李洪峰

（鄭州大學(xué) 護(hù)理學(xué)院，河南 鄭州450052）

自第二次世界大戰(zhàn)之后，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后至今，非政府組織數(shù)量急劇增長(zhǎng)，并對(duì)國(guó)際法的發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。但在此過程中，有關(guān)非政府組織參與國(guó)際事務(wù)的相關(guān)法律制度和規(guī)范卻沒有充分發(fā)展起來。2004年6月，聯(lián)合國(guó)知名人士小組提交的《我們?nèi)嗣瘢好耖g社會(huì)、聯(lián)合國(guó)和全球施政》（簡(jiǎn)稱《卡多佐報(bào)告》）的報(bào)告獲聯(lián)大通過，該報(bào)告提出了改革和加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)與市民社會(huì)包括非政府組織關(guān)系的一系列建議。2005年1月，前WTO總干事咨詢委員會(huì)頒發(fā)了名為《WTO的未來：新千年的制度性挑戰(zhàn)》（簡(jiǎn)稱《薩瑟蘭報(bào)告》）的報(bào)告，討論了非政府組織在WTO進(jìn)程中的作用和制度安排。這兩個(gè)報(bào)告表明，由于當(dāng)前的相關(guān)制度安排不能滿足非政府組織參與國(guó)際法律實(shí)踐的需要，世界上最大的政治性國(guó)際組織聯(lián)合國(guó)（UN）和最大的經(jīng)濟(jì)組織世界貿(mào)易組織（WTO）開始對(duì)與非政府組織為代表的市民社會(huì)的關(guān)系和參與制度進(jìn)行重新審視。［1］（P1）因此，從法律規(guī)范的角度對(duì)非政府組織在國(guó)際法律體系中參與的制度安排進(jìn)行考察，并對(duì)相關(guān)參與制度的實(shí)踐效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，有利于厘清非政府組織參與國(guó)際法律體系的范圍和程度，提高非政府組織參與國(guó)際法律體系的效率。

一、非政府組織制度性參與國(guó)際法律體系的內(nèi)涵

從規(guī)范主義的視角來看，非政府組織參與國(guó)際法律體系可以被稱作是“制度性參與”，它不僅強(qiáng)調(diào)參與的功能性，還強(qiáng)調(diào)參與的規(guī)范性，參與要受到相應(yīng)制度規(guī)范的約束，符合制度、規(guī)范的有關(guān)程序和步驟，是一種正式化的參與，它體現(xiàn)了非政府組織參與國(guó)際法律體系的深度。①當(dāng)然，制度性參與同非制度性參與有所區(qū)別，制度性參與主要強(qiáng)調(diào)參與的法律化和規(guī)范化，是正式的參與形式；而非制度性參與一般是指事實(shí)上的參與，其僅強(qiáng)調(diào)參與的功能性，參與不會(huì)受到相應(yīng)制度規(guī)范的約束，是一種非正式化的參與，但是，經(jīng)常的非制度性參與可能發(fā)展成為制度性參與。一般來說，非政府組織參與國(guó)際法律體系的相關(guān)制度安排主要體現(xiàn)在非政府組織法律地位的規(guī)定和資格認(rèn)證規(guī)則兩個(gè)方面。

就非政府組織法律地位相關(guān)規(guī)定而言，它主要明確了非政府組織參與國(guó)際立法、國(guó)際法監(jiān)督執(zhí)行和國(guó)際司法進(jìn)程的法律基礎(chǔ)和參與的主要形式。［1］（P137）例如，《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條規(guī)定了聯(lián)合國(guó)與非政府組織關(guān)系的正式的法律框架，明確了非政府組織與聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的咨商關(guān)系，并且為非政府組織參與聯(lián)合國(guó)的行動(dòng)提供了國(guó)際法上的依據(jù)。再如，幾乎所有的國(guó)際多邊環(huán)境條約都規(guī)定了非政府組織可以觀察員的身份參與締約國(guó)大會(huì)等會(huì)議，通過提交報(bào)告和信息、發(fā)表演講、參與締約國(guó)談判以及在國(guó)家層面幫助提高公眾的環(huán)境意識(shí)等，促進(jìn)和監(jiān)督國(guó)際環(huán)境條約的執(zhí)行，因此，這些制度安排為非政府組織參與國(guó)際環(huán)境條約遵約機(jī)制的實(shí)踐提供了法律基礎(chǔ)和參與形式的保證。

