中共昆明市委政法委課題組

（中共昆明市委政法委，云南 昆明 650500）

社區(qū)網(wǎng)格化管理是在社區(qū)建設(shè)的實踐中逐步形成的一種思路和方法。它依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標準劃分成為單元網(wǎng)格，通過加強對單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式，使政府能主動發(fā)現(xiàn)和及時處理問題，將問題解決在居民投訴之前。2010年2月以來，云南省昆明市嘗試建立網(wǎng)格化服務管理的體制機制，取得了一定的實效，也遇到了一些困難和問題。市委政法委組織課題組對此進行了調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上提出一些理論思考。

一、昆明市推行社區(qū)網(wǎng)格化服務管理的主要做法及成效

昆明市堅持把推行社區(qū)網(wǎng)格化服務管理作為新時期平安建設(shè)的重要抓手，緊緊圍繞“網(wǎng)格化管理、信息化支撐、人性化服務”的目標任務，以“提高群眾安全感、滿意度、參與度”為主線，結(jié)合實際大力開展網(wǎng)格化服務管理工作，市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）四級從組織機構(gòu)調(diào)整、人員整合配備、各項經(jīng)費保障上全力支持，初步實現(xiàn)了“網(wǎng)格全覆蓋、資源共分享、管理無盲區(qū)、服務零距離”的社區(qū)網(wǎng)格化服務管理工作目標。

1.健全組織網(wǎng)絡，增強服務保障。為確保社區(qū)網(wǎng)格化服務管理工作順利推進，昆明市委、市政府成立了由市委分管領(lǐng)導任組長，市政府分管領(lǐng)導任副組長，市社管綜治委成員單位為成員的昆明市網(wǎng)格化服務管理工作領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室在市社管綜治辦。各縣區(qū)、開發(fā)（度假）園區(qū)也成立了相應的組織和工作機構(gòu)，加強對本地網(wǎng)格化服務管理工作的領(lǐng)導，有效推動了全市網(wǎng)格化服務管理工作的部署落實。在市、縣兩級成立網(wǎng)格化服務管理工作指揮中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依托綜治信訪維穩(wěn)中心設(shè)立網(wǎng)格化服務管理中心，社區(qū)（村）依托綜治服務站設(shè)立網(wǎng)格化服務管理工作站，構(gòu)建起市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、網(wǎng)格五級網(wǎng)格化服務管理體系。滇池旅游度假區(qū)濱江社區(qū)探索以鄰里互助、各單位力量整合、社區(qū)志愿服務等為主要形式，建立了以社區(qū)綜治服務站、為民服務站為中心的覆蓋區(qū)域的“同心圓、蛛網(wǎng)式”五級聯(lián)動社會管理綜合服務體系組織機構(gòu)（街道→社區(qū)→片區(qū)→單位〈自然村、小區(qū)〉→單元樓幢〈商戶〉），做到各單位職責明確，各責任片區(qū)分級負責，相互聯(lián)動。

2.合理劃分網(wǎng)格，配強服務力量。在現(xiàn)行“市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）”四級管理結(jié)構(gòu)下，昆明市按照“規(guī)模適度、尊重傳統(tǒng)、界定清晰、方便管理”的要求，將全市1400多個社區(qū)劃分為“城市社區(qū)、城郊結(jié)合部、農(nóng)村”三大類型和若干個網(wǎng)格。在城市社區(qū)，依托庭院、巷道、樓棟，結(jié)合地域面積、人口數(shù)量、治安情況等要素進行劃分，以戶為單位，一般300—500戶左右為一個網(wǎng)格；在城郊結(jié)合部，充分考慮道路走向、人員構(gòu)成、流動人員數(shù)量等因素，機關(guān)、團體、企業(yè)等規(guī)模較大、相對獨立的單位，單獨劃分網(wǎng)格；在農(nóng)村，以自然居住區(qū)域為單元，原則上每一個村委會為一個網(wǎng)格，人數(shù)較多或居住分散的，以村民小組作為一個網(wǎng)格。在科學劃分網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，合理整合和統(tǒng)籌配置網(wǎng)格服務管理力量，明確由社區(qū)（村）綜治服務站站長全面負責網(wǎng)格化服務管理工作，每個社區(qū)（村）綜治服務站增配一名專職副站長，每個網(wǎng)格至少配備1名網(wǎng)格管理員，確需增加人員的可適當招聘。

