熊躍根

(北京大學(xué)社會學(xué)系，北京，100086)

新時期我國社會福利制度的建構(gòu)與社會治理實(shí)踐的發(fā)展

熊躍根

(北京大學(xué)社會學(xué)系，北京，100086)

當(dāng)前的中國處在一個新的轉(zhuǎn)型時期，社會變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與日益復(fù)雜的全球化經(jīng)濟(jì)政治進(jìn)程對公民生活的影響越來越明顯，建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的社會保障體制與社會福利制度也已成為共識。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，中國政府明確提出了促進(jìn)民生保障建設(shè)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，從而由傳統(tǒng)的補(bǔ)缺型福利制度向構(gòu)建新型的、符合社會主義制度優(yōu)越性的社會福利制度邁進(jìn)，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距與社會不平等。中共十八大報(bào)告明確指出，社會保障是“保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項(xiàng)基本制度”。同時，報(bào)告還著重提出，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)是在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強(qiáng)社會建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。報(bào)告中，改善民生的內(nèi)容之一就是要“健全社會福利制度”。2013年12月召開的中共十八屆三中全會及通過的《決定》，進(jìn)一步為新時期我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和發(fā)展確定了基本方針與原則，要在深化改革過程中，緊緊圍繞更好保障和改善民生，深化社會體制改革，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，從而建立一個充滿活力與和諧有序的社會。這一表述，為未來我國推進(jìn)社會領(lǐng)域的改革、落實(shí)社會政策與發(fā)展社會公共服務(wù)確定了基本的方向與準(zhǔn)則，也是建設(shè)富強(qiáng)中國的重要制度基礎(chǔ)。在上述目標(biāo)中，建立和完善中國城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度和均等化的公共社會服務(wù)體系，建構(gòu)并完善社會福利制度，是未來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心任務(wù)。

縱觀當(dāng)代東西方發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，建立比較健全和完備的社會福利制度，大力實(shí)施社會政策，是一個普遍的社會治理策略和社會發(fā)展的基本特征。廣義的社會福利制度既包含了以就業(yè)為基礎(chǔ)的社會保險(xiǎn)制度，也包含以公民資格和需要為基礎(chǔ)的社會福利與服務(wù)體系。一個發(fā)達(dá)和成功的現(xiàn)代社會，不僅要依賴健康的和富有活力的經(jīng)濟(jì)體系，還需要通過比較完備的社會公共服務(wù)與福利制度來滿足公民需要，消解社會矛盾與沖突，建立和諧的社會秩序。作為一個社會主義國家和有13億人口的發(fā)展中國家，中國在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提下，應(yīng)該構(gòu)建怎樣的社會福利制度，如何強(qiáng)化社會政策實(shí)施，既是一個關(guān)乎現(xiàn)在也是一個影響未來的大事。在構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中，政府部門和學(xué)術(shù)界都曾積極探討建構(gòu)我國未來的社會福利制度。在制度建設(shè)進(jìn)程中，盡管迄今為止尚未清晰規(guī)劃出一種福利制度的戰(zhàn)略選擇，但是，國際經(jīng)驗(yàn)與中國目前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與制度背景，使我們有充分理由相信，中國社會福利發(fā)展的制度選擇并不是西方福利國家的基于高稅負(fù)的慷慨的、高水平的福利制度，也不是一種完全依靠自我依賴和個人主義的最弱意義的自由市場國家，而是一種有責(zé)任分工和機(jī)制多樣化的混合福利制度。目前我國社會政策發(fā)展方向與社會保障制度改革的趨勢，實(shí)際上反映了政府推進(jìn)社會福利制度的決心與戰(zhàn)略考慮。筆者認(rèn)為，依賴建立繳費(fèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度、通過實(shí)施政府擔(dān)責(zé)的托底型社會救助和激發(fā)民間慈善實(shí)踐的發(fā)展是中國推進(jìn)混合福利制度建設(shè)的三項(xiàng)核心內(nèi)容。這種福利制度不僅要考慮與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，還要符合大眾心理及社會—文化結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵和特征。從某種程度上說，這種具有中國特色的多元或混合福利制度的建構(gòu)，將是未來我國推進(jìn)社會治理的重要基礎(chǔ)。正如法國哲學(xué)家德勒茲曾在一部著作的前言中指出，“社會領(lǐng)域”(the social)中各種問題的出現(xiàn)，不僅為國家治理提供了機(jī)制變革的機(jī)會，也為各種社會組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)參與治理提供了彌合公共與私人領(lǐng)域之間裂痕的機(jī)遇，而治理的一個重要途徑就是在同家庭有關(guān)的社會事務(wù)中著力推行社會政策。在全球化與個體化時代，家庭形態(tài)的演變、社會流動性的加劇和人口老齡化的快速發(fā)展，促使西方發(fā)達(dá)國家在后工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式，改革福利制度和制定并實(shí)施社會政策，從而促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過改善治理試圖控制新的社會風(fēng)險(xiǎn)。他山之石，可以攻玉。發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代化發(fā)展道路與福利制度建構(gòu)的政策經(jīng)驗(yàn)，對轉(zhuǎn)型加速的中國而言，仍然有積極的借鑒與啟發(fā)意義。