就非政府組織參與國(guó)際法律體系資格認(rèn)證的相關(guān)規(guī)則而言，通常包括非政府組織參與需要滿足相關(guān)要求的實(shí)體規(guī)則以及對(duì)非政府組織進(jìn)行資格認(rèn)定和后期監(jiān)督的程序規(guī)則兩類。［1］（P155）例如，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議賦予了非政府組織觀察員的法律地位，同時(shí)也對(duì)非政府組織參與規(guī)定了詳細(xì)的實(shí)質(zhì)性認(rèn)證要求和規(guī)則，以保證非政府組織能真正有助于其政策制定的過程，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則主要包括：其目標(biāo)必須符合《聯(lián)合國(guó)憲章》的精神、宗旨和原則，必須具有國(guó)際性，必須要有被認(rèn)可的身份并能在其活動(dòng)領(lǐng)域中代表一定數(shù)量的個(gè)人，必須設(shè)立總部并有執(zhí)行官員，必須有大會(huì)、條約或其他政策制定機(jī)構(gòu)，其成員必須對(duì)其政策或行動(dòng)有投票權(quán)，必須通過其授權(quán)代表為其成員謀求一定的話語(yǔ)權(quán)等。［2］

綜上，非政府組織制度性參與國(guó)際法律體系就是非政府組織參與國(guó)際立法、國(guó)際法監(jiān)督執(zhí)行和國(guó)際司法進(jìn)程的規(guī)范化、法律化參與狀態(tài)。既然非政府組織的制度性參與是一種法律上的參與，那么這些制度規(guī)范就賦予了非政府組織參與國(guó)際法律體系的一些權(quán)利，而這些權(quán)利只是基于國(guó)際協(xié)商民主下的話語(yǔ)權(quán)或意見表達(dá)權(quán)。［3］由于國(guó)際組織、國(guó)際會(huì)議、國(guó)際條約以及國(guó)際準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)關(guān)于非政府組織參與的制度安排不盡相同，因此，非政府組織參與國(guó)際立法、國(guó)際法監(jiān)督執(zhí)行和國(guó)際司法進(jìn)程中的相關(guān)制度規(guī)定也存在著很大差異。

二、非政府組織制度性參與國(guó)際法律體系的價(jià)值體現(xiàn)

（一）保證非政府組織參與效率的實(shí)現(xiàn)

很多非政府組織把正式的制度性參與安排看作是對(duì)其自身獨(dú)立性的一種威脅，非政府組織參與靈活性的喪失可能會(huì)影響其參與的效率。［4］（P15）一個(gè)有力的證明就是，國(guó)際聯(lián)盟沒有制定關(guān)于非政府組織參與的制度安排，主要是因?yàn)楹ε掠泄俜降谋O(jiān)督或是管理而削弱非政府組織的參與活動(dòng)。［5］（P376）但從制度主義視角來看，正式的制度性參與能夠保證非政府組織參與國(guó)際法實(shí)踐的確定性、有序性和持續(xù)性，從而保證其參與效率的實(shí)現(xiàn)。首先，正式的制度性參與有助于保證非政府組織參與國(guó)際法實(shí)踐的確定性，從而提高非政府組織參與的可預(yù)知性，減少相關(guān)國(guó)際組織機(jī)構(gòu)官員的自由量裁權(quán)，降低非政府組織參與國(guó)際法實(shí)踐的任意性，減輕國(guó)際組織機(jī)構(gòu)工作人員的工作壓力和負(fù)擔(dān)，提高非政府組織參與國(guó)際法實(shí)踐的效率。其次，正式的制度性參與有助于保證非政府組織參與國(guó)際法實(shí)踐的有序性，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，保證公平和正義，提高其參與的效率。最后，正式的制度性參與有助于保證非政府組織參與國(guó)際法實(shí)踐的持續(xù)性，增強(qiáng)非政府組織參與的積極性，保證參與的活力和穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)參與的多元性，提高參與的效率。

