楊向衛(wèi)

2013年11月28日，教育部公布了中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)等首批6所大學(xué)的章程，標(biāo)志著大學(xué)章程建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性成果。大學(xué)章程建設(shè)，從《教育法》、《高等教育法》、《國(guó)家教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》到《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，歷經(jīng)近20年，才小有所獲。我們不禁要問(wèn)，一個(gè)“利在當(dāng)代，功在千秋”的好事，為什么會(huì)經(jīng)歷這么長(zhǎng)時(shí)間的“磨難”?為了促進(jìn)大學(xué)章程的有效實(shí)施，提升實(shí)施效果，我們必須深刻反思這其中的問(wèn)題。

一是頂層設(shè)計(jì)缺失，“突破口”存疑。新世紀(jì)以來(lái)，改革的困難越來(lái)越大，以前“摸著石頭過(guò)河”向“摸石頭”與頂層設(shè)計(jì)并重轉(zhuǎn)變。教育體制改革涉及多方利益，破解難度極大，必須尋求改革的突破口。大學(xué)章程被選中作為高等教育體制改革的突破口和現(xiàn)代大學(xué)制度完善的切入點(diǎn)，其法律依據(jù)在于《教育法》第28條規(guī)定，“學(xué)校按照章程自主管理”。但是，在大學(xué)外圍環(huán)境不變、頂層設(shè)計(jì)缺失的前提下，大學(xué)章程這匹“小馬”能否拉動(dòng)高等教育體制改革這輛“大車”呢？對(duì)此，一些學(xué)者和大學(xué)持懷疑、觀望態(tài)度。

二是教育改革拖累民生，民眾對(duì)章程不抱希望。從上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，教育成為最能掏空老百姓“錢袋子”的行業(yè)，教育問(wèn)題也被稱為壓在中國(guó)人頭上的新“三座大山”之一。高等教育體制改革以來(lái)，“大學(xué)擴(kuò)招”、“辦學(xué)自主權(quán)”、“去行政化”、“政校關(guān)系”等老問(wèn)題還沒(méi)有得到有效解決，又衍生出更多新問(wèn)題，如“異地高考”、高考“棄考”、“大學(xué)生就業(yè)難”、“創(chuàng)新力不足”等。教育體制改革，從宏觀上看，不僅沒(méi)能促進(jìn)社會(huì)公平，提升民眾福祉，反而拖累民生；從微觀上看，既沒(méi)能充分保障教師學(xué)術(shù)自由權(quán)和學(xué)生受教育權(quán)，也不能促進(jìn)大學(xué)有序運(yùn)行，激發(fā)創(chuàng)新活力。因此，民眾對(duì)教育改革的悲觀、麻木，導(dǎo)致對(duì)大學(xué)章程建設(shè)不抱希望。

三是既得利益群體抗拒改革，消極應(yīng)對(duì)章程制定。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，作為行政機(jī)關(guān)下屬機(jī)構(gòu)的大學(xué)，沒(méi)有任何形式的辦學(xué)自主權(quán)。20世紀(jì)80年代以后，教育體制改革逐步展開(kāi)：1985年的《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“堅(jiān)決簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”；1993年《教育改革與發(fā)展綱要》明確了學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)；《教育法》和《高等教育法》確立了高校“依法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人地位”，賦予了高校七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)。但是，經(jīng)過(guò)前一階段的改革，高等教育領(lǐng)域已經(jīng)形成了一批既得利益群體，他們牢牢地把持著教育資源的分配和調(diào)控。大學(xué)章程建設(shè)，對(duì)外要求行政部門下放權(quán)力，對(duì)內(nèi)要求“去行政化”，這些都會(huì)觸動(dòng)固有的利益格局，勢(shì)必招致形形色色的反對(duì)和抵制。部分行政部門領(lǐng)導(dǎo)和大學(xué)負(fù)責(zé)人認(rèn)為大學(xué)章程是給自己套“緊箍咒”，是在“綁縛手腳”，因而消極應(yīng)對(duì)章程制定。

四是“上熱下冷”，目標(biāo)錯(cuò)位。對(duì)于大學(xué)章程建設(shè)，教育部是大力倡導(dǎo)、積極推進(jìn)。一方面，制定《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》、《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》、《中央部委所屬高校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》等規(guī)范性文件，指導(dǎo)章程建設(shè)方向；另一方面，多次召開(kāi)以“依法治校與推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)”為主題的研討會(huì)，交流和總結(jié)章程建設(shè)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)。但是，大學(xué)制定章程的積極性和主動(dòng)性不強(qiáng)，已經(jīng)制定的章程，總體上質(zhì)量不高，特色不強(qiáng)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，制定后束之高閣的現(xiàn)象也大量存在。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因在于“上”“下”目標(biāo)的錯(cuò)位，教育部們要求大學(xué)先理順內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，然后才“放權(quán)”；大學(xué)則傾向于先要厘定政府與學(xué)校的權(quán)力邊界，再定章程以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

五是職能部門缺乏整體協(xié)調(diào)，對(duì)于“下放權(quán)力”相互推諉。在現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，政府處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，不僅掌管著高校的人、財(cái)、物的分配權(quán)，而且還干預(yù)學(xué)校招生、教學(xué)、科研、課程設(shè)置等方方面面，集舉辦、管理和辦學(xué)三者于一身。政府對(duì)于大學(xué)的權(quán)力分屬于教育、人事、財(cái)務(wù)、編制等部門，高等教育體制改革有賴于它們的協(xié)調(diào)與配合。如果各部門對(duì)于“下放權(quán)力”相互推諉，落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)就成為一場(chǎng)“空歡喜”，大學(xué)章程必將淪為“一紙空文”。

