張向鴻

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于城之末，農(nóng)之首，是我國最基層的行政區(qū)劃單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是最基層的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，既是鄉(xiāng)村社情民意向上表達(dá)的基本渠道，也是黨的方針政策和政府法律法規(guī)的輸出終端，處于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐地位。貫徹執(zhí)行黨的各項(xiàng)方針政策，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。隨著改革開放以后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型、取消農(nóng)業(yè)稅以后黨對(duì)農(nóng)村政策的大幅調(diào)整、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中利益結(jié)構(gòu)的分化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的性質(zhì)與職能都出現(xiàn)了新變化。尤其是中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)召開以來，加快行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)，已經(jīng)成為推動(dòng)改革開放的重要?jiǎng)恿?。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議明確提出，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式。而轉(zhuǎn)變政府職能的前提是在尊重歷史、立足現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)行科學(xué)認(rèn)識(shí)和正確定位，遵循規(guī)律，探索可能的路徑。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在中國歷史上的作用及主要職能

中國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，作為國家政權(quán)體系的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織出現(xiàn)較早。據(jù)史載，最早的鄉(xiāng)里組織始于西周。其后雖然經(jīng)歷多次變革，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織一直作為國家政權(quán)的基礎(chǔ)而存在，且表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。

西周時(shí)期，周王朝為了加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)里社會(huì)的治理與控制，建立“六鄉(xiāng)六遂”制度?！拔寮覟猷?，五鄰為里，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)。鄉(xiāng)，萬二千五百戶也?！保?］其主要社會(huì)功能為“相保、相愛、相葬、相救、相賙、相賓”等。雖然春秋戰(zhàn)國戰(zhàn)亂紛仍，這種“鄉(xiāng)制”制度卻一直延續(xù)到秦漢時(shí)期。秦代實(shí)行郡縣制，雖然縣是基層行政單位，但“王權(quán)止于縣政”，真正直接管理百姓的仍然是鄉(xiāng)、亭、里之類的組織，承擔(dān)著國家的賦稅、徭役、兵役以及地方教化、訴訟、治安等任務(wù)。從公元596年到公元1640年，即隋文帝開皇十六年到清太宗崇德五年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主要實(shí)行里甲制和保甲制，“官”與“吏”在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)身份等方面有了很大區(qū)別，“官”作為“士”身居要職，而“吏”的地位逐漸降低。據(jù)《舊唐書》記載，唐代“百戶為里，五里為鄉(xiāng)，兩京及州縣之郭內(nèi)分為坊，郊外為村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約”［2］。這一段時(shí)期鄉(xiāng)雖然不再是基層政權(quán)，但是仍在縣府的領(lǐng)導(dǎo)下治理鄉(xiāng)村公共事物。地方政治實(shí)由官治而淪為半官式之紳治，甚至被地痞惡棍所操縱，生殺予奪，為所欲為，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，不是為了重民、愛民、助民、化民、惠民，而是為了強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制、防御、懲罰。老百姓的所謂自存、自主、自治，幾乎是一紙空談。

到了清代，除了繼續(xù)明朝以來的自然村落的形態(tài)之外，又采取明人的里甲制，作為賦役征收的機(jī)構(gòu)。采取宋人的保甲制，以維護(hù)地方治安。又在地方上實(shí)施元代的社制，作為勸農(nóng)的組織。同時(shí)又設(shè)立宋以來的鄉(xiāng)約法，以宣傳教化。這種種改革措施，進(jìn)一步加強(qiáng)了國家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制，但也造成了官吏冗多，腐敗盛行，給人民帶來很大的負(fù)擔(dān)。

