蔡 禾

(中山大學社會學與人類學學院，廣東廣州，510275)

激發(fā)社會組織活力:觀念、制度和能力建設(shè)

蔡 禾

(中山大學社會學與人類學學院，廣東廣州，510275)

在黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》中，首次用“社會治理”取代了“社會管理”的概念。一詞之差反應(yīng)了黨的治國理念的重要變化，意味著執(zhí)政黨已經(jīng)意識到，要實現(xiàn)與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會建設(shè)目標，就必須從以往只依靠單一的政府權(quán)力主體、自上而下的垂直權(quán)力體系和通過威權(quán)來解決民生福祉、社會服務(wù)、社會秩序和公共安全問題，向政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元權(quán)力主體合作，建立協(xié)商互動的橫向權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，并通過政府與企業(yè)、社會組織、公眾之間的合作來解決民生福祉、社會服務(wù)、社會秩序和公共安全問題。而能否實現(xiàn)社會治理，“激發(fā)社會組織活力”是極為重要的。

之所以說“激發(fā)社會組織活力”極為重要，是因為無論在學理上還是市場經(jīng)濟的實踐中，市場失靈和政府失靈的不可避免都是勿庸置疑的，而社會是糾正“失靈”的重要力量。但是當市場經(jīng)濟把人從“單位依附”下解放出來，使之成為獨立個體的同時，也使人們處在“原子化”的境遇，而有效能的社會不可能是由“一盤散沙”式的個體構(gòu)成，它應(yīng)該是以各種社會組織為載體，公眾的社會參與一定是以某種獨立于市場和政府的社會組織形式進來的。社會組織既是市場經(jīng)濟體制下吸納社會資源、激發(fā)社會能量、彌補市場和政府不足的必要，也是市場經(jīng)濟體制下人們實現(xiàn)自身利益或公共利益訴求的渠道，是不同利益群體之間，國家、企業(yè)、社會之間實現(xiàn)有序、理性對話，協(xié)商共治的前提。

自從黨的十六屆四中全會提出社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明與和諧社會的“四位一體”的發(fā)展目標之后，社會組織的發(fā)展就開始受到關(guān)注，但長期以來社會組織必須有行政主管單位的制度極大地限制了其獨立發(fā)展。2012年1月1日，廣州市民政局頒布的《關(guān)于進一步深化社會組織登記改革助推社會組織發(fā)展的通知》規(guī)定，除依據(jù)國家法律法規(guī)需前置行政審批外，行業(yè)協(xié)會、異地商會、公益服務(wù)類、社會服務(wù)類、經(jīng)濟類、科技類、體育類、文化類社會組織等可以直接向登記管理機關(guān)申請登記，開創(chuàng)了中國社會組織獨立發(fā)展的新格局。2012年7月1日，廣東省民政廳頒布了《關(guān)于廣東省進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，將社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導單位，社會組織可以直接向民政部門申請成立。2013年3月28日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施<國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案>任務(wù)分工的通知》提出，2013年12月底前民政部會同法制辦完成《社會團體登記管理條例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂工作，對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行民政部門直接登記制度。至此，中國真正開始了社會組織獨立發(fā)展的新階段，近幾年迅速增長的社會組織數(shù)量說明了這一點。但是，政府在社會組織登記制度上的改革并不意味著完成了對社會組織發(fā)展的觀念和制度轉(zhuǎn)變，要使社會組織真正具有“活力”，還需要進一步深化改革。

第一，在社會組織發(fā)展的必要性上，政府經(jīng)常談到的兩句話是:政府管了太多不該管的事情，所以應(yīng)該把它轉(zhuǎn)移出去，實現(xiàn)社會的自我管理;政府管了太多該管又管不好的事情，應(yīng)該通過購買服務(wù)來提高管理效率。這個觀念是正確的，它對于打開長期以來關(guān)閉的社會組織獨立發(fā)展的大門是非常必要的，但如果政府對社會組織發(fā)展的認識停留在這里，那是不會形成“有活力”的社會組織的。

首先，雖然社會組織需要自我管理、自我教育、自我服務(wù)，但社會組織不是僅僅為了自律而存在，它一定是為了追求某種群體利益或公共利益而存在。因此它一定也是利益訴求的組織形式，如果政府在觀念上不正視這一點，社會組織就不會有發(fā)展的內(nèi)在動力，社會組織也不可能成為治理的權(quán)力主體之一。

其次，社會組織有能力承接政府的職能轉(zhuǎn)移，購買服務(wù)，但這不等于社會組織是為了實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)而存在。如果政府在觀念上不正視這一點，社會組織也不會有活力，因為社會組織的“合法性”來自于對其成員或者公共利益的追求。如果沒有這一點，只是為了承接政府職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)而存在，那么社會組織就不可能做為治理的權(quán)力主體與政府建立起治理的伙伴關(guān)系，而只會成為政府的“伙計”，最終成為“準行政化”部門。

第二，社會組織的發(fā)展不僅需要政府開放社會組織直接登記的大門，還需要政府開放社會資金進入社會領(lǐng)域的大門。長期以來，社會組織的發(fā)展受制于行政主管單位，因而也形成了對政府或行政主管單位的資源依賴。隨著社會組織的快速增長，尤其是獨立登記的社會組織的出現(xiàn)，社會領(lǐng)域需要有更多的資源流入，尤其是社會資金的進入，服務(wù)于社會組織的發(fā)展目標。