六是法律空間不足、章程內(nèi)容受限?，F(xiàn)行教育法律體系幾乎沒(méi)有為大學(xué)章程的自主設(shè)計(jì)提供足夠空間。章程的主要功能在于對(duì)外厘清學(xué)校與政府、學(xué)校與社會(huì)之間的關(guān)系，對(duì)內(nèi)調(diào)整學(xué)校內(nèi)部權(quán)力、完善治理結(jié)構(gòu)?！督逃ā?、《高等教育法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨高?；鶎庸ぷ鹘M織條例》、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《高校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》等現(xiàn)行教育法律法規(guī)，對(duì)于大學(xué)自主權(quán)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行了各種規(guī)定，如黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、校長(zhǎng)職權(quán)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等。最后，大學(xué)章程能夠發(fā)揮作用的地方主要在于各種權(quán)力的運(yùn)行程序、各個(gè)機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則、院系所等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則等方面。

七是法律地位不明、章程效力不高?，F(xiàn)行教育法律體系不健全，大學(xué)章程的相關(guān)規(guī)定較少，導(dǎo)致章程的法律地位不明，章程效力不高?，F(xiàn)行教育法律體系對(duì)章程的規(guī)定主要集中在：《教育法》第26、28條規(guī)定，章程是設(shè)立學(xué)校必備條件，學(xué)校按照章程自主管理。《高等教育法》第27條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程，第28條規(guī)定了章程的基本內(nèi)容。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定了章程內(nèi)容、制定程序、核準(zhǔn)和監(jiān)督等。這些法律規(guī)定中的強(qiáng)制性條款多，管制色彩濃厚。為此，應(yīng)制定統(tǒng)一的“大學(xué)法”，明確大學(xué)組織規(guī)范，為大學(xué)章程制定提供具體操作依據(jù)，有利于規(guī)范大學(xué)運(yùn)行活動(dòng)。另外，章程核準(zhǔn)模式，不是采用教育部令或地方規(guī)章的形式，而是采用核準(zhǔn)委員會(huì)頒發(fā)審核證書(shū)的方式。其結(jié)果是大學(xué)章程最多算一個(gè)規(guī)范性文件，法律效力不及部門規(guī)章，很難在具體案例中適用。

八是利益相關(guān)群體民主參與不足。行政力量主導(dǎo)下的大學(xué)章程制定，缺乏師生、校友等利益相關(guān)群體的廣泛參與，實(shí)質(zhì)合法性和權(quán)威性不足。在大學(xué)內(nèi)部，行政權(quán)力處于支配地位，學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力則處于從屬地位，師生、校友等利益相關(guān)群體的合法權(quán)益難以得到有效保障。但是，一些大學(xué)在章程制定過(guò)程中，沒(méi)有積極發(fā)動(dòng)教職員工、學(xué)生、校友等群體廣泛參與，沒(méi)有主動(dòng)宣傳章程，使章程制定成為行政化主導(dǎo)下的“閉門造車”。對(duì)于這些現(xiàn)象，學(xué)校師生、校友等群體已經(jīng)陷入了麻木狀態(tài)，漠然視之。

九是重實(shí)體、輕程序。我國(guó)教育法律制度的弊端之一就是重實(shí)體、輕程序，而大學(xué)章程“上承國(guó)家教育法律法規(guī)、下啟學(xué)校規(guī)章制度”，導(dǎo)致整個(gè)大學(xué)制度“遺傳”了這一不良基因。在行政部門主導(dǎo)下的大學(xué)章程制定過(guò)程中，一方面照搬法條，原則、籠統(tǒng)的教育法律法規(guī)沒(méi)有被細(xì)化，降低了章程條款的可操作性；另一方面虛設(shè)權(quán)利，不規(guī)定行使權(quán)利的途徑和方式，導(dǎo)致“玻璃門”現(xiàn)象，權(quán)利看得見(jiàn)，卻很難行使。

十是章程制定“大躍進(jìn)”，缺乏制度創(chuàng)新?！度嫱七M(jìn)依法治校實(shí)施綱要》提出，“到2015年，全面形成一校一章程的格局?！薄吨醒氩课鶎俑咝Ｕ鲁探ㄔO(shè)行動(dòng)計(jì)劃》嚴(yán)令“中央部屬114所大學(xué)于2015年底完成大學(xué)章程的制定工作”。這可能會(huì)導(dǎo)致章程建設(shè)，缺乏制度創(chuàng)新，演化為一個(gè)“全民大煉鋼鐵”的運(yùn)動(dòng)，造成一個(gè)“大學(xué)憲法”繁榮的表象。教育部剛剛完成了首批6所大學(xué)的章程核準(zhǔn)工作，這與我國(guó)2700多所高校的數(shù)量相比，幾乎是微不足道的。在未來(lái)兩年時(shí)間里，教育部和地方教育主管部門要完成規(guī)模如此龐大審核工作量，如何能保證章程審核質(zhì)量？如何能保障章程制定后的實(shí)施效果？