從清末到民國政府時(shí)期，鄉(xiāng)又成為縣以下的基層行政建制并出現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治的萌芽。一是太平天國的守土鄉(xiāng)官制?！短斐锂€制度》規(guī)定，“鄉(xiāng)官”均由保舉或公舉本地人充任，且多由貧苦農(nóng)民構(gòu)成，平時(shí)負(fù)責(zé)治理地方行政事務(wù)，戰(zhàn)時(shí)執(zhí)行軍事任務(wù)。各鄉(xiāng)官究以民意民望為依歸，具有一定的自治色彩，但由于政權(quán)的存在時(shí)間短暫及《天朝田畝制度》的空想性質(zhì)，太平天國的鄉(xiāng)官制多停留在典章條文上，并未得到全面推廣和實(shí)施。二是光緒末年和宣統(tǒng)初年提倡的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。光緒三十四年，晚清政府制訂出了中國有史以來第一部《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)分別成立了“自治公所”，設(shè)“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等機(jī)構(gòu)，議員、總董、董事、鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐等職位，主要負(fù)責(zé)“學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、慈舉、公共營業(yè)”等事務(wù)。但在事實(shí)上，由于清末的內(nèi)憂外患，地方自治只不過是官吏和鄉(xiāng)紳互相勾結(jié)、互相利用，虛耗民財(cái)，以期在一個(gè)正在變化的世界中保持政治權(quán)力的工具而已，其議事功能和公共服務(wù)功能根本無由實(shí)現(xiàn)。

建國以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制幾經(jīng)變革。從20世紀(jì)50年代到今天，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制經(jīng)歷了三次變化：一是建立“一大二公”、政社合一的人民公社；二是“文革時(shí)期”實(shí)行“一元化領(lǐng)導(dǎo)”的革命委員會(huì)；三是80年代中期恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織掛著黨委、政府、經(jīng)聯(lián)社（或總公司）三塊牌子，實(shí)際是以黨委為核心、黨政經(jīng)三位一體的行政機(jī)構(gòu)。從中我們可以看到從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的鮮明痕跡。但無論是“政社合一”、“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，還是“三位一體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與功能的變革都是與以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展道路相適應(yīng)的，其行政目標(biāo)都是確保國家有效整合農(nóng)村資源，并全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重新定位

縱觀歷史，在不同國家任務(wù)及不同鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織回應(yīng)的具體問題不同，其所擔(dān)負(fù)的具體功能也有相應(yīng)變化。但無論如何變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一直作為國家政權(quán)的基礎(chǔ)而存在，管控職能、服務(wù)職能、教育職能是其基本職能。其間的此消彼長既是國家不同階段任務(wù)調(diào)整的需要，也是各種社會(huì)力量利益博弈的必然結(jié)果。當(dāng)前，面對(duì)中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不可逆轉(zhuǎn)的潮流、國家以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化作為進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略，如何實(shí)現(xiàn)八億農(nóng)民的鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化依然是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。一個(gè)職能準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)明晰、行動(dòng)高效的農(nóng)村基層組織體系的存在，是中國順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要保證。

根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》以及相關(guān)法律規(guī)定，立足中國國情和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的歷史地位，結(jié)合十八大精神和十八屆三中全會(huì)全面深化改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下五個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

（一）政策執(zhí)行職能

作為最基層的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織是黨的方針政策和政府法律法規(guī)的輸出終端，貫徹執(zhí)行黨的各項(xiàng)方針政策，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織面臨的主要任務(wù)。黨的方針、政策、法令法規(guī)，往往帶有原則性和廣泛適應(yīng)性，不可能面面俱到。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行過程中必須化原則為具體，抓住精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)。既不能讓政策走樣，又要見到實(shí)效。比如新時(shí)期以來，黨制定了“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，頒布了多種多樣的惠農(nóng)政策。但能否落到實(shí)處，關(guān)鍵要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作能否落到實(shí)處。比如給農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，如糧食補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。如果國家撒胡椒面似地將補(bǔ)貼發(fā)到農(nóng)戶個(gè)人，看似公平，但卻不能解決農(nóng)村面臨的嚴(yán)重的公共品供給困難，更難以提高集體行動(dòng)的能力。如何讓農(nóng)民既得到實(shí)惠，又能有效推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)揮政策的引導(dǎo)力量，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)行力的巨大考驗(yàn)。

