孔令仙

(1.安徽行政學院，安徽 合肥 230059;2.安徽經(jīng)濟管理學院，安徽 合肥 230059)

法律將土地所有權分為國家所有和集體所有兩種，城市建設只能使用國有土地。但國家可以基于公共利益的需要，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并給予被征收者以補償和安置，從而變更土地性質(zhì)。地方政府在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程中，為解決建設用地供給，增加政府財政收入，盲目擴大征地范圍，出現(xiàn)過度征收、強行征收、低價征收和借機尋租等失范行為，嚴重侵害了失地農(nóng)民的合法權益。

一、土地征收中政府行為失范的表現(xiàn)

政府在土地征收中占絕對的壟斷地位，由于缺乏有效的監(jiān)督和制衡機制，地方政府在土地征收中出現(xiàn)各種失范行為:

(一)濫用土地征收權，任意擴大征地范圍

法律規(guī)定公共利益的需要是征收土地的前提條件，但又未明確界定何為公共利益，而是將土地征收的權力賦予地方政府，政府享有對公共利益的解釋權，成為土地征收的發(fā)動者。地方政府和官員從自身利益出發(fā)，利用手中的行政裁量權，對彈性空間很大的公共利益進行隨意解釋，大規(guī)模征收土地，甚至商業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)都可以公共利益之名進行征收，導致公共利益的前提性規(guī)定形同虛設，土地征收權被濫用。

(二)違法、違規(guī)征地的現(xiàn)象層出不窮，侵害失地農(nóng)民的合法權益

1.違規(guī)下放土地征收審批權。法律規(guī)定土地征收權的主體是國家，具體的行使者是縣級以上人民政府，承辦者是縣級以上人民政府的土地行政管理部門。但實踐中土地征收的審批權被層層下放，從省下放到所轄區(qū)、縣 (市)，縣 (市)下放到開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))。審批權的下放為地方政府違法征收土地提供了政策支持，征地權濫用的現(xiàn)象被人為合法化，導致大量的農(nóng)地被征收，失地農(nóng)民的數(shù)量劇增，引發(fā)農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。

2.規(guī)避和違反相關的程序規(guī)定。一是通過租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設。如最近網(wǎng)曝河南孟津縣送莊鎮(zhèn)百畝土地以租代征用作工業(yè)開發(fā)，國土局將批文當土地證。既可規(guī)避農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批程序，又不用繳納土地使用費和安置補償費。二是違反法定的先批后征的審批程序，先征收土地后辦理報批手續(xù)，報批工作淪為事后履行手續(xù)的行為。如武漢市東湖旅游風景區(qū)先鋒村八組因新建武漢天興洲大橋公鐵兩用長江大橋工程項目土地被先征后批。三是通過化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項目多次征地。如廣東開平市委書記趙瑞彰將29785.05畝土地化整為零，違規(guī)審批。四是在地方政府和被征地農(nóng)民之間因補償標準未達成共識或在征地補償款未到位的情況下暴力強行征地。如云南晉寧縣因征地引發(fā)200名村民聚集，30余輛公務車被打砸，致26名公安民警和1名協(xié)警不同程度受傷。

(三)政府享有土地補償安置的自由裁量權，農(nóng)民沒有話語權

法律對征地補償標準只做了原則性規(guī)定，即按照被征收土地的原有用途給予補償，且補償費的總和不超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。但具體如何補償、補償多少、何時補償、以何方式補償?shù)染匆?guī)定，也未對失地農(nóng)民的安置方式提出具體的措施，征地安置沒有可供依據(jù)的補償方式。實踐中都由政府自主決定，補償安置的主觀性強、隨意性大，操作的彈性空間大。為降低征地成本，賺取高額的差價，依靠強大的行政權單方面確定補償標準，補償費偏低，對失地農(nóng)民主要采取一次性的貨幣形式安置，沒有納入城市社會保障體系，農(nóng)民在補償安置上沒有話語權。［1］(P6)

