.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移存在轉(zhuǎn)移可能性

由于大多融資平臺(tái)公司以自身經(jīng)營(yíng)收入、公共設(shè)施收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)、土地和財(cái)政收入做為抵押貸款，并且多頭融資趨勢(shì)明顯，為緩解資金缺口轉(zhuǎn)向信托、理財(cái)、債券、集資等渠道，即使是以地方財(cái)政收入做抵押，信用風(fēng)險(xiǎn)也難以降低，尤其一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，地方財(cái)政收入已經(jīng)難以維持一般公共性服務(wù)支出，更是無(wú)力承擔(dān)額外的債務(wù)償還責(zé)任。若投融資平臺(tái)公司無(wú)力償還債務(wù)，地方政府需要兌現(xiàn)擔(dān)保，或有負(fù)債在一定條件下轉(zhuǎn)為直接負(fù)債，如果擔(dān)保賠付超過(guò)地方政府財(cái)政收入，就會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)，甚至很有可能下級(jí)政府欠債由上級(jí)政府乃至中央政府還錢，形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至中央政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)管理對(duì)策

1.區(qū)別對(duì)待，統(tǒng)一管理

一方面，全面清理投融資平臺(tái)公司新、舊債務(wù)，對(duì)于公益性項(xiàng)目形成的地方債務(wù)，地方政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)算管理，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，對(duì)需要財(cái)政資金償還的公益性項(xiàng)目使其不再具有融資平臺(tái)功能，債務(wù)使用和償還通過(guò)財(cái)政預(yù)算支出統(tǒng)一安排，逐年進(jìn)行內(nèi)部消化，債務(wù)存量和償還資金規(guī)模需要結(jié)合地方可支配財(cái)力等因素確定財(cái)政性財(cái)務(wù)規(guī)模，經(jīng)同級(jí)人大審查批準(zhǔn)，上報(bào)上級(jí)財(cái)政部門備案，下級(jí)地方政府需舉借財(cái)政性債務(wù)必須由上級(jí)政府統(tǒng)籌安排。針對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)實(shí)行計(jì)劃管理，由融資平臺(tái)公司內(nèi)部建立起償債會(huì)計(jì)子科目，通過(guò)自身留存收益制定合理的償還年限逐步清償，同時(shí)報(bào)地方政府相關(guān)部門進(jìn)行有效管理。另一方面融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。可由地方財(cái)政部門牽頭成立債務(wù)管理機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)小組，其中由相關(guān)部門與專家組成，有利于不同部門之間的協(xié)調(diào)與實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理的專業(yè)性，能夠及時(shí)對(duì)債務(wù)償還情況、項(xiàng)目建設(shè)情況和運(yùn)營(yíng)能力的過(guò)程掌握，同時(shí)對(duì)所有的貸款、擔(dān)保合同在債務(wù)管理機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一備案，防止多頭舉債、管理混亂的情況。

2.控制舉債規(guī)模，規(guī)范管理機(jī)制

通過(guò)整合經(jīng)營(yíng)資源，對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、收支項(xiàng)目平衡略有結(jié)余能力強(qiáng)的融資平臺(tái)公司實(shí)行“借、用、還”一體化模式，轉(zhuǎn)變地方財(cái)政“兜底買單”的局面，規(guī)避地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其次，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，嘗試建立起“債務(wù)上限”管理模式，實(shí)行總量控制。如美國(guó)美國(guó)債務(wù)上限是指美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的一定時(shí)期內(nèi)美國(guó)國(guó)債最大發(fā)行額。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范投融資平臺(tái)公司借款程序，落實(shí)上級(jí)相關(guān)文件要求，嚴(yán)禁政府及其部門單位違規(guī)擔(dān)保，嚴(yán)禁以土地預(yù)期收入做為償債來(lái)源，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行抵押或質(zhì)押，切斷融資平臺(tái)公司進(jìn)行有關(guān)純公益性項(xiàng)目的投融資運(yùn)營(yíng)。

3.編制債務(wù)償還預(yù)算

融資平臺(tái)債務(wù)償還納入財(cái)政預(yù)算管理，尤其在融資平臺(tái)公司債務(wù)屬于地方政府負(fù)有直接責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或者具有一定救助義務(wù)的債務(wù)納入地方財(cái)政部門預(yù)算編制，全面匯總各舉債資金情況，編制年度債務(wù)償還計(jì)劃，其中編制內(nèi)容應(yīng)包括預(yù)算編制說(shuō)明、政府直接和間接債務(wù)收支平衡預(yù)算表、債務(wù)余額明細(xì)表、債務(wù)償還資金收支預(yù)算表、項(xiàng)目舉債情況表以及年度債務(wù)預(yù)計(jì)償還情況表等，同時(shí)建立債務(wù)償還責(zé)任制，明確相關(guān)責(zé)任人的償債責(zé)任和項(xiàng)目管理責(zé)任，避免出現(xiàn)償還責(zé)任相互推托、只借不還的情況。

4.建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

地方政府主動(dòng)與各銀行及相關(guān)部門共同建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)系統(tǒng)，全面建立地方政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制，一旦投融資平臺(tái)貸款資金超過(guò)預(yù)期借款上限，實(shí)行信息報(bào)警于地方政府相關(guān)部門，避免投融資平臺(tái)自行舉債行為。同時(shí)地方政府嘗試建立償債基金專戶，并根據(jù)實(shí)際債務(wù)規(guī)模提取一定比例（譬如6%-10%）的償債基金，每年保持增長(zhǎng)做為防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)資金，一旦需要地方政府介入清理地方政府債務(wù)和處置資產(chǎn)時(shí)，能夠有充足的預(yù)算資金緩解償債壓力，降低風(fēng)險(xiǎn)，減少當(dāng)?shù)刎?cái)政支出預(yù)算調(diào)整數(shù)。

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