陳勇 白琴

（南通航運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇·南通 226010）

2014年8月7日世界貿(mào)易組織公布了美日歐訴中國(guó)稀土等相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施案（簡(jiǎn)稱稀土案）上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告。上訴機(jī)構(gòu)維持此前WTO專家組對(duì)于中國(guó)涉案產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額措施不符合有關(guān)世貿(mào)規(guī)則和中方加入世貿(mào)組織承諾的裁決。這一裁決將成為終裁結(jié)果，這為從2012年3月15日開始的長(zhǎng)達(dá)2年多的稀土案劃上了句號(hào)，該案最終以中國(guó)敗訴收?qǐng)觥＿@意味著，中國(guó)稀土出口限制措施將退出歷史舞臺(tái)。

一、稀土案敗訴的原因分析

盡管稀土案敗訴已成定局，但是敗訴的原因和我國(guó)出口政策方面存在的問題值得我們深思。

1 原料案裁決結(jié)果的影響。

2009年美國(guó)、歐盟、墨西哥就中國(guó)原材料出口限制措施向WTO提交上訴案，WTO于2011年裁定中國(guó)原材料出口限制措施違規(guī)。當(dāng)時(shí)的出口限制措施即為出口關(guān)稅和出口配額，同樣中國(guó)的抗辯理由也是援引GATT第20條中保護(hù)可用盡自然資源例外條款，但是并沒有得到專家組和上訴機(jī)構(gòu)的支持。稀土案和原料案案情和抗辯理由基本一致，因此原料案的裁決結(jié)果某種程度上對(duì)稀土案的裁決結(jié)果產(chǎn)生了潛移默化的影響，故而稀土案敗訴早有“預(yù)演”。

2 出口限制措施違規(guī)。

我國(guó)被訴的稀土出口管理措施為出口稅和出口配額。這兩種出口限制措施均屬于數(shù)量限制。盡管WTO貿(mào)易規(guī)則不反對(duì)成員國(guó)實(shí)施出口限制，但是禁止使用數(shù)量限制。在我國(guó)加入WTO時(shí)簽署的《中國(guó)加入WTO議定書》中列出了84個(gè)稅號(hào)的產(chǎn)品征收不超過約束水平的出口關(guān)稅，而稀土并不在其中，這導(dǎo)致了征收出口稅的做法違反了該議定書的第11條第3款。而在出口配額方面，GATT第11條明確規(guī)定不允許采用出口配額和出口許可證制度等數(shù)量限制措施。

3 無法滿足出口限制的“例外條款”。

在GATT的第11條、20條、21條中均有規(guī)定在一些特殊情況下可以實(shí)施出口限制，而我國(guó)在抗辯時(shí)也正是援引的第20條“一般例外”條款。但是WTO遵循的是“非歧視原則”即在實(shí)施出口限制時(shí)，國(guó)內(nèi)也要限制相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)。然而專家組通過調(diào)查得到的結(jié)果證實(shí)中國(guó)的出口限制時(shí)典型的“限外不限內(nèi)”。

二、稀土案敗訴的影響

稀土案終裁敗訴后，我國(guó)極有可能根據(jù)WTO的要求作出取消出口限制措施的決定。出口關(guān)稅和出口配額的取消一定時(shí)期內(nèi)必將刺激稀土的出口，從而導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)稀土價(jià)格的進(jìn)一步走低，從而有損行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展和國(guó)家利益。同時(shí)，出口限制的放開無疑將進(jìn)一步刺激國(guó)內(nèi)稀土資源的偷挖盜采，不但擾亂市場(chǎng)秩序，污染環(huán)境，也將使得前期的行業(yè)治理前功盡棄，不利于行業(yè)資源整合。更為嚴(yán)重的是，出口限制的放開將引發(fā)處于原料開采、加工環(huán)節(jié)的稀土礦山和冶煉分離企業(yè)盲目擴(kuò)充產(chǎn)能，由此將帶來資源無序開采，環(huán)境破壞等惡果。

三、稀土案敗訴的反思

此次稀土案終裁敗訴實(shí)為意料之中，我們?cè)谡麄€(gè)應(yīng)訴、抗辯過程中均有許多地方值得改進(jìn)，這也將進(jìn)一步地激發(fā)理論界加強(qiáng)對(duì)世貿(mào)組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制、政策的研究。

1 加強(qiáng)對(duì)WTO規(guī)則和機(jī)制的研究。

稀土案敗訴的很大原因在于出口措施和政策的實(shí)施未能充分考慮到已經(jīng)簽署的《中國(guó)加入WTO議定書》及WTO貿(mào)易規(guī)則的規(guī)定，導(dǎo)致具體措施與上述文件相沖突，從而授人以柄。這充分說明我們的主管部門和行業(yè)部門對(duì)于WTO規(guī)則和爭(zhēng)端解決機(jī)制的研究欠缺，亟需深入研究，避免今后再出現(xiàn)類似的“烏龍事件”。