(四)政府集多重角色于一身，透支未來的土地收益

政府壟斷著土地資源，既是土地征收的決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，又是土地交易的主體。新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%歸屬于地方政府，為征地和供地提供了一個合法的利益空間。征收與出讓的巨大利差，使各級政府成為土地征收的最大獲益者。不僅可以為地方政府獲得巨額的土地出讓金，還可以擴大城市建設彰顯政績。在利益的驅(qū)動下，出現(xiàn)了過度征地或強行征地的情形，土地財政現(xiàn)象十分嚴重。不少地方土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。［2］地方財政對土地出讓金收入的過度依賴，惡化了國民收入分配，影響了農(nóng)民的合法土地權益的維護，也透支了未來的土地收益，無法保證土地的可持續(xù)利用。

(五)土地征收中腐敗現(xiàn)象增多，職務犯罪頻發(fā)

政府掌握土地征收審批權，左右了土地的價格，在土地征收和出讓過程中占有絕對的主導權，給地方政府及其官員以可乘之機，誘使政府濫用權力，走上腐敗之路。地方官員往往打著發(fā)展地方經(jīng)濟的旗號，利用手中的權力以權謀私，任意審批用地，暗箱操作，從中賺錢利益，導致土地征收環(huán)節(jié)成為腐敗的重災區(qū)。且土地征收職務犯罪范圍不斷擴大，犯罪主體復雜，出現(xiàn)大量的貪污、受賄、挪用公款、瀆職等犯罪，權錢交易現(xiàn)象嚴重，犯罪性質(zhì)惡劣，窩案串案頻發(fā)。不僅帶來國家和集體財產(chǎn)的巨額損失，更損害了失地農(nóng)民的利益，造成惡劣的社會影響。

二、當前集體土地征收中政府行為失范的原因

土地征收補償制度為推進城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮過重要的作用，但由于法律法規(guī)的不完善，監(jiān)管的缺失，為地方政府濫用土地征收權提供了便利。究其原因有:

(一)法律法規(guī)的不健全，為政府行為失范提供了便利

1.“公共利益”界定不明確和法律的自相矛盾，擴大政府自由裁量權?！肮怖妗钡男枰钦魇胀恋氐哪康?，但我國法律未對“公共利益”做出明確界定，造成公共利益認定上的隨意和判定程序上的松散，為地方政府發(fā)動征收權提供了便利。土地管理法第43條又規(guī)定，任何單位和個人進行建設都必須申請使用國有土地，包括從集體征收的土地，即政府征收的土地可以是公益性用地，也可以是非公益性用地。該條的規(guī)定與土地征收公益性的目的是矛盾的，擴大了土地征收范圍，造成我國公益性征地和商業(yè)征地并存的局面，也為政府擴大征收權提供了法律上的支持。土地征收自相矛盾的規(guī)定和公共利益界定的不明確是我國土地征收權被濫用的法律根源。［3］(P12)

2.農(nóng)村土地權屬不淸，集體土地所有權主體虛位，無法制約征收權的發(fā)動。憲法、土地管理法和物權法均規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有。但集體所有權是一種共有產(chǎn)權，成員個人不能獨立行使所有權。屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權;分屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權;屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。所有權權屬不明晰導致農(nóng)地產(chǎn)權和代表者的多元化，造成農(nóng)村集體土地所有權主體的虛設和農(nóng)民土地所有權在集體內(nèi)部的殘缺。集體所有權難以制約和對抗征收權，農(nóng)村土地產(chǎn)權不清晰是導致政府征地行為失范、農(nóng)民合法權益受侵害的制度根源。

3.建設用地市場的國家壟斷，集體所有權被弱化。國家可以將集體所有的土地征收為國有土地，但國有土地卻不能轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，農(nóng)民對集體土地享有使用權是不完全的、有期限和受控制的。政府掌控著集體土地使用權的買賣，通過對土地的控制權把國家的所有權和農(nóng)民的使用權都轉(zhuǎn)變?yōu)樽约旱臋嗬?，成為土地征收行為的最大受益者，造成了城鄉(xiāng)建設用地市場分割。法律規(guī)定了集體土地與國有土地并存，但二者在所有權和使用權上的不平等，限制和剝奪了集體土地自由處分和流轉(zhuǎn)的權利，集體土地所有者的權利被否定，導致農(nóng)民土地權利的弱化和地方政府對土地的過度依賴。