3.完善規(guī)章制度，優(yōu)化服務機制。昆明市委、市政府制定了《關(guān)于在全市社區(qū)（村）推行網(wǎng)格化服務管理進一步加強群防群治工作的意見》，明確了網(wǎng)格管理員要發(fā)揮網(wǎng)格內(nèi)信息采集、政策宣傳、維穩(wěn)巡邏、現(xiàn)場處置、矛盾調(diào)處等九個方面的工作職責，建立了走訪巡查、民情懇談、信息報送、定期研判、首問責任、協(xié)調(diào)聯(lián)動、閉環(huán)運行、教育培訓、考核評價、責任追究等“十項管理機制”，并把網(wǎng)格化服務管理納入綜治維穩(wěn)目標管理責任制考核，加大督導檢查力度，確保工作順利推進。滇池旅游度假區(qū)建立了領(lǐng)導干部聯(lián)系網(wǎng)格制度和約談工作制度，1名街道領(lǐng)導聯(lián)系1個社區(qū)（片區(qū)網(wǎng)格），1名社區(qū)干部聯(lián)系2-3個網(wǎng)格，在日常和重大活動或會議期間，因工作不力，造成單位、小區(qū)非正常上訪或發(fā)案高，連續(xù)兩個月被評定為紅牌的，對責任單位責任人進行約談。

4.強化信息支撐，提升服務效能。昆明市緊緊抓住全省綜治信息系統(tǒng)建設(shè)試點市的契機，出臺了《關(guān)于推進社會管理綜合治理信息化系統(tǒng)建設(shè)的意見》和《關(guān)于推廣應用“6995”信息服務平臺的意見》等規(guī)范性文件，提出了綜治信息系統(tǒng)建設(shè)“一個網(wǎng)絡、二級中心、三層共享、五級平臺”的“1235”總體框架，并在全市推廣應用“6995”信息服務平臺，進一步提升基層網(wǎng)格化服務管理效能。祿勸縣依托電子政務網(wǎng)，按照“縣級建立信息中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立信息平臺及信息終端、網(wǎng)格管理員配備手持信息終端”三級信息系統(tǒng)的思路，建立了擁有19個系統(tǒng)模塊、7項智能管理功能、縣鄉(xiāng)村三級信息系統(tǒng)的“祿勸縣社會管理信息化系統(tǒng)”。西山區(qū)團結(jié)街道通過移動運營商開通搭建“6995”信息服務平臺，對居民手機進行編組管理，每10戶為一組，推選組內(nèi)成員擔任戶長，實現(xiàn)了緊急情況下“一呼九應”的聯(lián)動預警功能。

5.強化典型創(chuàng)建，突出示范效果。昆明市社管綜治委制定了《關(guān)于開展網(wǎng)格化服務管理典型示范點建設(shè)工作的通知》，明確要求“每個縣區(qū)各確定2個以上、每個開發(fā)（度假）園區(qū)各確定1個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各確定2個以上社區(qū)（村）”作為典型示范點重點推進工作。在市級層面，選取了盤龍區(qū)、官渡區(qū)、祿勸縣3個縣區(qū)作為典型示范點，分別以城市社區(qū)、城郊結(jié)合部、農(nóng)村模式為重點推進網(wǎng)格化服務管理工作。盤龍區(qū)金星社區(qū)建立了城市老舊小區(qū)“一個平臺、兩支隊伍、三化并舉、四級網(wǎng)格、五個載體”的“五級治理”網(wǎng)格化模式。西山區(qū)盛高大城社區(qū)在全省率先構(gòu)建起社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會、社區(qū)警務室、業(yè)主代表和盛高物業(yè)管理公司“五位一體”的新型社區(qū)治理模式；船房社區(qū)在社區(qū)治理工作中引入物業(yè)服務理念，建立了針對城中村流動人口的“一個大廳+一套系統(tǒng)”的“1+1”圍院式服務管理模式。

二、昆明市推進社區(qū)網(wǎng)格化服務管理存在的問題

隨著網(wǎng)格化服務管理工作的推進，昆明市在建立工作機制、搭建信息平臺、整合資源力量、健全制度規(guī)范等方面開展了積極有效的探索實踐，為全面推行網(wǎng)格化服務管理積累了經(jīng)驗、奠定了基礎(chǔ)。但也要看到，昆明市網(wǎng)格化管理還處于起步階段，在推進過程中也面臨著一些困難和問題。

