劉 曄

（山西省社會(huì)科學(xué)院，山西 太原 030021）

優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，促進(jìn)生態(tài)文明格局形成，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)和首要任務(wù)。當(dāng)前，山西正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無(wú)論在城市層次上，還是在更大范圍的區(qū)域?qū)用嫔?，都表現(xiàn)出新一輪空間集聚，對(duì)土地需求將持續(xù)增加。依據(jù)山西資源優(yōu)勢(shì)和發(fā)展特點(diǎn)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)在國(guó)土空間的合理分布，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中，形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)相協(xié)調(diào)，生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的山西特色生態(tài)文明新格局，對(duì)加快推進(jìn)全省生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程具有重要作用。

一、生態(tài)文明格局的內(nèi)涵

黨的十八大報(bào)告明確提出，建設(shè)生態(tài)文明新格局就是要以優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局為基礎(chǔ)，構(gòu)建“集約高效的生產(chǎn)空間”、“宜居適度的生活空間”、“山清水秀的生態(tài)空間”。國(guó)土資源開(kāi)發(fā)格局是生態(tài)文明格局的物質(zhì)基礎(chǔ)和構(gòu)成要素，黨的十八大報(bào)告中提出了生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間三個(gè)概念，為優(yōu)化國(guó)土空間格局理論注入了新的內(nèi)容，亦為生態(tài)文明格局的形成提供了全新的理念。基于上述認(rèn)識(shí)，構(gòu)建生態(tài)文明格局就是要牢固樹(shù)立國(guó)土開(kāi)發(fā)主體功能區(qū)理念，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，通過(guò)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，按照不同類型區(qū)域的不同功能定位要求，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)土整治，進(jìn)一步優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，提高國(guó)土資源利用效率，促進(jìn)區(qū)域分工合理化和區(qū)際良性互動(dòng)，構(gòu)建科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)化化格局、城市化格局和生態(tài)安全格局，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

二、山西生態(tài)文明格局構(gòu)建思路

山西作為國(guó)家重要的能源重化工基地，現(xiàn)有國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局存在產(chǎn)業(yè)空間布局不均衡、人居生活空間急速擴(kuò)張、生態(tài)空間極度脆弱的弊病，與生態(tài)文明格局的要求相差甚遠(yuǎn)，加快建設(shè)山西特色生態(tài)文明格局就顯得尤為重要和緊迫，對(duì)提升全省綜合競(jìng)爭(zhēng)力、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有多重功效。

從生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的視角考慮，山西生態(tài)文明格局的構(gòu)建應(yīng)以主體功能戰(zhàn)略為突破，通過(guò)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，有針對(duì)性的解決當(dāng)前較為突出的資源環(huán)境破壞、生態(tài)系統(tǒng)退化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問(wèn)題。具體構(gòu)建內(nèi)容主要包括：根據(jù)省內(nèi)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿ΓㄔO(shè)“一核一圈三群”為主體的城鎮(zhèn)化格局、以六大區(qū)域?yàn)橹黧w的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略格局、以“一帶三屏”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為主要任務(wù)，通過(guò)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)施分類管理的區(qū)域政策，促進(jìn)“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”三個(gè)空間系統(tǒng)整體協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。實(shí)現(xiàn)路徑各有側(cè)重。依據(jù)確定的生態(tài)文明構(gòu)建內(nèi)容和主體功能區(qū)定位要求，應(yīng)分別從優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、能礦資源重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)的生態(tài)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)六個(gè)方面形成相應(yīng)的發(fā)展道路、建設(shè)體系、目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，并制定符合各區(qū)域發(fā)展定位要求的清晰路徑。