4.土地征收補償機制不完善，放大了政府的裁量權。土地征收只是零星分布于相關法律法規(guī)和部門規(guī)章中，且對土地征收條件、價格、補償標準、補償程序等只做原則性規(guī)定，缺乏可操作性。首先，征收土地的相關程序不規(guī)范或者欠缺。土地管理法對土地征收程序只作原則性的規(guī)定，將土地征收程序與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設用地審批程序等內(nèi)容混雜，規(guī)定簡單、籠統(tǒng)，實踐中操作性不強。法律規(guī)定的兩公告一登記程序，在很多地方被省略或者當作事后公告。地方政府在決定征收時，與被征收者處于完全不平等的地位，補償價格都是政府單方面決定，被征收者缺少救濟途徑，無法阻止土地被征收?！秶临Y源聽證規(guī)定》規(guī)定農(nóng)民有聽證的權利，很多地方不告知或不舉行或搞形式主義，導致聽證程序形同虛設，為政府的違規(guī)征地打開方便之門。其次，土地征收補償制度不合理。①征地補償標準低，背離了地價形成規(guī)律。征地補償是征地制度的核心問題，土地管理法規(guī)定的補償標準是按照被征收土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值計算的，是與市場無關的政策性定價。雖然國務院下發(fā)的《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》和國土資源部頒發(fā)《關于進一步做好征地管理工作的通知》提出了新的補償標準，統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，但區(qū)片地價由地方政府制定，很難保證測算的結果是公正的，也不能反映真實的市場狀況，缺少公信力，也剝奪了農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的增值中農(nóng)民應得的收益。［4］②補償費的管理、使用、分配制度不完善，為職務犯罪提供便利。法律規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。但對征地補償費的管理、使用和分配使用的監(jiān)管主體和監(jiān)管部門未作規(guī)定，也未規(guī)定土地補償費歸屬于哪一級集體經(jīng)濟組織，是否可以再分配以及失地農(nóng)民如何參與分配和在分配中所占的比例。實踐中，鄉(xiāng)、村、組都以所有者的身份參與征地補償費用的分配，農(nóng)民只能被動地接受分配，最終分到農(nóng)民手中的征地補償款很少。分配過程缺少監(jiān)管，也為各級政府、村干部克扣、侵占、挪用征地補償費以可乘之機。③征收補償安置程序缺失，失地農(nóng)民的生活缺乏保障。法律只規(guī)定征收土地的補償費，對征地中拆遷房屋的補償、失地農(nóng)民的社會保障、安置失地農(nóng)民的責任主體、安置糾紛解決等都沒有規(guī)定，造成了失地農(nóng)民安置工作責任不清，措施不明。農(nóng)村土地征收補償方式主要包括貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、勞動力安置三種方式。但主要采取貨幣補償?shù)囊淮涡园仓?，一旦土地補償金用盡，將面臨就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列生活社會保障問題。法律規(guī)定安置補助費必須?？顚Ｓ茫珜Π仓醚a助費的所有權主體、發(fā)放的程序都未明確規(guī)定，導致安置補助費難以及時有效的發(fā)放到失地農(nóng)民手中。

