王 東

（西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安710129）

一、效能、和諧、法治：基層司法行政在農(nóng)村社會管理中的職能創(chuàng)新價值

改革開放以來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟、社會格局被打破，導(dǎo)致社會管理的難度不斷增大。這迫切要求農(nóng)村社會管理部門直面新情況和新問題，并積極加強管理創(chuàng)新。對于以開展法律服務(wù)、提供法治保障為基本內(nèi)容的農(nóng)村基層司法行政來說，創(chuàng)新社會管理的重點就在于進(jìn)行職能創(chuàng)新，特別通過職能創(chuàng)新實現(xiàn)職能下沉，提高社會管理的效能，只有這樣才能更好地化解社會矛盾和維護(hù)群眾權(quán)益，進(jìn)而構(gòu)建穩(wěn)定和諧的農(nóng)村社會。一是有利于實現(xiàn)職能下沉，提高管理效能。長期以來，由于人們在認(rèn)識上存在誤區(qū)，使得基層司法行政的社會管理職能不被重視，尤其是農(nóng)村基層司法行政社會管理職能被忽視，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村司法行政被邊緣化，失去權(quán)威性，工作難以開展。與此同時，由于工作機制不健全、工作方式方法不科學(xué)，導(dǎo)致農(nóng)村基層司法行政難以深入到最基層，阻礙了社會管理職能的發(fā)揮。然而，隨著社會矛盾糾紛的常態(tài)化與尖銳化，基層司法行政所具有的專業(yè)、服務(wù)、引導(dǎo)和資源等職能優(yōu)勢在矛盾化解中的作用逐漸凸顯出來，人們已經(jīng)開始認(rèn)識到基層司法行政社會管理的重要性。就當(dāng)前的形勢而言，就是要實現(xiàn)和發(fā)揮好其社會管理的職能作用，特別要緊緊圍繞職能優(yōu)勢的發(fā)揮進(jìn)行職能創(chuàng)新，通過職能創(chuàng)新實現(xiàn)職能下沉，只有這樣才能進(jìn)一步提高其社會管理的效能。二是有利于化解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會。我國社會正處在轉(zhuǎn)型期，這個轉(zhuǎn)型期既是戰(zhàn)略機遇期，又是矛盾凸顯期。對于農(nóng)村來說，戰(zhàn)略機遇期關(guān)系著農(nóng)村的跨越式發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的成??；矛盾凸顯期則意味著農(nóng)村社會矛盾具有集中性和突發(fā)性，而且時常以群體性表現(xiàn)出來，處理不好就會造成農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。因此，怎樣把握戰(zhàn)略機遇期和怎樣化解矛盾凸顯期的復(fù)雜矛盾就成為農(nóng)村社會管理面臨的一個重要課題。農(nóng)村地區(qū)基層司法行政作為保障法律實施、提供法律服務(wù)和協(xié)調(diào)社會關(guān)系的專門機構(gòu)，在化解社會矛盾和構(gòu)建和諧社會中具有獨特的優(yōu)勢：一是手段的專業(yè)性；二是方法的多樣性。因此，積極進(jìn)行職能創(chuàng)新，有利于促進(jìn)司法行政專業(yè)性手段和多樣性方法在化解農(nóng)村矛盾糾紛、促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定和諧中發(fā)揮更大的作用。三是有利于維護(hù)群眾權(quán)益，強化法治意識。當(dāng)前我國社會面臨的諸種矛盾主要表現(xiàn)為利益矛盾，由于人民群眾利益訴求多元化，利益表達(dá)渠道不暢通，以及利益調(diào)節(jié)機制不健全等，使得群眾的利益得不到切實維護(hù)，進(jìn)而導(dǎo)致了矛盾叢生的局面。要化解和預(yù)防這些矛盾就要著力關(guān)注人民群眾的利益訴求，暢通利益表達(dá)的渠道，努力實現(xiàn)和維護(hù)好群眾的利益。農(nóng)村基層司法行政由于具有點多、線長、面廣的行業(yè)特點，以及專業(yè)、服務(wù)、引導(dǎo)、預(yù)防和資源等職能優(yōu)勢，［1］能夠及時了解群眾的利益訴求。因此，通過職能創(chuàng)新，大力開展法制宣傳教育、人民調(diào)解、法律援助等工作，進(jìn)一步提高法律服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，不僅能夠滿足農(nóng)村群眾的法律需求，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，化解社會矛盾，而且能夠強化群眾的法治意識，進(jìn)而促進(jìn)法治社會的形成。