山西生態(tài)文明格局的特色應(yīng)體現(xiàn)出資源型地區(qū)的獨(dú)有特質(zhì)，以生態(tài)文明格局為載體，助力資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，為破解資源陷阱提供一條全新的解決問(wèn)題的途徑與方式，是山西特色生態(tài)文明格局構(gòu)建的基點(diǎn)。其中，能礦資源重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)格外謹(jǐn)慎，應(yīng)本著“點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)”的原則，形成生態(tài)友好型能礦資源開(kāi)發(fā)格局?！包c(diǎn)”即能礦資源的集中開(kāi)采區(qū)域，“點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)”的主旨就是要突出集約有序、高效開(kāi)發(fā)，以保護(hù)生態(tài)、清潔生產(chǎn)為前提。煤炭、煤層氣分布面積廣，點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)應(yīng)突出“小點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、大區(qū)域保護(hù)”，堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)和環(huán)境修復(fù)并重，堅(jiān)持“開(kāi)發(fā)一點(diǎn)、修復(fù)一點(diǎn)、保護(hù)一片”。其他礦產(chǎn)資源分布比較集中，點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)堅(jiān)持“點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、小區(qū)域保護(hù)”，加大技術(shù)、設(shè)備投入力度，通過(guò)生產(chǎn)水平的提升實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的降低，緩解資源開(kāi)發(fā)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的壓力。

三、山西生態(tài)文明格局構(gòu)建的支撐體系

生態(tài)文明格局的形成是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)工程，考慮到生態(tài)文明格局建設(shè)的綜合性和復(fù)雜性，夯實(shí)生態(tài)文明格局建設(shè)的體制機(jī)制和政策支撐，是推進(jìn)山西生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，必須引起足夠的重視。

（一）建立與生態(tài)文明格局相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念

建設(shè)生態(tài)文明是人類社會(huì)行為模式的一次深刻變革，必須轉(zhuǎn)變和更新思想觀念。為此，要在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大群眾中深入開(kāi)展生態(tài)文明格局理念教育，尤其要把生態(tài)文明納入社會(huì)運(yùn)行的公序良俗，切實(shí)轉(zhuǎn)變各種不符合生態(tài)文明格局要求的思想觀念、發(fā)展方式和陳舊習(xí)慣。樹(shù)立與生態(tài)文明格局相契合的執(zhí)政立場(chǎng)。各級(jí)政府要秉承“保護(hù)青山綠水也是政績(jī)”的理念，改變重經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、輕發(fā)展質(zhì)量的固有思維，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、眼前政績(jī)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，努力把生態(tài)文明建設(shè)與優(yōu)化生產(chǎn)力布局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)結(jié)合起來(lái)，與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)展資源節(jié)約結(jié)合起來(lái)，與加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，使生態(tài)文明格局建設(shè)融入全省經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展的各方面和全過(guò)程。加強(qiáng)生態(tài)文明格局建設(shè)的教育和宣傳，創(chuàng)建生態(tài)文明公眾參與機(jī)制。

（二）建立與生態(tài)文明格局相適應(yīng)的綜合行政管理機(jī)制

充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性、結(jié)構(gòu)性、功能性特征及其與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化體系之間的互動(dòng)關(guān)系，全面梳理現(xiàn)有管理資源分布情況，合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)和劃分管理責(zé)權(quán)，優(yōu)化行政資源，完善行政手段。各級(jí)政府及相關(guān)職能部門要實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌解決生態(tài)文明格局建設(shè)中遇到的重大問(wèn)題，建立起權(quán)責(zé)一致、分工合理、執(zhí)行順暢、協(xié)調(diào)有序的管理運(yùn)作關(guān)系。省級(jí)層面，與生態(tài)文明建設(shè)格局相對(duì)應(yīng)，明確山西省人民政府各有關(guān)部門相關(guān)職責(zé)和責(zé)任主體。縣級(jí)層面，縣級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)全國(guó)及全省生態(tài)文明建設(shè)格局和主體功能區(qū)規(guī)劃，對(duì)本市縣的國(guó)土空間進(jìn)行功能分區(qū)，明確各功能分區(qū)的功能定位、發(fā)展目標(biāo)和方向、開(kāi)發(fā)和管理原則等，規(guī)范開(kāi)發(fā)時(shí)序、把握開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，審批相關(guān)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