2 積極推進(jìn)爭(zhēng)端解決方式多元化。

WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制在這些年的運(yùn)用中基本是成功，但是這種通過專家或者上訴機(jī)構(gòu)的裁判，極易出現(xiàn)判例法的傾向，使得既有規(guī)則在爭(zhēng)端解決中發(fā)展出新的含義，同時(shí)，由于專家組或者上訴機(jī)構(gòu)成員的組成來自不同國(guó)家，他們?cè)谶M(jìn)行裁判時(shí)難免會(huì)帶有各自的政治傾向或者國(guó)別親疏，從而影響到裁判的公正性。這就要求我們應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)貿(mào)易爭(zhēng)端解決方式的多樣化。比如，WTO在貿(mào)易爭(zhēng)端解決的各個(gè)階段中均允許外交方式解決。通過涉案國(guó)之間的外交協(xié)商解決有利于控制爭(zhēng)端的過程和結(jié)果。

3 積極倡導(dǎo)WTO的立法和司法改革。

WTO專家組隊(duì)條約解釋過于文義性，WTO對(duì)于創(chuàng)始國(guó)成員和新成員之間的權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等在本案中體現(xiàn)得尤為明顯。這些都充分表明WTO在立法和司法過程中仍有很大改進(jìn)余地。中國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也做為非創(chuàng)始國(guó)成員，應(yīng)當(dāng)積極代表新成員的利益，積極倡導(dǎo)WTO的立法和司法改革，促進(jìn)真正的公平公正。

四、應(yīng)對(duì)策略分析

稀土案終裁敗訴勢(shì)必將對(duì)我國(guó)的稀土行業(yè)、企業(yè)及出口產(chǎn)生巨大的沖擊和深遠(yuǎn)的影響，我們應(yīng)當(dāng)從出口政策、產(chǎn)業(yè)政策等多個(gè)層面積極考慮應(yīng)對(duì)措施。

1 出口政策層面

（1）取消出口配額。

本次稀土案敗訴的一大因素就是出口配額的實(shí)施。WTO是明確禁止采用數(shù)量控制來干預(yù)出口的。因此，我們有必要通過其他非數(shù)量控制的措施或者方法來進(jìn)行出口管控。

（2）征收國(guó)內(nèi)資源稅等。

以稀土資源稅、稀土資源補(bǔ)償費(fèi)等措施取代出口關(guān)稅。資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)是政府干預(yù)市場(chǎng)的重要手段之一，它是各國(guó)政府對(duì)戰(zhàn)略性資源開采進(jìn)行限制的普遍做法，但是它不是以限制稀土資源的出口為目的，而是通過增加上游企業(yè)的生產(chǎn)成本，加強(qiáng)行業(yè)整合，使得有能力的企業(yè)做大做強(qiáng)，淘汰落后產(chǎn)能，調(diào)節(jié)行業(yè)有序發(fā)展。這些措施可以一定程度上增加產(chǎn)品成本，從而使得稀土出口量下降。這些措施也更符合WTO的貿(mào)易規(guī)則。

（3）中外企業(yè)一視同仁。

GATT允許出口限制，但是必須內(nèi)外平等，一視同仁。我國(guó)的資源類產(chǎn)品目前的國(guó)內(nèi)售價(jià)和國(guó)外銷售價(jià)格存在著明顯的差距，這是原材料案敗訴的重要原因之一，也是導(dǎo)致稀土案敗訴的的一個(gè)重要因素。在稀土案初裁后，我國(guó)上訴過程中也不斷強(qiáng)調(diào)出口管制是為了保護(hù)資源而非幫助中國(guó)企業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，然而所提供的證據(jù)并未被專家組認(rèn)可。這要求我們?cè)诮窈髴?yīng)當(dāng)在制定或調(diào)整出口政策時(shí)充分考慮到這一點(diǎn)。