（二）增強(qiáng)國(guó)際法民主正當(dāng)性的需要

法律正當(dāng)性（Legitimacy）問題是西方現(xiàn)代法學(xué)一個(gè)核心問題。①很多國(guó)內(nèi)學(xué)者將“l(fā)egitimacy”一詞譯為“合法性”，筆者認(rèn)為，將該詞譯為“正當(dāng)性”更為妥當(dāng)，而“l(fā)egality”則為“合法性”的意思。國(guó)際法的正當(dāng)性是指國(guó)際法規(guī)則或者體制是否符合一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或者價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系的國(guó)際法之所以具有權(quán)威，是因?yàn)樗旧砭哂姓?dāng)性，國(guó)際法符合善的要求。［6］（P99）例如，如果安理會(huì)或者WTO有好的理由來支持它們聲稱的權(quán)威，那么，在規(guī)范意義上，它們就具有正當(dāng)性，反之，它們就不具有正當(dāng)性。［7］（P601）就非政府組織與國(guó)際法的關(guān)系而言，國(guó)際法的正當(dāng)性主要表現(xiàn)在程序過程意義上的“決策輸入的正當(dāng)性”和實(shí)質(zhì)實(shí)體意義上的“決策輸出的合法性”。［6］（P99）近年來，由于國(guó)際法沒有為非政府組織等市民社會(huì)的參與提供有效的機(jī)會(huì)、途徑和制度安排等，許多國(guó)內(nèi)外國(guó)際法學(xué)者認(rèn)為國(guó)際法正面臨著“正當(dāng)性問題”，甚至將其稱作國(guó)際法的“正當(dāng)性危機(jī)”（Legitimacy Crisis）或“民主赤字”（Democracy Deficit），［8］（P113）WTO尤其面臨這樣的指責(zé)。［9］（P16）事實(shí)上，從非政府組織參與當(dāng)前國(guó)際法律體系的程序和過程來審視國(guó)際法的正當(dāng)性，盡管當(dāng)前聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)與非政府組織已經(jīng)建立起了正式的磋商關(guān)系，許多其他國(guó)際組織和條約雖然也都規(guī)定了非政府組織參與的法律基礎(chǔ)，非政府組織以不同形式參與了許多國(guó)際條約的監(jiān)督執(zhí)行和國(guó)際訴訟過程，但是，相關(guān)信息準(zhǔn)入、制度生成、規(guī)則實(shí)施以及權(quán)利救濟(jì)和爭(zhēng)端解決過程的各個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)的程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則等方面仍然缺乏充分的開放性，表現(xiàn)出明顯的正當(dāng)性赤字。因此，發(fā)展和完善非政府組織參與國(guó)際法律體系的制度安排，是增強(qiáng)國(guó)際法正當(dāng)性的必然要求。

（三）促進(jìn)非政府組織國(guó)際法律地位的發(fā)展

非政府組織在國(guó)際法中的法律地位是其參與國(guó)際法律體系相關(guān)制度安排的重要內(nèi)容和主要體現(xiàn)，是其參與國(guó)際法立法、監(jiān)督執(zhí)行和司法訴訟進(jìn)程的法律基礎(chǔ)。目前，國(guó)內(nèi)外的國(guó)際法學(xué)者關(guān)于非政府組織的國(guó)際法律地位大致可分為三大類觀點(diǎn)：第一是否定論，明確的否認(rèn)非政府組織國(guó)際法的主體地位；［10］（P309）第二是開放論，認(rèn)為“不應(yīng)對(duì)國(guó)際法的主體做過多的限定，如果一個(gè)實(shí)體在國(guó)際法體系下享有權(quán)利和義務(wù)，那么它就被認(rèn)為是國(guó)際法的主體”。［11］（P56）著名國(guó)際法學(xué)者羅莎琳·希金斯（Rosalyn Higgins）就持有這類觀點(diǎn)；［12］（P50）第三是謹(jǐn)慎承認(rèn)論，認(rèn)為在傳統(tǒng)的國(guó)際法框架內(nèi)謹(jǐn)慎地承認(rèn)非政府組織的法律地位，［13］（P165）但并不試圖將其放置在一個(gè)已經(jīng)固定化的法律框架內(nèi)，國(guó)家仍將是國(guó)際法最主要的主體。綜上，這三種不同的方法和態(tài)度顯然說明了現(xiàn)代國(guó)際法所面臨的困境：一方面，對(duì)非政府組織參與國(guó)際法律秩序的實(shí)踐加以法律規(guī)制是有益的；另一方面，在傳統(tǒng)的以國(guó)家為主導(dǎo)的國(guó)際法體系中對(duì)非政府組織的參與進(jìn)行規(guī)范化和制度化存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性。鑒于當(dāng)前非政府組織參與國(guó)際法律體系的現(xiàn)實(shí)，將功能主義的方法論與規(guī)范性原則結(jié)合起來是有益的?！爸贫刃詤⑴c”便是非政府組織在當(dāng)前國(guó)際法律體系中參與狀態(tài)的一種現(xiàn)實(shí)反映，非政府組織在國(guó)際法律體系中法律地位的發(fā)展離不開相關(guān)參與制度安排的實(shí)踐和發(fā)展。