在當(dāng)前進(jìn)一步深化市場經(jīng)濟(jì)改革和穩(wěn)增長促發(fā)展的制度推進(jìn)過程中，中國政府已經(jīng)充分認(rèn)識到實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、改善民生保障和增強(qiáng)人民幸福感的重要性。具有中國特色的多元或混合福利制度，其內(nèi)涵是一種覆蓋全體國民的保障公民基本生活需要的社會政策和福利服務(wù)機(jī)制，它既不同于過去的以孤寡老人、殘疾人、棄嬰等在內(nèi)的特殊困難群體需要為主的補(bǔ)缺性福利制度，也不同于西方福利國家的統(tǒng)一的、高水平和均等的福利服務(wù)。更重要的是，政府和政策決策者都應(yīng)該充分認(rèn)識到，建構(gòu)和發(fā)展新時期的社會福利制度，要強(qiáng)調(diào)多元或混合的社會福利的社會投資性質(zhì)，換句話說，社會福利潛在的促進(jìn)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性功能不應(yīng)該被低估。提出并強(qiáng)力倡導(dǎo)發(fā)展型社會政策的兩位學(xué)者安東尼·哈爾與詹姆斯·梅志里，10年前曾詳細(xì)論述了通過推進(jìn)一攬子包括教育、衛(wèi)生和社會服務(wù)及社會保障項(xiàng)目在內(nèi)的發(fā)展型社會福利，對發(fā)展中國家緩解貧困、縮小不平等和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有重要的意義。新時期，我國要建構(gòu)并完善城鄉(xiāng)一體的社會福利制度，加強(qiáng)社會政策的實(shí)施，推進(jìn)社會治理，要充分認(rèn)識國家、市場、社會組織與家庭(個人)之間的相互依賴與責(zé)任共擔(dān)關(guān)系。構(gòu)建的多元或混合的福利制度的主要目標(biāo)是，滿足基本需要和公平、注重長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的福利制度，它意味著社會政策與福利服務(wù)受惠群向全社會公民擴(kuò)展，從而進(jìn)一步保障公民的基本生存權(quán)利和提升公民的尊嚴(yán)與幸福感。該制度的主要特征有四。第一，基于中國實(shí)際國情與人口—資源關(guān)系，福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，目前還不具備實(shí)施高福利制度的經(jīng)濟(jì)、社會和政治基礎(chǔ)。同時，在福利理念與工作倫理上，中國社會也更加注重家庭的照顧功能與個人勤奮努力的傳統(tǒng)。第二，同歐洲福利國家的等齊劃一的普惠主義原則不同，中國的適度普惠型福利或基礎(chǔ)普惠型福利在一定時期仍是以保障基本需要和維護(hù)社會公平為原則，在快速的城市化進(jìn)程中，政府逐步通過制度整合來減小甚至消除因在不同歷史時期城鄉(xiāng)分別建立的社會保障與社會福利服務(wù)制度導(dǎo)致的不平等和不公平，通過“先有后好”的漸進(jìn)發(fā)展方式，逐步邁向未來城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會福利制度。目前城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，直接反映了中國在加快推進(jìn)社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革力度，也體現(xiàn)了政府加強(qiáng)社會政策落實(shí)的決心。第三，在福利承擔(dān)方面，福利責(zé)任并不是完全的國家責(zé)任，而是要體現(xiàn)不同的責(zé)任主體共擔(dān)模式和主觀能動性，避免形成超級政府(造成國家主義的低效率)或回歸到國家大包大攬的模式(重新回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的命令與管制的傳統(tǒng))，要充分體現(xiàn)國家(或政府)、企業(yè)(或集體)、新型社會組織和個人的責(zé)任關(guān)系。在新的福利責(zé)任共擔(dān)模式中，國家或政府主要在社會立法、社會政策制定和稅收資源配置等方面承擔(dān)主體責(zé)任，同時在公共福利服務(wù)領(lǐng)域通過項(xiàng)目模式起到引領(lǐng)示范作用。企業(yè)則通過安排就業(yè)、社會保險(xiǎn)參與和稅收貢獻(xiàn)維護(hù)社會福利的正義性與公共性。社會組織則通過資源籌措、專業(yè)或志愿服務(wù)提供、以及與基層良好的互動關(guān)系，促進(jìn)政府與民間的溝通與交流，減少公共權(quán)力與民眾之間的溝通鴻溝，減少民眾對政府的不信任，增加公共權(quán)力運(yùn)作的透明度。個人的責(zé)任則主要通過積極就業(yè)、繳納社會保險(xiǎn)與相關(guān)稅費(fèi)，履行公民的責(zé)任與義務(wù)，同時通過參與社會公共服務(wù)領(lǐng)域的志愿活動，增加個人的良性社會資本，并拓展自身生活與事業(yè)的發(fā)展空間。第四，通過建立適度普惠型福利制度，從而構(gòu)建新型的社會契約關(guān)系，促進(jìn)新時期中國和諧社會關(guān)系的建立與發(fā)展，增加社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正能量。