1.網(wǎng)格劃分不盡合理。目前，社區(qū)（村）行政區(qū)劃實行居民由社區(qū)管理、村民由村委會管理的行政管理模式?，F(xiàn)實中，由于受多種因素的影響，社區(qū)與村在行政區(qū)劃上互相交叉，加之城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量村民改居民，一部分村民雖享受居民待遇，但仍由村委會管理。如果網(wǎng)格劃分若仍按行政區(qū)劃進行，客觀上就造成了村網(wǎng)格與社區(qū)網(wǎng)格的重疊交叉，網(wǎng)格內(nèi)居民與村民并有的情況發(fā)生。此外，由于社區(qū)間以及社區(qū)內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差距，工作中時有只顧及“條”上部署、缺乏“塊”上謀劃的情況發(fā)生，欠缺對每個社區(qū)和社區(qū)內(nèi)部單元的實際調(diào)研與考慮，在更好地劃分社區(qū)網(wǎng)格上仍存在不足。

2.工作推進不夠平衡。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在差異，加之綜治維穩(wěn)工作基礎(chǔ)參差不齊，在推進網(wǎng)格化服務管理工作的過程中，受主、客觀因素的影響，在推進工作的力度和強度上存在很大差異。有的地方思想認識不到位、具體措施落實不夠，工作推進緩慢，網(wǎng)格化服務管理僅僅停留在畫一張圖標、搞一套流程而已，沒有真正將服務管理職能納入網(wǎng)格，這與強化基層力量、提升基層社會管理扁平化、精細化發(fā)展趨勢相悖。一些情況復雜的區(qū)域，目前還沒有找到切合實際的方法和措施，比如在農(nóng)貿(mào)市場等區(qū)域，如何將工商、城管等職能進一步有效整合，還需要進一步的研究。

3.資源共享程度不高。網(wǎng)格化服務管理的實質(zhì)，就是打破部門隔閡，實現(xiàn)資源信息共享，調(diào)動一切資源為社區(qū)（村）服務。然而，在網(wǎng)格化服務管理實踐中，相關(guān)部門各自為政，各用各的標準和技術(shù)手段，各自研發(fā)系統(tǒng)軟件，搭建不同的平臺，基礎(chǔ)信息重復采集，導致資源嚴重浪費。同時，由于管理體制和保密要求等原因，相互之間嚴守部門信息外泄，從而形成了一座座信息孤島和層層信息保護屏障，給全市統(tǒng)一管理、資源整合帶來諸多困難，嚴重制約了網(wǎng)格化服務管理價值的最大化。

4.體制機制有待完善。從目前的情況看，雖然市級層面和各縣區(qū)都出臺了一系列規(guī)范性文件，但主要的工作機制體制大部分還局限于完成單項工作，或者停留在完成階段性的目標任務上，如何建立和形成一套完善有效的服務管理制度，還缺乏系統(tǒng)長遠的考慮。此外，網(wǎng)格化服務管理考核激勵機制尚未建立，市級層面也只是在《實施意見》中籠統(tǒng)規(guī)定“把網(wǎng)格化服務管理納入各級綜治維穩(wěn)目標管理責任制考核”，還沒有制定相應的考核辦法和實施細則，缺乏考實考準的有效措施,導致網(wǎng)格化服務管理不到位，效果不明顯。

5.干部隊伍亟需加強。社區(qū)工作者是社區(qū)管理的直接承擔者、社區(qū)服務的直接提供者，他們的素質(zhì)和能力決定著網(wǎng)格化服務管理的水平。就目前昆明市的實際情況來說，大部分網(wǎng)格員是社區(qū)中從事綜治維穩(wěn)、計劃生育、民政優(yōu)撫、宣傳文化、環(huán)境衛(wèi)生、社會保障、社區(qū)服務、物業(yè)管理、社區(qū)保安等人員兼職，缺少專職的社區(qū)網(wǎng)格工作人員，導致網(wǎng)格員把大部分精力都放在完成本職工作上，社區(qū)網(wǎng)格服務管理工作力量明顯不足。同時，全市的網(wǎng)格管理員培訓體系尚未形成，加之網(wǎng)格員年齡整體偏大，文化層次、知識水平相對較低，難以適應網(wǎng)格化管理信息平臺建設(shè)的需要，在很大程度上影響了工作的整體成效。

6.公眾參與程度不夠。作為社區(qū)管理體制創(chuàng)新的舉措，網(wǎng)格化服務管理應在一定程度上緩解群眾參與率低、認同感不強的矛盾，政府也應是網(wǎng)格化管理的主導力量而非全部力量。但昆明市的情況卻是，社區(qū)網(wǎng)格化服務管理工作主要由政府承擔，缺少群眾參與，更缺少民間組織參與。在具體實施過程中，由于宣傳引導不到位，社區(qū)居民和一些民間組織對網(wǎng)格化管理模式的認識還不深，有的居民甚至都不知道什么是網(wǎng)格化管理，對網(wǎng)格管理員的身份以及承擔的工作不夠理解，網(wǎng)格員上門調(diào)查還存在不開門、不配合的情況，參與網(wǎng)格化服務管理工作的積極性和主動性明顯不夠。