（二）發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)工作的中心任務(wù)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，國家依靠行政手段強(qiáng)力管控鄉(xiāng)村社會(huì)的體制也隨之解體。面對(duì)以家庭為單位“各自為政”的廣大基層社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織不再是直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“操盤手”，更像是“掌舵人”和“導(dǎo)航者”。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了讓市場在資源配置中起決定性作用的新論斷，但同時(shí)也對(duì)更好地發(fā)揮政府作用提出了明確要求。作為最基層的政府機(jī)構(gòu)，通過有效的政府治理，引導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可推卸的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的發(fā)展方向及重大問題進(jìn)行合理規(guī)劃、決策，提出適當(dāng)?shù)膴^斗目標(biāo)和工作方針、原則；要引導(dǎo)農(nóng)民適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；積極幫助農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)。

（三）公共服務(wù)職能

提供公共服務(wù)是任何一級(jí)政府的根本職能。隨著改革不斷深化和拓展，政府職能由管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點(diǎn)也逐漸轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)上來。但受過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無所不包，收稅、收費(fèi)、招商引資、計(jì)劃生育、社會(huì)治安無所不干，就像一個(gè)全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位、政企不分，既是財(cái)產(chǎn)所有者代表，又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會(huì)管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行所謂經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，定指標(biāo)、搞開發(fā)，造成巨大的資源浪費(fèi)。有的代替農(nóng)民決策，去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不到位，只顧向農(nóng)民收取稅費(fèi)，不向農(nóng)民提供服務(wù)。結(jié)果是干部“跑斷腿”、“磨破嘴”，群眾卻不買賬，甚至有干部抱怨現(xiàn)在的老百姓是“端起碗吃肉，放下碗罵娘”，越來越難管了。究其根源是，我們對(duì)自己該管什么、怎么管，一直沒有解決好。黨的十八屆三中全會(huì)指出要建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)來說，就是要樹立以農(nóng)民為發(fā)展主體的理念，將工作轉(zhuǎn)移到為農(nóng)民提供政策、科技、信息、法律等服務(wù)上來。

（四）維護(hù)穩(wěn)定職能

農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過去承擔(dān)的收費(fèi)征繳職能也隨之取消，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心任務(wù)。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，往往使農(nóng)村成為各種矛盾的高發(fā)區(qū)。中國特有的城鄉(xiāng)二元體制，又使農(nóng)村在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定器和蓄水池作用不可替代。農(nóng)村的穩(wěn)定直接關(guān)系著國家的穩(wěn)定，關(guān)系著現(xiàn)代化進(jìn)程能否順利推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該按照“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)《行政許可法》，依法行政、依法治鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、依法治村，保障人民群眾的合法權(quán)益。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，妥善處理突發(fā)性、群眾性事件，調(diào)節(jié)和處理好各種利益糾紛和矛盾，特別是土地糾紛、公益事業(yè)矛盾、勞動(dòng)力剩余等問題。嚴(yán)格執(zhí)行村民自治，切實(shí)規(guī)范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部工作行為，正確引導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)用法律武器保護(hù)其基本利益，為構(gòu)建民主法制的和諧新農(nóng)村起示范帶動(dòng)作用。

（五）教化教育職能

中國基層政權(quán)的歷史沿革告訴我們，在中國的工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，八億農(nóng)民既是中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)的主體力量，也是衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化程度的重要指標(biāo)。只有將傳統(tǒng)的農(nóng)民變成具有現(xiàn)代意識(shí)的國家的公民，以現(xiàn)代價(jià)值填補(bǔ)傳統(tǒng)價(jià)值失落后的精神真空，一個(gè)國家的現(xiàn)代化改造才算得以完成。黨的十八大用“三個(gè)倡導(dǎo)”對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀做了新的提煉概括。即倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要按照中央的要求，廣泛開展理想信念教育，深入開展愛國主義、集體主義、社會(huì)主義教育，使中國特色社會(huì)主義理念深入人心。同時(shí)，要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾思想觀念和生活方式進(jìn)入多元化時(shí)代的實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建傳承中華傳統(tǒng)美德、弘揚(yáng)民族精神和時(shí)代精神、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的道德和行為規(guī)范。

三、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的可能路徑

經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國的改革開放進(jìn)入深水區(qū)。今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要在更大的背景、更高的層面上展開，行政管理現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化是其根本方向。