2 產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)監(jiān)管層面

（1）逐步限產(chǎn)，進(jìn)口替代。

在全球已探明的1億噸稀土儲(chǔ)量中，中國(guó)擁有3600萬噸，僅占36%。俄羅斯擁有1900萬噸儲(chǔ)量排名第二，擁有1300萬噸稀土儲(chǔ)量的美國(guó)居第三位。2011年，中國(guó)稀土冶煉產(chǎn)品產(chǎn)量為9．69萬噸，占世界總產(chǎn)量的90%以上，承擔(dān)了世界90%以上的市場(chǎng)供應(yīng)。中國(guó)生產(chǎn)的稀土永磁材料、發(fā)光材料、儲(chǔ)氫材料、拋光材料等均占世界產(chǎn)量的70%以上。與中國(guó)形成鮮明對(duì)比的是，美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞等主要稀土資源擁有國(guó)產(chǎn)量均為零。這些發(fā)達(dá)國(guó)家為何不開采稀土資源呢？稀土開采嚴(yán)重破壞地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收。輕稀土礦多為多金屬共伴生礦，在冶煉、分離過程中會(huì)產(chǎn)生大量有毒有害氣體、高濃度氨氮廢水、放射性廢渣等污染物。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我們靠低價(jià)保證全球供給的做法得不償失。因此，在今后因逐步管控出口，限制國(guó)內(nèi)開采和使用，逐步采取進(jìn)口替代戰(zhàn)略，從巴西、印度等國(guó)進(jìn)口，緩解稀土資源的濫采及其帶來的嚴(yán)重的環(huán)境問題。

（2）積極推進(jìn)技術(shù)改造，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

我國(guó)的稀土出口主要集中在原材料，眾所周知稀土上游產(chǎn)值很小，利潤(rùn)很低，而我國(guó)的稀土深加工技術(shù)水平與美國(guó)、俄羅斯等差距甚遠(yuǎn)，很多核心技術(shù)都被美國(guó)和日本企業(yè)所掌控，導(dǎo)致的結(jié)果是我們低價(jià)出口原料，高價(jià)進(jìn)口半制成品和制成品。這就要求我們進(jìn)一步加大稀土科研投入力度，加快構(gòu)建稀土科技創(chuàng)新體系，努力打破國(guó)外的企業(yè)的專利封鎖，淘汰落后產(chǎn)能，積極推進(jìn)技術(shù)改造，努力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。同時(shí)，注重完善政策，推動(dòng)稀土元素綜合、平衡利用。加強(qiáng)對(duì)鑭、鈰等輕稀土元素應(yīng)用的科研力度。

（3）加強(qiáng)行業(yè)整合重組。

稀土作為稀缺戰(zhàn)略資源，必須要從國(guó)家層面進(jìn)行管控，因此行業(yè)內(nèi)的整合重組有利于我國(guó)的戰(zhàn)略利益。此前國(guó)務(wù)院明確北方包鋼（集團(tuán)）公司、中國(guó)五礦、中鋁公司、贛州稀土、廣東稀土和廈門鎢業(yè)分別牽頭進(jìn)一步推進(jìn)兼并重組的方案。不過這一方案提出之后，整合進(jìn)度非常緩慢，稀土案終裁敗訴希望能夠倒逼管理層加快整合步伐。稀土行業(yè)重組整合，有利于提高資源的利用效率，有利于提高行業(yè)集中度，有利于對(duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)整個(gè)稀土產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。

（4）打擊偷挖盜采和黑市交易。

目前，由于稀土行業(yè)有指令性生產(chǎn)計(jì)劃和出口配額制度，催生了一大批游離在制度外的黑市交易。據(jù)行業(yè)內(nèi)部人士估計(jì)，黑市規(guī)模可能接近產(chǎn)業(yè)全部交易的一半。而這些黑市交易除了少部分來自于大的企業(yè)集團(tuán)外，絕大部分來源于偷挖盜采的小企業(yè)。因此在黑市交易規(guī)模如此之大的背景下，若不進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，其他行政控制手段很難對(duì)行業(yè)發(fā)展起到效果。

盡管稀土案終裁敗訴短期內(nèi)將給我國(guó)的稀土行業(yè)和出口帶來一定的沖擊，但是換個(gè)角度看未嘗不是好事。稀土案的敗訴將對(duì)管理層、行業(yè)和出口政策起到倒逼效應(yīng)，客觀上促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部整合和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。同時(shí)，我們也從稀土案的敗訴中充分認(rèn)識(shí)到了我們?cè)趯?duì)WTO規(guī)則和貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制等方面認(rèn)識(shí)的匱乏，也將客觀上促使理論界加強(qiáng)對(duì)這方面的研究?？傊淌яR，焉知非福。我們只要充分吸取教訓(xùn)，不斷反思，采取果斷措施，一定能將此次稀土案敗訴產(chǎn)生的不利影響降至最低，也能更好地保護(hù)稀土資源，為子孫后代留下寶貴財(cái)富。

［1］楊靜．中國(guó)稀土案敗訴引發(fā)的思考［J］．企業(yè)改革與管理，2014，（6）

［2］鐘楹．資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)：WTO 爭(zhēng)端中的中國(guó)困境與應(yīng)對(duì)［J］．環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2013，（3）

［3］馬連良．中國(guó)稀土配額和關(guān)稅制度的調(diào)整策略-以目前的稀土案為背景［J］科學(xué)與管理，2013，（6）

［4］包德健．中國(guó)稀土貿(mào)易問題及對(duì)策研究-基于稀土敗訴案的啟示［J］現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2014，（11）．