(二)地方政府角色定位錯誤和行為缺少監(jiān)督與制約，助長了政府行為失范

政府在征收權的行使過程錯誤的界定了自己的職能，加之法律法規(guī)的缺陷，基層民主缺乏，在土地利益的驅(qū)使下，政府的失范行為便有了滋生的空間。

1.地方政府角色定位混亂。在征地活動中，政府集土地需用人、征地申請人、征地審批人、土地出讓人、補償義務人和糾紛裁決人于一身，造成了角色混亂和利益交織的局面，必然影響其監(jiān)督職責的履行，容易在征地過程中出現(xiàn)失當?shù)男袨?。?］(P104)強調(diào)土地征收的強制性，忽視農(nóng)民的土地權益，導致失地農(nóng)民被逐步邊緣化，面臨就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列生活社會保障問題。政府低征高賣并參與利益分配導致社會財富流向政府層面，客觀上促使政府積極征地而缺失了作為公共管理者所應當承擔的保護職能，亦無法公正的發(fā)揮土地利益調(diào)配者的職能，不利于政府緩解征地過程中的沖突與保障被征地者的合法權益。

2.權力行使缺少制約，土地征收權被放大。缺少約束的征地行為給征收權的膨脹提供了空間。地方政府集土地的管理權、受益權、監(jiān)督權于一身，除接受所隸屬的上級部門的指導外，不受任何獨立的外來力量的監(jiān)督。國土資源管理體制未理順，國土部門仍是地方政府組成部門，與地方政府在土地管理上的權限混淆不清，對同級政府的用地行為起不到監(jiān)督管理的作用。群眾監(jiān)督機制的缺失，農(nóng)民沒有參與權，征地權得不到群眾有效的監(jiān)督和制約。政府擁有強大權力的同時缺乏有力的監(jiān)督和制約，是造成土地征收行為失范的根本原因。

3.土地違法行為責任追究機制缺失。目前我國尚沒有完善的征地責任制度以及相關責任的追究制度，土地管理法通過對土地違法行為的列舉來界定法律責任，其處罰多屬于行政處分，追究刑事責任的規(guī)定很少且入罪的門檻偏高，法律對于政府違法用地的處分缺乏可操作性，無法起到應有的約束作用，不能真正追究違法責任人的刑事責任。監(jiān)督機制的缺失難以遏制土地違法行為，責任追究機制缺失導致土地違法責任畸輕。且土地違法行為，多是為了發(fā)展地方經(jīng)濟，屬因“公”違法，不是為自己謀私利。對此情形，地方政府多不依法處理或者從輕處理，不能遏制土地違法，反而起到放任、縱容土地違法行為的負面作用，誘發(fā)更多土地違法行為的發(fā)生。［6］(P32)

4.利益的驅(qū)使，地方政府及其官員濫用土地征收權。土地是地方政府擁有的最大資產(chǎn)，成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的依托和增加財政收入的最好來源。分稅制實施后，地方財政壓力巨大，在政績的驅(qū)動下，地方政府及官員一味追求GDP的經(jīng)濟增長。在政治和經(jīng)濟利益的雙重驅(qū)使下，掌握土地征收審批權的地方政府官員，運用手中的權力，通過征地賣地來刺激GDP的增長以彰顯政績，通過權錢交易來獲得自身經(jīng)濟利益的滿足。土地收益產(chǎn)生的巨大利益空間誘發(fā)和強化了政府追求土地收益最大化的行為取向，加速了征地的失控和違法行為的發(fā)生。

三、完善農(nóng)地征收中的政府行為的法律對策

農(nóng)村集體土地征收中存在的問題，是有多方面的原因共同促成的，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展中難以避免的問題。為限制政府征收權的行使，充分保護被征地農(nóng)民的利益，真正做到依法行政，可從以下幾個方面進行規(guī)制。

(一)完善相關法律法規(guī)，確保農(nóng)地征收有法可依

土地管理法第43條突破了土地征收公益性的范圍，導致征收權的濫用。第47條規(guī)定的補償標準太低，讓農(nóng)民陷于失地失業(yè)又失保障的境地，導致社會矛盾激化，影響了和諧社會的構建，應完善相關法律法規(guī)。

1.修改土地管理法，頒布集體土地征收法，抑制政府行使征收權的沖動。法律的缺失或自相矛盾，給了政府很大的裁量空間。必須完善法律法規(guī)，讓政府有法可依，依法辦事。通過修改土地管理法，出臺專門的農(nóng)村集體土地征收法，設置嚴格的征地程序，包括土地征用的范圍、征地程序、補償方式方法、征地主體的權利和義務，以及法律責任和糾紛解決等一系列內(nèi)容，讓政府的征收權在法律的框架內(nèi)行使。