二、司法所＋村委會：基層司法行政在農(nóng)村社會管理實踐中的職能創(chuàng)新模式

當(dāng)前，我國農(nóng)村司法行政機關(guān)，以創(chuàng)新社會管理為契機，積極創(chuàng)新職能模式與工作機制，在不少地方形成了以農(nóng)村“司法所＋村委會”為基本要素的職能創(chuàng)新模式，比如，湖北的“法務(wù)前沿工程”模式、山東的“司法協(xié)助員”模式和江蘇的“司法工作站”模式等。①就目前我國農(nóng)村基層司法行政的“司法所＋村委會”的職能創(chuàng)新模式而言，主要有湖北的“法務(wù)前沿工程”模式、山東的“司法協(xié)助員”模式和江蘇的“司法工作站”模式三種。盡管各地司法行政職能創(chuàng)新模式的名稱不盡相同，但是它們都具有一個共同的特點，那就是把基層司法所的職能延伸到了村委會，在村級建立了相應(yīng)的工作機構(gòu)。這些機構(gòu)一般由村委會成員兼任站長或主任，實行“一套班子，兩塊牌子”，有力地提高了農(nóng)村基層司法行政的社會管理能力，維護(hù)了農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。

首先，著眼社會和諧穩(wěn)定，強化社會管理。改革開放以來，隨著農(nóng)村人口的自由流動以及農(nóng)村經(jīng)濟的活躍，一些新觀念和新訴求被帶進(jìn)農(nóng)村，使得農(nóng)村在社會、文化和心理方面都悄然發(fā)生著變化，主要表現(xiàn)為：社會開始分化、文化逐漸多元、心理趨于復(fù)雜和脆弱。也正是由于這些變化使得農(nóng)村社會矛盾呈現(xiàn)出上升趨勢，已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的主要因素。因此，努力化解農(nóng)村社會矛盾，維護(hù)好農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定就成為農(nóng)村基層政府各部門的重要職責(zé)，尤其是已經(jīng)成為農(nóng)村基層司法行政的重要工作目標(biāo)。基于此，農(nóng)村司法行政的職能創(chuàng)新模式把維護(hù)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定作為重要出發(fā)點，通過職能的縱向延伸，做到關(guān)口前移，強化了社會管理，使已經(jīng)發(fā)生的矛盾得到了及時地化解，將要發(fā)生的矛盾也在萌芽狀態(tài)得到了一定程度地遏止，對于維護(hù)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定有著重要意義。

其次，以延伸機構(gòu)為平臺，創(chuàng)新工作抓手。從制度的層面來看，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系表面是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，而實際則是“上下級”關(guān)系，這種關(guān)系瓶頸使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以實現(xiàn)對農(nóng)村社會的有效管理。但是，農(nóng)村基層司法行政進(jìn)行的積極探索和有益嘗試有效地破解了這一難題。通過在村級建立延伸機構(gòu)，如農(nóng)村司法服務(wù)工作站等，把司法行政的職能延伸到村里，這就相當(dāng)于在村級復(fù)制了一個“小型”司法所，［1］不僅可以密切聯(lián)系群眾，便于提供各種司法服務(wù)，同時也為農(nóng)村基層司法行政進(jìn)行社會管理提供了抓手，打造了平臺。這一平臺已經(jīng)成為連接農(nóng)民群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的橋梁和紐帶，通過這一平臺可以把農(nóng)民群眾的訴求反映到基層政府，也有利于把基層政府的相關(guān)政策精神傳遞給農(nóng)民群眾。