三、完善昆明市社區(qū)網(wǎng)格化服務管理工作的路徑

1.合理劃分網(wǎng)格單元，夯實社區(qū)服務管理工作的基礎(chǔ)。推行社區(qū)網(wǎng)格化服務管理，必須把科學劃分網(wǎng)格作為一項基礎(chǔ)工作來抓。第一，要把握好網(wǎng)格劃分的原則。社區(qū)網(wǎng)格的劃分，應在堅持屬地性原則的前提下，遵循完整性、便利性、均衡性等原則進行。第二，要把握好網(wǎng)格劃分的類型。從先進地區(qū)的成熟經(jīng)驗來看，社區(qū)網(wǎng)格類型大致是以居民區(qū)為主體的網(wǎng)格，此類網(wǎng)格按照網(wǎng)格劃分的原則和每格不低于300戶的標準適度劃分，建制小區(qū)、單位小區(qū)可以適當擴大網(wǎng)格戶數(shù)，這是網(wǎng)格劃分的重點。第三，要科學繪制網(wǎng)格示意圖。為了便于電子地圖的繪制，針對劃分好的網(wǎng)格，要以街道辦為單位，對每個社區(qū)網(wǎng)格進行編號。要實現(xiàn)點擊區(qū)域電子地圖，能夠全面顯示域內(nèi)每個社區(qū)的分布狀況；點擊到街道辦，能夠全面顯示每個責任網(wǎng)格的分布；點擊到社區(qū)，能夠顯示社區(qū)內(nèi)每棟樓房、每條道路、每項設(shè)施，同時所有信息相應顯示。

2.有效協(xié)同多元主體，激活社區(qū)服務管理工作的活力。社區(qū)網(wǎng)格化服務管理要實現(xiàn)由單一治理模式到多元共治模式的轉(zhuǎn)變。第一，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的核心作用。適應新型社區(qū)服務管理工作的需要，打破傳統(tǒng)的社區(qū)黨建條塊分割、封閉運行的垂直領(lǐng)導體制，按照“社區(qū)建到哪里，黨組織就跟進到哪里”的原則，逐步建立“一社區(qū)一黨組織”的管理體系。第二，充分發(fā)揮社會組織的積極作用。要堅持培育扶持與依法管理并重，有序發(fā)展“社區(qū)型”社會組織，搭建“社區(qū)型”社會組織服務平臺，優(yōu)化“社區(qū)型”社會組織參與社會治理的發(fā)展環(huán)境，對法人和非法人組織依法實施分類管理。積極探索引進市場機制，在法律和制度框架下，建立以項目為導向的政府購買服務機制，對可由社會組織承接的事項，通過項目購買、項目補貼、項目獎勵或特定委托等方式，拓展社會組織的服務領(lǐng)域。第三，充分發(fā)揮群眾參與的基礎(chǔ)作用。要完善公眾參與機制，依托網(wǎng)格化社會治理體系，規(guī)范和完善不同形式的社區(qū)治理居民參與機制，推動建立以社區(qū)黨委為核心，以社區(qū)居委會、社區(qū)居民會議、社區(qū)代表會議為依托，以社區(qū)服務站為平臺的“一委三會一站、多元參與共建”的新型社區(qū)治理模式。

3.健全完善信息系統(tǒng)，實現(xiàn)社區(qū)服務管理資源共享。第一，搭建信息平臺。在農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)城社區(qū)及人員構(gòu)成較為單一的廠礦社區(qū)、單位型社區(qū)和居民小區(qū)，要通過平臺的信息互聯(lián)和聯(lián)動預警功能，實現(xiàn)在編組內(nèi)一戶有緊急情況時，第一時間呼叫呼救，就地就近協(xié)助幫助的目的。第二，加強信息采集。要建立信息采集機制，暢通信息采集渠道。對服務類信息，應與外網(wǎng)聯(lián)通，面向市民和社會公開；對管理類信息，應以內(nèi)網(wǎng)為主，能公開的信息要公開，不宜公開的要劃分管理等級、設(shè)定使用權(quán)限，以確保政府和個人信息安全。第三，注重信息研判。要加強橫向信息關(guān)聯(lián)對比，依托電子政務專網(wǎng)，打破公安、人社、計生等部門之間的信息壁壘，加強縱向信息分析處理。對解決難度較大或需要多部門聯(lián)動解決的問題，縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級黨委、政府研究提出合理化意見建議后，及時上報上級幫助解決或協(xié)調(diào)各部門聯(lián)動解決，并及時反饋處理情況。