首先，要樹立“為政就是服務(wù)”的民本理念，實(shí)現(xiàn)由“管理型”向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變。要強(qiáng)化引導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)功能，把“管理群眾”逐步轉(zhuǎn)向“服務(wù)群眾”，把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)交給市場、中介組織和民眾自治組織，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能逐步轉(zhuǎn)變到服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)事務(wù)管理和發(fā)展公益事業(yè)上來。要深入農(nóng)村實(shí)際，了解群眾需要，按照服務(wù)有隊(duì)伍、管理有制度、實(shí)施有內(nèi)容、活動(dòng)有場所、運(yùn)作有措施、發(fā)展有目標(biāo)的要求，為農(nóng)民提供法律、政策、技術(shù)、資金、信息、營銷、勞務(wù)等全方位的服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理。

其次，將精簡機(jī)構(gòu)作為職能轉(zhuǎn)變的重要突破口。組織機(jī)構(gòu)是政府職能的載體，對(duì)政府職能起著限制、約束作用，所以，行政組織結(jié)構(gòu)的改革歷來是政府職能轉(zhuǎn)變的重要突破口。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容是科學(xué)合理地調(diào)整撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)站所設(shè)置，堅(jiān)守機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員“只減不增”底線，按照重新規(guī)范、嚴(yán)格界定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)格及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來確定編制，精簡分流富余人員。當(dāng)然，從降低行政成本出發(fā)，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精減機(jī)構(gòu)和人員不失為一種選擇。但合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，首先要有長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，要考慮地理、人文、歷史的傳統(tǒng)因素，考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素，考慮行政管理的績效，特別要考慮農(nóng)民群眾的看法和意見，科學(xué)地加以規(guī)劃和調(diào)整。不能為了精簡機(jī)構(gòu)和人員而草率行事；更不能撤了并，并了撤，撤了再并，勞民傷財(cái)，搞“窮折騰”。近年來，在機(jī)構(gòu)精簡改革中，各地探索了一些新的思路和做法。如浙江省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置為“五辦”，即黨政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)管理、村鎮(zhèn)建設(shè)和綜合治理辦公室；黑龍江省蘭西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)機(jī)構(gòu)，只設(shè)黨委秘書、組織委員、宣傳統(tǒng)戰(zhàn)委員、團(tuán)委書記、婦女主任、人事助理、民政助理等13個(gè)崗位；重慶市秀山縣平凱鎮(zhèn)創(chuàng)建“5＋1”模式，即設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)事務(wù)、安全穩(wěn)定、機(jī)關(guān)黨建5個(gè)工作組和1個(gè)考核督查組；等等。這些創(chuàng)新精神值得肯定，但改革的績效如何還需經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)。

第三，實(shí)現(xiàn)政府管理與社會(huì)自治的優(yōu)勢互補(bǔ)。中國自秦漢以來，廢封建，立郡縣，但“皇權(quán)不下縣”。如金觀濤先生所說，中國傳統(tǒng)舊社會(huì)之所以能實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的整合，靠的是建立了以王權(quán)為中心的大一統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)、紳士在縣以下的自治和家族組織這樣三層次的超穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)［3］。從社會(huì)發(fā)展趨勢看，地方自治和社區(qū)自治也是世界潮流。一個(gè)多世紀(jì)以來，中國鄉(xiāng)村治理也走過了一條“自治化—行政化—自治化回歸”的曲折道路。借鑒古今中外基層治理實(shí)踐，我們可以斷定，發(fā)展政府主導(dǎo)下的基層民主、完善村民自治是市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)善治的優(yōu)先選擇。當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的問題是如何完善村民自治制度，達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與農(nóng)村自治組織的優(yōu)勢互補(bǔ)、有效對(duì)接。我們不可能尋求自治與行政管理兩者之外的治理方式，也不可能將自治與行政管理分開。因此，建立并優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一體化的行政自治體制將成為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。

［1］班固.漢書 ［M］.北京：中華書局.2007：158.

［2］劉昫等.舊唐書：卷43·職官 ［M］.北京：中華書局，1971：1825.

［3］金觀濤，劉青峰.中國現(xiàn)代思想的起源：超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)與中國政治文化的演變 ［M］.北京：中國法律出版社，2011：7.