（四）提高非政府組織參與的正當(dāng)性

非政府組織參與國(guó)際法律進(jìn)程的正當(dāng)性可以從兩個(gè)方面理解：一方面，非政府組織的參與有助于國(guó)際法立法、監(jiān)督執(zhí)行和司法訴訟進(jìn)程的民主化，另一方面，非政府組織的參與是得到相關(guān)法律制度保證的。目前，對(duì)非政府組織參與國(guó)際法律進(jìn)程的正當(dāng)性的質(zhì)疑主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一是非政府組織的民主代表性問題，因?yàn)橐恍W(xué)者認(rèn)為非政府組織在國(guó)際法律進(jìn)程中的作用缺乏民主授權(quán)這一事實(shí)，同時(shí)他們并不能代表全世界民眾，或“全球市民社會(huì)”。第二是非政府組織的可問責(zé)性問題，因?yàn)楹芏喾钦M織在建立時(shí)就不符合透明性和可問責(zé)性的要求，并且沒有一個(gè)可供非政府組織必須向其報(bào)告工作的單一的主管機(jī)構(gòu)。第三是非政府組織使用非法手段問題，因?yàn)榉钦M織常常組織一些規(guī)模壯大的行動(dòng)或是抗議活動(dòng)以達(dá)到其利益目標(biāo)，而這些活動(dòng)往往嚴(yán)重干擾和威脅到國(guó)際組織自身的功能，因此被認(rèn)為是缺乏正當(dāng)性的表現(xiàn)。

如果以上所有問題都是事實(shí)，那么應(yīng)該如何提高非政府組織參與國(guó)際法律進(jìn)程的正當(dāng)性是必須要面對(duì)和解決的問題。一方面，就非政府組織而言，正當(dāng)性應(yīng)是通過正常的民主選舉進(jìn)程以及正式的確保某一機(jī)構(gòu)對(duì)其選民具有代表性和可問責(zé)性的批準(zhǔn)程序來體現(xiàn)。另一方面，就國(guó)際法律體系來說，由于非政府組織參與國(guó)際法律進(jìn)程已是大勢(shì)所趨，因此，通過規(guī)定非政府組織參與的資格認(rèn)證和自我管理等相關(guān)制度安排來保證非政府組織的正當(dāng)性是必要的，這已經(jīng)在很多聯(lián)合國(guó)下屬的國(guó)際組織機(jī)構(gòu)和國(guó)際會(huì)議中存在和使用。此外，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）則使用了另一種稱為“正當(dāng)性確認(rèn)”的制度安排，主要是根據(jù)非政府組織對(duì)談判有益的知識(shí)的掌握程度來選擇非政府組織。［14］（P43）

三、結(jié)論

面對(duì)21世紀(jì)國(guó)際法律體系結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整與發(fā)展，當(dāng)前的主要問題不在于非政府組織是否應(yīng)該參與國(guó)際法實(shí)踐，而是非政府組織應(yīng)該在多大程度上以及如何更好的參與國(guó)際法實(shí)踐。非政府組織制度性參與國(guó)際法律體系，不僅是國(guó)際法理論發(fā)展的重要問題，而且是非政府組織參與國(guó)際法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)踐表明，這些保證非政府組織參與國(guó)際法律體系的相關(guān)制度安排，正是伴隨著非政府組織參與國(guó)際法律體系的不斷深入而逐漸發(fā)展起來的，同時(shí)這些制度安排也必將促進(jìn)國(guó)際法的豐富和國(guó)際法實(shí)踐的發(fā)展。因此，為了促進(jìn)非政府組織制度性參與國(guó)際法律體系，國(guó)際組織、國(guó)際會(huì)議、國(guó)際條約機(jī)構(gòu)和國(guó)際司法與準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)等應(yīng)該對(duì)非政府組織的參與表現(xiàn)更大的包容性，不斷完善相關(guān)制度安排，為非政府組織的參與提供更大的空間，促進(jìn)和保證非政府組織的參與能力和效率。

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