4.注重創(chuàng)新體制機制，筑牢社區(qū)服務管理工作體系。第一，強化設(shè)計。社區(qū)網(wǎng)格化服務管理是一項系統(tǒng)工程，各級黨委、政府作為設(shè)計者、組織者、監(jiān)督者、推動者和評判者，必須充分發(fā)揮引航、助推和保障作用，推動建立黨委領(lǐng)導、政府負責、綜治協(xié)調(diào)、部門參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組織實施、社區(qū)（村）具體落實的工作格局，確保網(wǎng)格化服務管理的正確方向。第二，優(yōu)化組織體系。要按照將社會治理重心下移的總體要求，對現(xiàn)有社會治理流程進行再造和優(yōu)化，以“格”為基礎(chǔ)、以“網(wǎng)”為依托，搭建網(wǎng)格化服務管理體系。第三，突出試點帶動。要遵循“先行試點、及時總結(jié)、全面推進、逐步完善”的原則，按照昆明市委、市政府的要求，分別以城市社區(qū)、城郊結(jié)合部、農(nóng)村模式為重點，科學選取不同特點、具有典型代表性的網(wǎng)格化服務管理典型示范點，從網(wǎng)格劃分調(diào)整、資源有效整合、職能作用發(fā)揮等方面加大創(chuàng)新探索力度，實現(xiàn)點上突破、面上鋪開，推動網(wǎng)格化服務管理工作向縱深發(fā)展。

5.創(chuàng)新服務模式，提升社區(qū)服務管理的整體效能。社區(qū)網(wǎng)格化服務管理，是將過去被動應對問題的傳統(tǒng)工作模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)問題和解決問題的服務模式，是把過去坐等群眾上門的“營業(yè)廳”，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃盏摹罢彼汀?，真正寓管理于服務之中，延伸了服務空間，擴大了服務范圍。這既是理念的變換，也是流程的再造。第一，采取“一站式”服務。要打造為民服務“綠色通道”，在社區(qū)綜合服務大廳設(shè)置若干個統(tǒng)一規(guī)范的服務窗口，開發(fā)集成各部門面向居民公共服務職能的社區(qū)綜合服務系統(tǒng)，通過電子政務網(wǎng)，大力推行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、服務流程再造，為居民提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務。第二，采取“管家式”服務。網(wǎng)格管理員為本網(wǎng)格單元的“管家”，要通過主動上門、發(fā)放服務聯(lián)系卡、公布聯(lián)系電話等形式，集中性服務和經(jīng)常性服務相結(jié)合，為網(wǎng)格群眾提供幫助和服務。第三，采取“菜單式”服務。積極探索推動社會化服務項目落戶社區(qū)，根據(jù)社區(qū)服務資源、志愿者特長等實際，圍繞居民衣食住行等基本生活服務內(nèi)容，以菜單的形式列舉家政服務、法律服務、醫(yī)療衛(wèi)生、幫扶濟困、心理咨詢、水電維修等服務選項，社區(qū)居民只要撥打社區(qū)服務熱線或網(wǎng)格管理員服務電話，便可享受“你點我供”的“菜單式”服務。

6.切實強化工作保障，推動社區(qū)服務管理責任的落實。第一，加強隊伍建設(shè)。抓好人員配備，按照“配置科學、效能優(yōu)先”的原則，為每個社區(qū)網(wǎng)格和單元網(wǎng)格規(guī)范配備至少1名網(wǎng)格管理員和若干名網(wǎng)格協(xié)管員、網(wǎng)格志愿者，實行定網(wǎng)格、定人員、定職責。第二，落實經(jīng)費保障。全市各級各部門要高度重視對網(wǎng)格化服務管理工作經(jīng)費的投入，積極探索建立“一化三納入”的制度，即把網(wǎng)格化服務管理工作納入“十三五”規(guī)劃、納入年度經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、納入公共財政預算保障的重點，完善以政府投入為主、政府和社會投入相結(jié)合的多元化經(jīng)費保障機制，保證社會治理、網(wǎng)格化服務管理的投入與經(jīng)濟發(fā)展同步增長。第三，嚴格考核獎懲。要把網(wǎng)格化服務管理納入各級綜治維穩(wěn)目標管理責任制考核，探索建立民意主導的網(wǎng)格化服務管理考評體系，建立考評激勵機制，加大考核評價的結(jié)果運用。對工作考核不合格的社區(qū)網(wǎng)格管理員，進行批評教育和處罰，不稱職的按有關(guān)規(guī)定及時辭退。