王益民 朱銳勛

（國(guó)家行政學(xué)院 電子政務(wù)研究中心，北京 海淀 100089）

黨的十八屆三中全會(huì)指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新政府管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。整體政府理論與實(shí)踐興起于20世紀(jì)90年代中后期，逐步演進(jìn)成為后新公共管理研究的重要組成，發(fā)展至今已成為公共行政改革的一種趨勢(shì)。面對(duì)信息社會(huì)公眾的政治參與、意見(jiàn)表達(dá)和訴求的多樣化、多元化，需要重新檢視公共管理和公共服務(wù)的改革發(fā)展思路的措施，這就要求我們的行政管理研究放到線下傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的改革和線上新興虛擬社會(huì)形態(tài)的監(jiān)管相結(jié)合的整體政府格局上考慮，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)虛擬空間與現(xiàn)實(shí)空間的對(duì)接和整合。

一、新公共服務(wù)改革與整體政府治理發(fā)展態(tài)勢(shì)

1.整體政府治理理論的形成。新公共管理運(yùn)動(dòng)是在信息技術(shù)初露端倪、網(wǎng)絡(luò)化尚未普及的背景下進(jìn)行的。不論是英國(guó)政府推行的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”、“第三條道路”，還是美國(guó)倡導(dǎo)的“再造政府”，新公共管理運(yùn)動(dòng)為提高政府公共管理和公共服務(wù)的效能，都試圖不斷吸收企業(yè)的現(xiàn)代管理思想和組織模式，將其應(yīng)用到政府公共行政改革與實(shí)踐中。典型的包括弗里德曼和哈耶克的“小政府理論”；奧斯本和蓋布勒提出的“企業(yè)家政府”；林登提出的無(wú)縫隙政府等。然而，隨著時(shí)間的推移，新公共管理改革的負(fù)效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，在引入市場(chǎng)化、責(zé)任分解和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，政府、非政府組織之間及其部門(mén)內(nèi)部普遍缺乏溝通與協(xié)同，造成了職能碎片化。公眾在面對(duì)分散而又獨(dú)立的公共服務(wù)時(shí)變得無(wú)所適從。所有這些問(wèn)題使得研究者把目光聚焦于整體治理、協(xié)同運(yùn)作的思想上來(lái)。20世紀(jì)90年代中后期，以“整體政府”為主要內(nèi)容的第二輪政府公共管理改革開(kāi)始起步。整體政府理論產(chǎn)生的理論根源是由新公共管理理論的不適應(yīng)性導(dǎo)致的。整體政府的基本概念是“協(xié)同”與“整合”。歸納起來(lái)，整體政府治理理論形成原因是：第一，新公共管理造成的碎片化和責(zé)任問(wèn)題。第二，信息技術(shù)的迅速發(fā)展，推動(dòng)行政管理方式和運(yùn)行模式的變革，信息技術(shù)的發(fā)展，大幅度減少了公共部門(mén)中溝通和協(xié)調(diào)的成本，為合理調(diào)整業(yè)務(wù)流程，交換信息資源提供快捷途徑。第三，“第三條道路”意識(shí)形態(tài)的興起，拓展了公共服務(wù)的提供主體，使得實(shí)現(xiàn)多中心治理成為可能。第四，為應(yīng)對(duì)日益顯得不安全的世界的需要，政府間建立更加密切的協(xié)同機(jī)制。