（三）建立與生態(tài)文明格局相適應(yīng)的區(qū)域差別評(píng)估辦法

建立符合科學(xué)發(fā)展觀并有利于推進(jìn)生態(tài)文明格局建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。建立與生態(tài)文明格局相適應(yīng)的分區(qū)考核辦法。根據(jù)不同類型功能區(qū)要求確定考核辦法。針對(duì)不同功能區(qū)域?qū)嵭懈饔袀?cè)重的差異化政績(jī)考評(píng)辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益作為目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)視為同樣重要的內(nèi)容進(jìn)行衡量，合理確定政績(jī)考核目標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)各地區(qū)增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的考核，以達(dá)到助力生態(tài)文明格局形成的目的。強(qiáng)化對(duì)考核結(jié)果的追究和監(jiān)管。將生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制，分市縣、分部門進(jìn)行目標(biāo)分解，一級(jí)抓一級(jí)，落實(shí)責(zé)任制，建立和完善分工負(fù)責(zé)和統(tǒng)一監(jiān)管的工作流程。

（四）建立與生態(tài)文明格局相適應(yīng)的協(xié)調(diào)發(fā)展政策體系

根據(jù)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，建立分類管理的區(qū)域政策，綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等政策手段，通過(guò)異地扶持、區(qū)域援助、區(qū)域交易等，形成符合區(qū)域主體功能定位的利益導(dǎo)向機(jī)制。產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域，修改完善現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，明確不同主體功能區(qū)的鼓勵(lì)、限制和禁止類產(chǎn)業(yè)。編制專項(xiàng)規(guī)劃、布局重大項(xiàng)目，必須符合各區(qū)域主體功能定位。土地政策方面，按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，實(shí)行差別化的土地利用和管理政策，科學(xué)確定各類用地規(guī)模。環(huán)境政策，對(duì)不同主體功能區(qū)實(shí)行不同的污染物排放總量控制和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。建立與主體功能分區(qū)相配套的人口政策，將公共服務(wù)領(lǐng)域各項(xiàng)法律法規(guī)和政策與戶籍管理制度相剝離，切實(shí)保障外來(lái)人口與本地人口享有基本公共服務(wù)和同等的權(quán)益。

（五）建立與生態(tài)文明格局相適應(yīng)的多元資金投入渠道

按照主體功能區(qū)要求和基本公共服務(wù)均等化原則，深化財(cái)政和投資體制改革，為全省特色生態(tài)文明格局的形成提供資金支持。一是加大財(cái)政支持力度。適應(yīng)主體功能區(qū)要求，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，增加環(huán)境因素在一般性轉(zhuǎn)移支付中的權(quán)重。省級(jí)財(cái)政要繼續(xù)完善激勵(lì)約束機(jī)制，深化“以獎(jiǎng)促防”、“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等政策實(shí)施，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政資金的引導(dǎo)功效。二是加大政府投資扶持。將政府預(yù)算內(nèi)投資分為按主體功能區(qū)安排和按領(lǐng)域安排兩方面，投資內(nèi)容各有側(cè)重。三是加大社會(huì)資金投入。加強(qiáng)與商業(yè)銀行和政策性銀行的合作，運(yùn)用有效金融手段，擴(kuò)大環(huán)保投融資渠道，創(chuàng)新市場(chǎng)化投融資模式，明晰和保護(hù)生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)投資權(quán)益，鼓勵(lì)社會(huì)投資者以BOT等模式參與環(huán)保投資。

四、基本結(jié)論

生態(tài)文明是一種遵循自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)整體運(yùn)行規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、發(fā)展與環(huán)境雙贏的人類文明發(fā)展新形態(tài)。生態(tài)文明格局是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的空間載體，是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容。統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)向適宜開(kāi)發(fā)的區(qū)域集聚，保護(hù)農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展空間，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)是山西生態(tài)文明格局建設(shè)的基本出發(fā)點(diǎn)。

《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》從源頭、過(guò)程、后果全過(guò)程，明確了加快生態(tài)文明制度建設(shè)改革的新舉措，山西應(yīng)以建設(shè)國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，在建立起與生態(tài)文明格局相適應(yīng)的管理運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上，用足、用好“先行先試權(quán)”，在健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償、改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制方面大膽創(chuàng)新探索，逐步建立健全系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為生態(tài)文明格局建設(shè)的持續(xù)、健康、有效推進(jìn)提供制度支持。

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[3]谷樹(shù)忠，等.科學(xué)理解、扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-29.