李文生 余東健 王 鈴

（福建農(nóng)林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州350002）

農(nóng)村集體土地制度改革是全面深化改革的主要內(nèi)容，十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》，明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)能。這既是對(duì)我國革命、建設(shè)和改革不同時(shí)期農(nóng)村土地政策的堅(jiān)持和繼承，更是為我國的改革再出發(fā)提供了制度保證。

一、我黨不同時(shí)期的農(nóng)村土地政策

（一）新民主主義革命時(shí)期黨的農(nóng)村土地政策

在半殖民地半封建的舊中國，長期維持著封建土地剝削制度，占農(nóng)村人口不到百分之五的地主、富農(nóng)，占有百分之五十的土地。他們憑借占有的土地，殘酷剝削和壓迫農(nóng)民。而占農(nóng)村人口百分之九十的貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)，卻只占有百分之二十至三十的土地。嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和中國社會(huì)的發(fā)展，導(dǎo)致了近代中國的貧窮落后。為了徹底打破封建土地剝削制度，推翻壓在中國人民頭上的三座大山，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，建立農(nóng)村革命根據(jù)地，黨在土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期，為了完成民主革命反封建的基本任務(wù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民支援革命戰(zhàn)爭和進(jìn)行根據(jù)地建設(shè)的積極性，黨制定了依靠貧雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護(hù)中小工商業(yè)者，消滅地主階級(jí)，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制的農(nóng)村土地政策，粉碎了國民政府的經(jīng)濟(jì)封鎖，支持了革命戰(zhàn)爭，鞏固了紅色政權(quán)。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，為了建立和鞏固最廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，我黨采取了地主減租減息，農(nóng)民交租交息的農(nóng)村土地政策。在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，為了進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民革命和生產(chǎn)的積極性，我黨制定了依靠貧雇農(nóng)，團(tuán)結(jié)中農(nóng)，有步驟地、有分別地消滅封建剝削的土地制度，沒收地主土地，實(shí)行耕者有其田的土地制度，按農(nóng)村人口平均分配土地的政策。

在新民主主義革命土地政策的指導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民階級(jí)的積極性，使農(nóng)民階級(jí)成為了中國革命的主力軍，無產(chǎn)階級(jí)最可靠的同盟軍，奠定了新民主主義革命勝利的階級(jí)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)主義改造時(shí)期黨的農(nóng)村土地政策

新中國成立后，為了鞏固新生的人民政權(quán)和迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，黨不失時(shí)機(jī)地引導(dǎo)農(nóng)民走互助合作道路，通過興辦互助組、發(fā)展初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、興辦高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的方式，將農(nóng)民的土地私有制改造成集體經(jīng)濟(jì)。真正實(shí)現(xiàn)了中國農(nóng)民數(shù)千年來得到土地的奮斗目標(biāo)，使農(nóng)民真正從經(jīng)濟(jì)上翻身作了主人，從而最深入、最廣泛地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的革命和建設(shè)的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得了極大的解放，支援了國家工業(yè)化建設(shè)，也進(jìn)一步鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟。

（三）社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期黨的農(nóng)村土地政策

社會(huì)主義制度建立之后，從1958年到978年，由于社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的不足，黨內(nèi)出現(xiàn)了盲目求大求公的“左”的路線錯(cuò)誤，采取了合并和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，提高公有化程度和擴(kuò)大規(guī)模的政策，使生產(chǎn)關(guān)系嚴(yán)重脫離了當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力水平，不但挫傷了農(nóng)民的積極性，也導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)陷入混亂狀態(tài)。

十一屆三中全會(huì)之后，黨中央作出了改革開放的決策，率先在農(nóng)村實(shí)行了統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在保留集體經(jīng)濟(jì)必要的統(tǒng)一經(jīng)營的同時(shí)，將土地等按人口或勞動(dòng)力比例根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則分給農(nóng)戶經(jīng)營。其意義在于使八億農(nóng)民獲得對(duì)土地的經(jīng)營自主權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，廣大城鄉(xiāng)人民得到顯著實(shí)惠，也解決了我國社會(huì)主義農(nóng)村體制的重大問題，為促進(jìn)工業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展開辟了一條新路。在此后的35年里，農(nóng)村土地政策在堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，我黨又圍繞著土地的市場化開展了第二次農(nóng)村土地改革，進(jìn)一步探索了多種形式的土地流轉(zhuǎn)制度。35年來，一系列深刻的變革，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。

二、十八屆三中全會(huì)在農(nóng)村土地政策上的重大突破

（一）建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地：同等入市、同權(quán)同價(jià)

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”［1］（P13）

1.同等入市。隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，由征地拆遷引發(fā)的矛盾日益凸顯，造成這一局面的重要原因在于農(nóng)村土地不能公平入市交易。繼十七屆三中全會(huì)提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場后，黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，打破現(xiàn)行土地市場的二元結(jié)構(gòu)和剪刀差，有效保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，提升農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的話語權(quán)。同時(shí)，徹底破除土地流轉(zhuǎn)的制度障礙，采取更有力的政策措施鼓勵(lì)農(nóng)戶通過入股、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種方式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅能夠加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而且也能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