2.整體政府理論是對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的一種修正或回歸，是基于結(jié)果導(dǎo)向服務(wù)的，為信息時(shí)代的公共治理提供可借鑒的方法和思路。第一，協(xié)作性治理拓寬了公共行政改革的合作渠道。當(dāng)今信息交織、業(yè)務(wù)交叉日益復(fù)雜的公共管理活動(dòng)，需要深化政府間的協(xié)同以及發(fā)生在彼此之間的各種戰(zhàn)略合作、牽掣、援助、共贏關(guān)系。不同資源擁有者樂(lè)意交出自主性以換取其他好處，實(shí)現(xiàn)共贏的格局。第二，多中心治理理論進(jìn)一步完善公共管理的協(xié)同共治。多中心治理意味著公共治理參與主體各方需要基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過(guò)相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等伙伴關(guān)系，組建協(xié)作式的公共事務(wù)和公共服務(wù)運(yùn)作模式。處于公共管理活動(dòng)中政府、市場(chǎng)與社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的提供應(yīng)遵循市場(chǎng)在資源配置的決定性作用的基礎(chǔ)上，厘清政治過(guò)程和市場(chǎng)過(guò)程的差別，形成政府主導(dǎo)，企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)和公眾多方共同參與的格局。第三，信息技術(shù)與信息系統(tǒng)催生了虛擬空間的網(wǎng)絡(luò)化治理。從早期的辦公自動(dòng)化到電子政務(wù)建設(shè)再到電子政府的構(gòu)建，信息時(shí)代公共治理的全面性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性和便利性，使得網(wǎng)絡(luò)化治理成為一種超越傳統(tǒng)治理途徑的真正變革和模式創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理，需要在信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、政府組織、管理和公務(wù)員信息能力準(zhǔn)備到位才能推行。第四，整體治理將是今后政府改革的發(fā)展方向。整體治理以公眾為中心，結(jié)果為導(dǎo)向，使政府職能重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)上。整體治理是對(duì)以往各種治理思想和理論的整合，通過(guò)“協(xié)作→聯(lián)合→整合”的技術(shù)路徑，促成公共服務(wù)參與各方緊密合作，為公眾提供“一站式”、無(wú)縫隙的公共服務(wù)。

二、基于整體政府理論的服務(wù)型政府改革的動(dòng)力機(jī)制

1.行政機(jī)制與組織模式的變革。整體性治理并不排斥官僚制的政府運(yùn)作模式，但需要進(jìn)行扁平化的改進(jìn)，使其更加適應(yīng)以公眾為中心和結(jié)果導(dǎo)向。新公共管理改革完成解構(gòu)式的“破”的過(guò)程，而整體政府改革將實(shí)現(xiàn)重建式的“立”的完善。從某種意義上說(shuō)，就是在一定程度上回歸官僚制。整體政府在促進(jìn)地方政府間合作時(shí)，應(yīng)該協(xié)調(diào)地方政府間的利益矛盾，建立雙邊或多邊協(xié)商機(jī)制，降低交易費(fèi)用，走出“公地悲劇”。對(duì)于整體政府的網(wǎng)絡(luò)治理格局而言，政府職能部門(mén)不能只作為直接服務(wù)供應(yīng)者，更為重要的是作為一種公共價(jià)值的促進(jìn)者，并在線上與線下的公共管理活動(dòng)發(fā)揮作用。

2.信息技術(shù)與信息系統(tǒng)應(yīng)用的推動(dòng)。與新公共管理改革不同，整體政府改革的技術(shù)路徑要求“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。整體治理要求組織機(jī)構(gòu)借助信息系統(tǒng)和信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)對(duì)組織形態(tài)、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)資源和服務(wù)方式進(jìn)行重組和優(yōu)化。因此，整體治理在相當(dāng)程度上取決于社會(huì)信息化的發(fā)展程度和政府信息系統(tǒng)與信息技術(shù)的應(yīng)用水平。政府的電子化改革要在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行不同政府層級(jí)、不同機(jī)構(gòu)單位和不同政府網(wǎng)站的整合，最終集成為一個(gè)統(tǒng)一入口的政府門(mén)戶網(wǎng)站。目前，諸如美國(guó)的政府門(mén)戶（www.USA.gov）提出讓服務(wù)變得更容易；英國(guó)政府網(wǎng)站（www.gov.uk）提出“簡(jiǎn)易、清新、快捷：獲取政府信息和服務(wù)的最佳門(mén)戶”的目標(biāo)。新加坡政府網(wǎng)站的“整合、服務(wù)、卓越”服務(wù)理念目標(biāo)和我國(guó)香港特別行政區(qū)的“香港政府一站通等”，無(wú)一例外地體現(xiàn)政府在追尋公共服務(wù)提供與獲取的簡(jiǎn)易、清晰和快捷的變革。