2.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權的主體和權利范圍。目前三級分享的所有權主體結構導致所有者代表不明確和所有權主體的虛位。2014年中央一號文件提出對土地產(chǎn)權立法，擴大集體土地使用權的處分權能，落實土地承包經(jīng)營權確權頒證工作并將經(jīng)費納入地方財政預算。因此要進行土地確權，完善土地產(chǎn)權制度，重構農(nóng)地所有權行使主體，由村民小組代表農(nóng)民行使所有權，做到權屬清晰。農(nóng)民可以土地產(chǎn)權對抗政府征收權的行使，為農(nóng)民依法利用和保護土地產(chǎn)權提供法律保障，讓農(nóng)民真正成為集體土地交易的主體，獲得穩(wěn)定的土地收益分配。

3.構筑城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，縮小征地范圍。十八屆三中全會和2014年中央一號文件均提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。允許集體所有的土地進入建設土地市場，才能衡量集體土地的市場價值，實現(xiàn)集體土地與國有土地享有平等進入非農(nóng)使用的權利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權利，改變集體土地不能進入建設用地市場的局面，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，實現(xiàn)土地產(chǎn)權的平等、合理、經(jīng)?；鬓D(zhuǎn)，達到“同地、同權、同價”的目標。

4.健全土地征收補償制度，確保失地農(nóng)民的合法權益?，F(xiàn)行法律對土地征收程序規(guī)定欠缺，在實踐中往往被忽略。應規(guī)范農(nóng)村集體土地征收程序，增強公共政策的透明度和公眾參與度。第一，規(guī)范土地征收程序，建立群眾參與機制，提高征地工作透明度在土地征收領域，規(guī)范的程序是約束政府行政權力不可缺少的保障機制，應完善四個方面，保障被征地農(nóng)民的知情權、參與權和監(jiān)督權:一是完善公告程序，賦予農(nóng)民知情權。二是完善協(xié)商程序，賦予農(nóng)民談判權。三是完善聽證程序，保障農(nóng)民的參與權。四是完善公示程序，讓農(nóng)民享有監(jiān)督權。第二，提高土地征收補償標準，建立公平合理的征收補償機制擴大征地補償范圍，提高土地征收補償標準，充分考慮土地的區(qū)位差別、基礎設施和農(nóng)轉(zhuǎn)非的增殖性收益等市場因素，體現(xiàn)市場經(jīng)濟的價值規(guī)律，充分尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，讓廣大農(nóng)民真正分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。設立專門的土地征收補償機構，組織相關工作人員，與被征地的農(nóng)戶進行商談，擬定具體的補償方案，確保農(nóng)戶的利益。完善對被征地農(nóng)民的補償安置，將財產(chǎn)性補償與安置補償分開處理。財產(chǎn)性補償應按照土地的市場價值確定，由專業(yè)的評估機構估價，以體現(xiàn)社會的公平正義。安置補償要考慮土地的社保功能，應采取多元化的安置補償方式，因地制宜的采用替代性安置、就業(yè)性安置、分期補償安置和社會保障安置，給失地農(nóng)民提供生活保障，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂，這應該是集體土地征收法所要追求的終極目標。第三，合理分配征地補償費，完善土地征收補償?shù)木葷緩健Ｍ恋卣魇昭a償款應歸屬于集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民，考慮農(nóng)村土地的保障功能，應按照補償款主要用于被征地農(nóng)民的原則來確定補償費分配和使用，改變一直以來的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)扣”、“村留”、“鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織提”的現(xiàn)象，提升農(nóng)民在征地補償費中的分配比例，讓農(nóng)民成為真正受益的主體。完善補償費的管理、使用制度，國土部門要按照確定的征地補償安置方案，及時足額支付補償安置費用;在補償款的發(fā)放上，減少中間流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，屬于被征地農(nóng)民的，由銀行以一卡通的形式直接發(fā)放到農(nóng)戶手中，防止截留、挪用補償費。要完善土地征收補償?shù)木葷緩?，在征地出現(xiàn)爭議時，應允許農(nóng)民采取申訴、行政復議、訴訟等途徑維護征收補償利益，切實保護被征地人的利益不受侵害，由司法機關對補償款的分配和發(fā)放進行監(jiān)督，以規(guī)范政府行為。