2.同權(quán)同價(jià)。生產(chǎn)要素平等交換，這是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性。長期以來，城鄉(xiāng)要素交換不平等，農(nóng)村資源過多流向城市，這也是當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最突出的問題之一。我國土地市場長期處于“城鄉(xiāng)分割”狀態(tài)，城市和農(nóng)村土地享有不同權(quán)利。城市國有建設(shè)用地有正式的土地交易市場，實(shí)行市場定價(jià)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地要想流轉(zhuǎn)，就必須通過政府征收轉(zhuǎn)換為國有建設(shè)用地后才可交易。集體建設(shè)用地與承包地一樣，也是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，但由于現(xiàn)行體制下政府壟斷土地供應(yīng)，農(nóng)民無法運(yùn)用土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，加之城市對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大低于土地市場價(jià)格，在城市地價(jià)不斷攀升的背景下，這樣的制度安排勢(shì)必會(huì)遭遇農(nóng)民強(qiáng)烈抵制。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)價(jià)值的不斷顯現(xiàn)，再像過去一樣只給農(nóng)民一點(diǎn)錢、一個(gè)戶口，就讓他們被動(dòng)成為城里人的做法已不可行。只有讓農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”，才能提升農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的話語權(quán)。同時(shí)，也有利于形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度的土地價(jià)格形成機(jī)制，大大提升土地資源的配置效率。

（二）堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)能

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！保?］（P22）

在改革開放初期的農(nóng)村集體土地是按照一家一戶承包經(jīng)營的。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，無論是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平，還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，農(nóng)民的分工分業(yè)十分突出，大量的農(nóng)民外出務(wù)工，因而原有的一家一戶均分的、零碎的土地，既越來越成為農(nóng)民市民化的突出障礙，也成為發(fā)展規(guī)?；⒓s化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的突出障礙。

過去，農(nóng)村的宅基地、住房都不能流轉(zhuǎn)、抵押或者交換，使得農(nóng)民的這一部分財(cái)產(chǎn)“有名無實(shí)”。三中全會(huì)提出了“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，通過土地的流轉(zhuǎn)從根本上促進(jìn)土地的集約高效利用，促進(jìn)專業(yè)化、規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。農(nóng)民將來可以擁有承包耕地的經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)、房產(chǎn)權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)的受益權(quán)。同時(shí)，把農(nóng)民的宅基地和房屋流轉(zhuǎn)起來，農(nóng)民的這些財(cái)產(chǎn)將按市場規(guī)則入市，在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)增值，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易也將更為公開、公正、規(guī)范，土地隨意被征、農(nóng)民所獲補(bǔ)償過少的現(xiàn)象將一去不返，那么農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入將會(huì)有一個(gè)很大的變化。

三、實(shí)施新一輪農(nóng)村土地政策改革的建議

（一）盡快修改《中華人民共和國土地管理法》

《中華人民共和國土地管理法》，在第63條明確規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。顯然這一規(guī)定與十八屆三中全會(huì)提出的“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”有著明顯沖突，當(dāng)前必須要盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，掃除建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的法律障礙。

（二）加速對(duì)農(nóng)村土地的確權(quán)頒證

開展農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)頒證工作，是一件惠及農(nóng)民的民生工程，對(duì)保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革具有十分重要的意義。2013年黨的中央一號(hào)文件指出：“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作?！保?］建議在保持第二輪土地承包關(guān)系不變的前提下，落實(shí)農(nóng)民承包經(jīng)營的土地長期不變，落實(shí)農(nóng)民的宅基地和房屋的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，將農(nóng)村土地承包地塊、面積、地類、空間位置、用途、權(quán)屬證書等落實(shí)到農(nóng)戶并記錄在冊(cè)，這樣才能切實(shí)保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

（三）改革現(xiàn)行土地征收制度，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地增值收益分配機(jī)制

收益分配機(jī)制問題是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的關(guān)鍵與核心，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配涉及地方政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民三方，因此從政府層面來說，著重應(yīng)通過稅收方式進(jìn)行合理調(diào)節(jié)。具體是政府要依據(jù)農(nóng)地質(zhì)量定價(jià)，制定征地價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及征收土地升值的返還標(biāo)準(zhǔn)，包括被征收部分的補(bǔ)償、土地投資利息的補(bǔ)償、有害或不良影響補(bǔ)償、干擾損失補(bǔ)償和重新安置的困難補(bǔ)償?shù)?；在確保農(nóng)民利益的前提下，調(diào)整分配比例，并通過保險(xiǎn)安置、創(chuàng)業(yè)安置、就業(yè)安置和貨幣安置等形式多樣的安置方式，切實(shí)讓農(nóng)民“保權(quán)增利”。從農(nóng)村集體方面來看，農(nóng)村集體作為集體用地的所有權(quán)人在用地流轉(zhuǎn)收益分配中占據(jù)重要的地位，因此，根據(jù)“同地、同權(quán)”的原則，農(nóng)村集體作為初次流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)出方，應(yīng)當(dāng)獲得除應(yīng)繳納稅費(fèi)以外的收益；但在再次流轉(zhuǎn)中，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生在使用權(quán)人之間，農(nóng)村集體不再是交易一方，因此在再次流轉(zhuǎn)時(shí)不能再參與收益分配。從農(nóng)民的角度來看，農(nóng)民理應(yīng)成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的最終受益者。在初次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民作為農(nóng)村集體的具體成員，應(yīng)共享土地流轉(zhuǎn)所獲得的大部分集體收益，在再次流轉(zhuǎn)中，如果集體建設(shè)用地的使用權(quán)人是本集體或是本集體以外的農(nóng)民，在其流轉(zhuǎn)已獲得的用地使用權(quán)時(shí)，該農(nóng)民也應(yīng)獲得再次流轉(zhuǎn)的收益?？傊r(nóng)民在面對(duì)集體和地方政府時(shí)，是處于弱勢(shì)地位的，應(yīng)切實(shí)維護(hù)和保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

［1］習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］，北京：人民出版社：2013：13.

［2］中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見［EB/OL］.http：//news.ifeng.com/mainland/detail＿2013＿01/31/21825190＿1.shtml.2013－01－31.