3.修復(fù)新公共管理改革的缺陷。整體政府理論作為對(duì)新公共管理理論的批判及完善，是對(duì)新公共管理的糾正與超越。整體政府理論修正了新公共管理改革存在的權(quán)力分散、各自為政；市場(chǎng)化過(guò)度、競(jìng)爭(zhēng)沖突和重復(fù)建設(shè)與職能重疊的弊端。整體政府治理追求政策的協(xié)同推進(jìn)、行政效率的全面提高、公共服務(wù)的公平正義、公眾需求的公民本位和公職人員協(xié)作互助。相比而言，傳統(tǒng)行政實(shí)務(wù)與行政學(xué)的核心關(guān)懷，是建立有為有能的政府，而整體政府治理的核心關(guān)懷則是解決人民的問(wèn)題。因此，建設(shè)服務(wù)型政府，既延續(xù)了新公共管理改革的核心價(jià)值取向，也是整體政府治理的終極價(jià)值追求。

4.適應(yīng)民生關(guān)注與政治參與的需求。信息時(shí)代公眾的政治參與熱情和表達(dá)渠道得到全面提升。對(duì)公眾參與需要從“哪些人參與、動(dòng)機(jī)何在、參與目的、在什么地方參與、怎樣參與”五個(gè)方面整體把握。有序引導(dǎo)公民社會(huì)，促進(jìn)企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)參與公共事務(wù)與公共服務(wù)的提供，使政府履行行政職能的重點(diǎn)放在基本公共服務(wù)均等化和公共政策運(yùn)行監(jiān)管；使企業(yè)、非營(yíng)利組織履行公共服務(wù)的責(zé)任重點(diǎn)放在通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，參與提供個(gè)性化、定制化服務(wù)和產(chǎn)品；使公眾在獲取這些產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中實(shí)時(shí)監(jiān)督行政機(jī)制的運(yùn)作、管理體制的實(shí)施和及時(shí)反饋政府運(yùn)行的效果。整體政府建設(shè)以公眾為中心的公共服務(wù)模式需要處理好協(xié)作性公共管理的各種途徑和協(xié)作方式變量，以利于以公眾為中心的協(xié)作性公共管理發(fā)揮最大的功效。

5.改善組織文化和行政生態(tài)。公共行政的精神是“既要高效，又要公平”。與新公共管理改革相比，后新公共管理改革更加注重培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價(jià)值觀、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、組織參與性、信任、價(jià)值為本的管理、合作。組織文化的變革將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，但是，卻是實(shí)現(xiàn)整體政府治理的重要保障。整體政府、電子政府對(duì)政府公務(wù)員綜合能力提出更高的要求，特別是對(duì)其“線上線下”的協(xié)同工作能力形成挑戰(zhàn)。同時(shí)，制約整體政府治理效率的另一因素，是如何平衡組織結(jié)構(gòu)和行政文化，圍繞公共服務(wù)構(gòu)建跨部門(mén)（或組織）的伙伴關(guān)系。強(qiáng)調(diào)“公民本位”與“人民公仆”意識(shí)，應(yīng)是政府部門(mén)行政文化建設(shè)的重要內(nèi)容。

三、整體政府治理視域下加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的要旨

要實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)，應(yīng)注重吸收、借鑒國(guó)外公共行政理論與實(shí)踐的研究成果，積極探索和推動(dòng)我國(guó)政府管理創(chuàng)新。近年來(lái)，我國(guó)理論工作者和各級(jí)政府管理部門(mén)對(duì)新公共管理改革、后新公共管理演變進(jìn)行跟蹤研究，對(duì)整體政府治理改革與實(shí)踐的研究取得了初步的成果。這些研究表明，整體政府最基本的要義在于整合，這對(duì)我國(guó)深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整，創(chuàng)新公共行政管理，建設(shè)職能明晰、審批透明、流程科學(xué)和公眾導(dǎo)向的服務(wù)型政府方面都具有重要的價(jià)值。