(二)規(guī)范政府在征地中的行為，確保政府依法行政

政府在集體土地征收中的多重角色，導致土地征收中職責不清、權責不明，應進一步健全相關法律法規(guī)，規(guī)范政府征收行為，推進政務公開，增強土地征收程序的透明度和公眾參與度，提高政府公信力。

1.嚴格界定地方政府在土地征收中的職能。政府在征地過程中的職能定位不清，是造成土地征收中各種問題與矛盾的出現(xiàn)根本原因。因此，規(guī)范土地征收制度，正確的進行政府職能定位是土地征收中首先要解決的問題。其一，做好土地利用規(guī)劃，杜絕規(guī)劃外的土地征收。政府按照經(jīng)濟發(fā)展的需要，以國家的土地政策為依據(jù)，做出土地征收的決策，履行好統(tǒng)一規(guī)劃的職能。強化土地利用總體規(guī)劃的約束力，確保土地征收符合經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃的編制中，根據(jù)國家的土地政策，按照經(jīng)濟發(fā)展和社會的需要，轄區(qū)內(nèi)自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，舉行聽證會，經(jīng)過科學論證。并將土地利用規(guī)劃實施情況作為地方政府考核的重要內(nèi)容，強化對土地利用規(guī)劃實施情況的監(jiān)督。其二，合理配置土地征收權力，規(guī)范政府在土地征收中的行為。合理分配政府在土地征收中的具體權力，由國務院和省級人民政府掌控征地審批權，市縣政府是征地組織實施的主體，負責確定征地補償標準、拆遷補償安置、補償費用及時足額支付到位、組織被征地農(nóng)民就業(yè)培訓、將被征地農(nóng)民納入社會保障等。國土資源部門應確保征地工作依法規(guī)范有序進行，嚴禁將征地審批權下放給基層政府。另成立專門的機構對征地目的進行審核，約束地方政府征地的沖動。地方政府應積極研究并制定適合本地實際的農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)辦法，并通過稅收調(diào)節(jié)的方式，將部分土地收益變?yōu)榈胤截斦杖?。大力推進政務公開，建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行，增強政府工作透明度，提高政府公信力。其三，確立政府的土地征收主體地位，退出土地交易市場。打破政府對土地市場的壟斷地位，改變政府土地直接經(jīng)營者的現(xiàn)狀，明確政府只是土地征收的主體而不是土地市場交易的主體。嚴格將政府征收界定在法定范圍內(nèi)，并逐步退出土地交易市場。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)同一交易平臺、不同主體平等供地的雙軌制局面。積極培育多種市場競爭主體，建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，制定公平的交易規(guī)則、完善市場體系，由專門成立的國有土地公司參與市場運作，設立土地價格評估機構，規(guī)范土地價格評估體系。將土地經(jīng)營的職能從政府剝離，政府不再是土地經(jīng)營者，而是市場活動的監(jiān)管者，政府退出土地交易市場，可防止行政權力的濫用，減少政府土地征收違法的現(xiàn)象和官員的職務犯罪機率。其四，加強對土地市場秩序的監(jiān)管，確保土地征收中土地資源合理利用。政府是土地市場的合法監(jiān)管者，在征地過程中，將國家有關土地征收的政策、法規(guī)，整體規(guī)劃落到實處。確保征收的土地符合土地利用總體規(guī)劃，從根源上杜絕土地違法行為的出現(xiàn)。對征收土地的用途及土地補償費用分配進行監(jiān)管，以提高土地的利用效率。建立合理的土地收益分配機制，引導農(nóng)民合理的使用補償金，促進土地資源合理流動和優(yōu)化配置協(xié)調(diào)、保護各種市場主體的合法權益。對土地違法的行為進行懲處來保障國家、集體和個人的利益不受侵害，擺脫政府依靠征地、賣地積累地方建設資金的局面，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