再次，以村委會為支撐，實現(xiàn)職能下沉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所以村委會為支撐，在村里延伸機構(gòu)和拓展職能，并進(jìn)行定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，有效地實現(xiàn)了資源整合和職能整合，形成了共同參與的“大管理”格局。一方面，農(nóng)村地域廣大，人口眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所本身可利用的資源相對不足，因而使其難以深入基層。而村委會就在農(nóng)民群眾身邊，對村里的情況比較了解，也便于聯(lián)系群眾，所以，以村委會為支撐，有力地解決了司法行政資源不足的問題，實現(xiàn)了資源的優(yōu)勢互補與整合。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的職能是在農(nóng)村開展法制宣傳教育、參與調(diào)解民間糾紛、承擔(dān)社區(qū)矯正工作等，而這些工作關(guān)系到農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，某種程度上說也是村委會的分內(nèi)工作。所以，以村委會為支撐，實際上實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政與村委會的職能對接，有效地實現(xiàn)了職能下沉。

最后，突出情理的手段，注重管理效能。在中國文化中，情、理、法在社會生活中扮演著重要角色，因此，在處理人與人之間的關(guān)系時，情、理、法往往成為重要原則和依據(jù)。由于我國農(nóng)村依然是“熟人”社會，情和理仍然是維系和協(xié)調(diào)村民關(guān)系的重要手段。因此，要想有效地開展農(nóng)村社會管理工作，基層司法行政就必須“入鄉(xiāng)隨俗”，采用情和理來化解矛盾糾紛。農(nóng)村基層司法行政的這種縱向職能創(chuàng)新模式，就突出了情理規(guī)范農(nóng)村社會生活的重要手段。村委會作為群眾性自治組織，其權(quán)威是由村民賦予的，因而在協(xié)調(diào)村民之間關(guān)系時，傾向于采用柔性說理的方式，而不是用法。這在實際上利于提高社會管理的效能。

三、實施“四化”：基層司法行政在農(nóng)村社會管理理路中的職能創(chuàng)新路徑

推動農(nóng)村社會管理的現(xiàn)代化，要求具有農(nóng)村社會管理職能的部門積極進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，特別是以體制機制核心職能的創(chuàng)新，提高農(nóng)村社會管理的現(xiàn)代化與科學(xué)化水平。當(dāng)前，農(nóng)村社會管理部門，尤其是專門從事協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾的農(nóng)村基層司法行政部門，其職能創(chuàng)新應(yīng)實施“四化”，主要從管理理念的服務(wù)化、管理格局的社會化、管理方式的協(xié)作化、管理水平的專業(yè)化等方面推行。

第一，強化服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變社會管理理念。社會管理作為人類社會的一項重要公共活動，在維護(hù)和促進(jìn)人類社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用?！吧鐣芾砩婕叭罕姷睦婧妥饑?yán)……管理的核心應(yīng)是善待民生、服務(wù)民眾?！保?］因此，社會管理部門首先必須要明確自己的工作性質(zhì)，轉(zhuǎn)變職能觀念，強化服務(wù)意識。當(dāng)前，農(nóng)村的社會矛盾愈演愈烈，一個重要原因就是對矛盾進(jìn)行及時并有效化解的公共服務(wù)仍然相對缺乏。因此，作為農(nóng)村社會管理重要部門的農(nóng)村基層司法行政，要積極轉(zhuǎn)變社會管理的理念，努力變被動為主動、變管控為服務(wù)，通過提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)在滿足農(nóng)民群眾法律需求的同時，有力地維護(hù)了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