1.高度重視信息技術(shù)在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)上的先導(dǎo)作用。隨著信息社會(huì)的來(lái)臨，來(lái)自現(xiàn)實(shí)社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的多元訴求的交融，社會(huì)管理與公共事務(wù)復(fù)雜程度急劇變化、公眾的需求也愈發(fā)的多元化，需要探索和尋求實(shí)現(xiàn)線上虛擬空間和線下真實(shí)社會(huì)相協(xié)調(diào)一致的整體政府治理格局，既及時(shí)有效回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論和在線服務(wù)，又要持續(xù)改善現(xiàn)實(shí)生活的公共管理與公共服務(wù)的提供途徑和渠道。信息通信技術(shù)的應(yīng)用，持續(xù)不斷地推動(dòng)政府從“辦公自動(dòng)化→政務(wù)信息門(mén)戶網(wǎng)站→電子政務(wù)→電子政府”演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)不同政府層級(jí)、不同機(jī)構(gòu)單位和不同政府網(wǎng)站的整合，從而使政府治理程序簡(jiǎn)化，政務(wù)流程透明化、政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，構(gòu)建一個(gè)由內(nèi)而外、自上而下、跨時(shí)空的政府服務(wù)體。

2.全面檢視政府臨時(shí)性、專(zhuān)門(mén)化工作聯(lián)席（領(lǐng)導(dǎo)小組）的政策協(xié)調(diào)功能。顯然，大部門(mén)制改革不是政府機(jī)構(gòu)改革的全部，怎樣看待國(guó)家（國(guó)務(wù)院）和地方政府的各種專(zhuān)門(mén)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組等非常設(shè)組織（機(jī)構(gòu)）的地位和作用，需要深入研究。整體政府理論認(rèn)為，除了大部門(mén)制改革思路外，需要在政策整合上形成有效的工作機(jī)制，尤其是在組織戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計(jì)，從而在政策形成和管理流程方面實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范。加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)，比如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家安全委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)最高領(lǐng)導(dǎo)人在每個(gè)領(lǐng)域都必須有統(tǒng)籌權(quán)力。只有這樣，才能避免走向部門(mén)主義，減少滋生腐敗的程度和權(quán)力越界的空間。

3.合理引導(dǎo)和支持多方參與、協(xié)同共治的公共行政格局。國(guó)家治理體系既包括政府組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部各部門(mén)之間政務(wù)統(tǒng)一，也包括政府與企業(yè)、非營(yíng)利組織和社區(qū)之間業(yè)務(wù)協(xié)同。需要協(xié)調(diào)好政策機(jī)制整合、組織結(jié)構(gòu)整合、信息資源整合和業(yè)務(wù)流程整合之間的關(guān)系；建立健康、長(zhǎng)期的、公私合作組織機(jī)制。信息時(shí)代為新興媒體迅速傳播和交流信息提供了前所未有的便利，公眾的政治參與、行使公民“四權(quán)”的熱情前所未有，政府需為整個(gè)社會(huì)創(chuàng)造更廣闊的對(duì)話空間和溝通路徑，使廣大社會(huì)組織及有能力的企業(yè)提供個(gè)性化的公共服務(wù)，培育強(qiáng)大的公民社會(huì)。

4.政府職能轉(zhuǎn)變要在價(jià)值取向上體現(xiàn)公共服務(wù)的公平和正義。整體政府理論在繼承新公共管理改革著眼于政府行政能力提升、公共服務(wù)效率改善的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注民生和民意，注重全面、及時(shí)、準(zhǔn)確回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，著力保障和改善民生，完善“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

5.建立和諧發(fā)展的大政府組織文化。從文化傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗(yàn)看，制約政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的又一個(gè)重要的因素是官僚制的組織文化。在學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家整體政府治理思想時(shí)，需要結(jié)合我們自身的國(guó)情，倡導(dǎo)中國(guó)特色的社會(huì)主義和諧行政文化。一方面，培育政府公務(wù)員“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化“協(xié)作、互助、和諧”的工作氛圍；另一方面，營(yíng)造以“公民本位”、“人民公仆”為核心理念的公共服務(wù)文化，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)服務(wù)文化與先進(jìn)服務(wù)技術(shù)的無(wú)縫隙鏈接。