在當(dāng)代社會，維持生計(jì)和獲得承認(rèn)是公民生存與發(fā)展的基本條件。改善民生，本質(zhì)上是發(fā)展社會福利，建立完善的社會保障體系，不斷提高公民的生活質(zhì)量。民生政治就是政府運(yùn)用完備的社會政策應(yīng)對和解決公民因貧困、疾病、失業(yè)、年老等一系列問題導(dǎo)致的個人與社會風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)平等，縮小社會差距。福利制度的建構(gòu)和完善的核心任務(wù)是通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和有效調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)再分配政治的發(fā)展。就建構(gòu)和發(fā)展我國多元或混合的福利制度而言，當(dāng)前面臨的最顯著的挑戰(zhàn)是:國家如何通過有效的財(cái)稅手段與社會政策的干預(yù)，對影響社會階層關(guān)系的貧富差距與社會不平等進(jìn)行抑制，從而促進(jìn)社會融合，保持社會秩序的和諧、改善并提升政府治理的效度和力度。要有效回應(yīng)并解決上述挑戰(zhàn)帶來的問題，可以通過尋求新的社會治理策略與途徑，將權(quán)威治理模式、技術(shù)精英治理模式、多元主義治理模式和契約式治理模式有效整合在一起，發(fā)展出與中國社會情境與政治經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的治理模式。除了理順并重新定位政府與市場關(guān)系外，社會治理實(shí)踐還要求政府決策者認(rèn)真看待政府與社會組織在解決社會問題功能上的關(guān)系定位。完善我國傳統(tǒng)社會行政的一個重要方面，就是要將社會控制為主導(dǎo)的統(tǒng)治理念轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂婆c服務(wù)相結(jié)合的治理實(shí)踐，把過去政府治理中習(xí)慣性的被動式回應(yīng)轉(zhuǎn)化為主動和積極的預(yù)防與積極干預(yù)社會問題，努力提高依法行政和完善社會公共服務(wù)的策略，提升社會政策決策與公共社會服務(wù)水平，并進(jìn)行某種限制與變革，同時對社會變遷進(jìn)程導(dǎo)致的收入差距擴(kuò)大和階層之間的社會沖突進(jìn)行有效干預(yù)。因此，政府須通過社會政策與社會服務(wù)的制度安排來有效實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)與社會的整合，而社會福利制度的頂層制度設(shè)計(jì)無疑是至關(guān)重要的戰(zhàn)略抉擇。作為促進(jìn)公民生活改善、調(diào)整社會利益關(guān)系和管理社會風(fēng)險(xiǎn)的一種有效系統(tǒng)，社會政策和社會福利服務(wù)在當(dāng)代中國的社會治理實(shí)踐中將日益發(fā)揮重要的作用，也將為民生建設(shè)與和諧有序的社會關(guān)系奠定必備的制度基礎(chǔ)。

2014-02-27

國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“包容性增長的社會基礎(chǔ)與我國社會政策發(fā)展的研究”(11ASH008)。

熊躍根(1965—)，男，漢族，教授、博士生導(dǎo)師;主要研究方向:社會政策，福利體制比較，非營利組織與社會服務(wù)，社會工作理論與實(shí)踐。

熊躍根.新時期我國社會福利制度的建構(gòu)與社會治理實(shí)踐的發(fā)展[J].社會工作與管理，2014，14 (1):8—10.