第二，鼓勵社會化參與，構(gòu)建合作管理格局?，F(xiàn)代社會管理不只是社會管理部門的工作，也不能只靠社會管理部門單打獨斗，而是需要吸收各方面有管理能力的社會力量，相互配合共同參與。黨的十七大也明確提出了要建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同與公眾參與的多元主體互助合作的社會管理格局。就我國農(nóng)村地區(qū)的社會管理而言，隨著農(nóng)村社會矛盾日趨常態(tài)化和復(fù)雜化，單靠農(nóng)村基層司法行政機關(guān)以及村委會的力量，顯然還不足以應(yīng)對這一嚴(yán)峻局面。而欣喜的是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展與繁榮，農(nóng)村也開始出現(xiàn)了一些協(xié)調(diào)村民關(guān)系、維護(hù)社會穩(wěn)定的志愿者或社會組織，這些新生組織必將成為農(nóng)村社會管理的重要力量。農(nóng)村基層司法行政機關(guān)作為專門的社會管理部門，要積極進(jìn)行職能機制創(chuàng)新，通過多種途徑鼓勵和引導(dǎo)社會組織加入到農(nóng)村社會管理工作中來，彌補農(nóng)村社會管理資源的不足，形成管理的合力。

第三，各類法優(yōu)勢互補，創(chuàng)新社會管理方式。法是社會管理過程中用以協(xié)調(diào)社會關(guān)系的重要依據(jù)或方式。關(guān)于法的定義，不同學(xué)科有不同的理解。從法社會學(xué)的視角來看，法的內(nèi)涵是多元的，主要有國家法和非國家法，以及“活”的法?！盎罘ā笔怯蓨W地利法社會學(xué)家埃利希提出的，他認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)在社會中去尋找，“活的法”就是產(chǎn)生于社會并在社會生活中起實際作用的那些規(guī)則或者習(xí)慣。［3］從這個意義上說，“活法”比國家法或制定法更貼近人們的生活，更易于被人們接受，特別是在傳統(tǒng)社會當(dāng)中。當(dāng)前，我國社會正處在轉(zhuǎn)型期，“活法”與制定法在規(guī)范社會關(guān)系、化解社會矛盾中都發(fā)揮著重要作用。在農(nóng)村社會的管理中，基層司法行政既要看到“活法”，即情和理，以及村規(guī)民約在日常生活中指導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)節(jié)農(nóng)民群眾關(guān)系的基礎(chǔ)性作用，又要適應(yīng)農(nóng)村社會矛盾糾紛復(fù)雜化和尖銳化的要求，運用國家法來處理有違法或犯罪性質(zhì)的矛盾，只有把各類型的“法”配合使用，才能發(fā)揮優(yōu)勢互補的作用，才能更好地維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。

第四，加強專業(yè)化建設(shè)，提高社會管理水平。隨著社會的不斷發(fā)展與進(jìn)步，人與人之間的社會關(guān)系也將會越來越復(fù)雜，促使社會管理更加趨于專業(yè)化。就農(nóng)村社會而言，以前的傳統(tǒng)社會時期，人和人的關(guān)系比較簡單，通過情理或道德習(xí)慣就可以調(diào)節(jié)，而當(dāng)前傳統(tǒng)社會正在不斷被消解，價值觀的多元化導(dǎo)致了人們利益訴求的多元化，進(jìn)而導(dǎo)致社會矛盾的復(fù)雜化。社會管理只有提供了專業(yè)化的服務(wù)，才能滿足日益復(fù)雜的農(nóng)村社會生活的需要。因此，農(nóng)村基層司法行政在社會管理的職能創(chuàng)新中要把滿足社會的專業(yè)化需求作為出發(fā)點，加強專業(yè)化建設(shè)，特別是通過人才隊伍的知識化、技能化和專職化建設(shè)，提供專業(yè)化的人民調(diào)解、法律援助和社區(qū)矯正等司法行政服務(wù)，來滿足人民群眾對法律服務(wù)的更高層次需求，進(jìn)而提高社會管理水平。

［1］陳榮卓，王東.農(nóng)村社會管理視域下基層司法行政的職能創(chuàng)新與機制建構(gòu)［J］.社會主義研究，2012，（4）.

［2］辛向前，胡玉華，等.社會管理創(chuàng)新與司法行政新作為［N］.學(xué)習(xí)時報，2011－10－31.

［3］劉焯.法社會學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008.