近年來，一些地方政府通過購買服務(wù)向社會組織投入了一定的財政經(jīng)費，在一定程度上促進了社會組織的發(fā)展，這是十分值得肯定的。不過從某種意義上講，對于我們這樣一個社會組織剛剛開始獨立發(fā)展、公益性基金會嚴重缺乏、各類捐贈行為極為有限的國家，各級政府在社會組織發(fā)展上的投入顯得嚴重不足，還需要有更多的政府財政投入。但同時，在觀念上一定要認識到，社會組織不是，也不可能靠國家財政投入來“養(yǎng)”，原因之一是，我們還是一個發(fā)展中國家，國家能夠用于社會領(lǐng)域的經(jīng)費仍然十分有限，很難滿足不斷增長的社會發(fā)展要求。事實上，即使政府有更多的經(jīng)費投入，也難以制定出正確反映社會多元化利益要求的“購買服務(wù)菜單”。原因之二，即最根本的原因是，社會領(lǐng)域如果只流動著單一的政府財政經(jīng)費，社會組織只能依靠購買政府服務(wù)來維持生存，那么社會組織就很難成長為具有獨立性的組織，社會也就不會有其內(nèi)在的活力，更不可能成為市場經(jīng)濟體制下吸納社會資源、激發(fā)社會能量、彌補市場和政府失靈的必要力量。

因此，政府應(yīng)該進一步開放社會資金進入社會領(lǐng)域的大門。要做到這一點，就需要政府積極推動各種服務(wù)于民生福祉、提供社會服務(wù)的公益基金會的建立，以更開放的態(tài)度鼓勵包括非公募基金在內(nèi)的各類基金會為了公益目標開展募捐活動;要更廣泛地推動企事業(yè)單位、宗教團體、家庭、公民個人等主體的捐贈行為，以更有激勵價值的方式回饋捐贈者。事實上，縱觀改革開放35年來我們國家經(jīng)濟得以快速增長的最根本一條就是打破了公有制一統(tǒng)天下的格局，而下一步要打破經(jīng)濟壟斷的改革方向仍然是要讓民間資本進入國有壟斷行業(yè)。而社會領(lǐng)域的改革能否成功，社會組織能否激發(fā)出活力，關(guān)鍵之一同樣是能否讓更多的非國有資源進入社會，成為社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)。

第三，在社會組織迅速發(fā)展的今天，需要加快社會領(lǐng)域的法規(guī)建設(shè)，為剛剛開始獨立成長的社會組織創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。首先，需要完善社會組織的相關(guān)法規(guī)條例，在初步開放社會組織登記的大門之后，還需要探索如何在制度上保障社會組織的獨立運作和自主管理的權(quán)利，減少各級政府的行政化干預。其次，要探索與社會領(lǐng)域政府購買服務(wù)特征相適應(yīng)的一套招投標辦法和項目評估指標。例如，目前政府在社會領(lǐng)域購買服務(wù)的招投標辦法沿用的是工程招投標辦法，而工程項目的硬性指標與社會領(lǐng)域的柔性要求顯然存在許多不適應(yīng)。再次，要建立與社會組織性質(zhì)和目標相適應(yīng)的財務(wù)監(jiān)管制度。近年來，隨著進入社會領(lǐng)域資源的增長，在政府購買服務(wù)的過程中已經(jīng)展現(xiàn)出“權(quán)力尋租”等不公平現(xiàn)象，在政府或社會資源的使用過程中，也出現(xiàn)了缺乏效率，甚至“商業(yè)性牟利”的現(xiàn)象。如何在制度上防范這些現(xiàn)象，保障這些公共資源的分配公正性和使用有效性是社會組織能否獲得社會公信力的前提，也是社會領(lǐng)域能否公正發(fā)揮第三次財富分配作用的關(guān)鍵。最后，要探索如何在制度上保障以權(quán)利、責任、參與為內(nèi)涵的公共精神的培養(yǎng)與形成，如果不這樣，將缺乏與社會組織發(fā)展相匹配的文化環(huán)境和氛圍。

第四，如果說時代正在為社會組織的發(fā)展提供前所未有的歷史舞臺，那么長期處在強政府、弱社會體制下的社會組織，如何花好納稅人和公眾的金錢，有效率地提供公共產(chǎn)品，獨立有效地實現(xiàn)自我管理，其自身能力面臨巨大的挑戰(zhàn)，如何加強社會組織自身的能力建設(shè)成為當下社會組織發(fā)展的重要內(nèi)容。從近幾年社會組織發(fā)展的經(jīng)驗來看，社會組織自身急待解決的主要問題有四個。第一是獨立性不夠，這里既有政府權(quán)利下放不夠，行政干預過多等問題，也有在長期的制度慣性中形成的自我趨附權(quán)力和資本的問題。第二是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，許多社會組織缺乏完善的組織制度。這個問題對于那些承擔政府轉(zhuǎn)移職能，以公共資源來實現(xiàn)運作的社會組織來講，顯得尤為重要。第三是公開性不夠，尤其是資源管理與分配上的公開性不夠，缺乏有效透明的政府監(jiān)管，更缺乏社會力量的監(jiān)管，而沒有公開性就沒有公信力。第四是合作性不夠，社會組織的獨立性并不意味著與政府和企業(yè)對立，社會組織與政府、企業(yè)、人民團體等機構(gòu)的良好關(guān)系是社會主義制度下，社會組織良性發(fā)展的組織環(huán)境。

對于剛剛開始擺脫行政束縛的中國社會組織，其能力建設(shè)必須關(guān)注以下幾個方面:組織目標和行動規(guī)劃能力建設(shè)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導能力建設(shè)、財務(wù)資源動員和管理能力建設(shè)、人力資源吸納和組織文化建設(shè)。

2014-01-02

蔡禾(1954—)，男，漢族，教授，博士生導師;主要研究方向:城市社會學。

蔡禾.激發(fā)社會組織活力:觀念、制度和能力建設(shè)[J].社會工作與管理，2014，14(1):5—8.