2.完善地方政府政績考核制度，改變土地財政現(xiàn)象。改革現(xiàn)有的以GDP為主的政績考核模式，結合政府提供的公共服務和公共管理，將非經(jīng)濟的因素增加到政府績效考核的指標中去，建立起對政治、經(jīng)濟、社會等方面的指標進行全方位、立體的政績考核體系，促使各地方政府不要只重視經(jīng)濟的增長而偏廢政府其他各方面的行政職能。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，通過設立土地上財產(chǎn)稅、土地交易增值稅等財稅制度，合理分配土地征收過程中的土地增值，實現(xiàn)土地所有權人、使用權人和國家的利益共享，建立分配合理的土地財稅體系，使地方政府在土地交易中獲得穩(wěn)定、持續(xù)的稅收來源。將對失地農(nóng)民的安置保障作為重要的指標，提高失地農(nóng)民的生活水平。弱化地方政府的土地收益動機和抑制其擴大土地供給的短期行為，走可持續(xù)發(fā)展道路，最終退出土地財政。

3.完善責任追究制度，進一步建立監(jiān)督制約機制。提高政府官員土地失范行為所付出的代價，建立對地方政府行政行為的監(jiān)督制約機制，是規(guī)范土地征收中地方政府行為的必要措施。首先，建立垂直管理的土地監(jiān)管體制，理順目前的管理層級。將國土資源管理部門全部納入國家或省直管，確保各級土地管理機構執(zhí)法的權威性和獨立性。其次，建立政府征地權力責任追究機制，提高政府領導土地失范行為的成本支出。對政府官員的違法違規(guī)的行為加大處罰力度，構成犯罪的要追究刑事責任，不構成犯罪的要追究政治責任，并追究其上級領導的責任，對違規(guī)提拔被處分責任人的，決定提拔使用的黨委及其組織部門應承擔相應的責任等等。再次，建立明確的問責機制和責、權、利相統(tǒng)一的考核體系。將土地保護尤其是耕地保護納入績效考核，實行“一票否決”式考核，一旦征地中出現(xiàn)問題，應追究負責人的責任并進行處罰，提高政府行為失范的成本和風險。［7］(P28)最后，加強對政府行為的內(nèi)外監(jiān)督。在政府內(nèi)部監(jiān)督中，加強人大和政協(xié)對土地管理的監(jiān)督和檢查，特別是人大監(jiān)督，接受各級人大代表的檢查和質(zhì)詢。建立獨立的脫離地方政府的征地糾紛解決機構，對于地方政府土地征收、開發(fā)等事關民生的重大決策，要通過新聞媒體、網(wǎng)絡公布于眾，接受媒體和公眾監(jiān)督，保障被征地農(nóng)民的合法權益。

結語

土地對農(nóng)民來說不只是一種資源，還是重要的生產(chǎn)資料，具有保障生存的功用。地方政府濫用征收權，致使失地農(nóng)民失業(yè)再失保障，必將加劇社會矛盾，最終將由政府透支公信力、自毀形象埋單?？茖W界定政府的征收職能勢在必行，規(guī)范行使土地征收權刻不容緩。打破土地財政神話，完善土地征收程序，保護失地農(nóng)民的合法權利，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展，無疑成為當屆政府必須面對的嚴峻課題。

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［5］王紅建.土地征收立法研究［D］.鄭州:鄭州大學博士學位論文，2012.

［6］李學明.城市土地節(jié)約集約利用理論與實踐研究［D］.合肥:中國科學技術大學博士學位論文，2010.

［7］陸智.農(nóng)村土地城市化流轉(zhuǎn)過程中的政府失范行為研究［D］.武漢:華中師范大學碩士學位論文，2009.