[摘要]在制度轉型環(huán)境中，制度變遷內(nèi)在的波動性、軟約束性及非耦合性從不同邏輯維度影響著地方核心行動者的行動空間。作為制度建構與解構的中軸，地方核心行動者在制度變遷過程中依靠自己的主觀能動性，既選擇、建構著制度，又逾越、破壞著制度。以縱向規(guī)范央地關系、橫向建立權力制衡機制及夯實公民社會根基三個維度，建立科學有效的權力制約和協(xié)調(diào)機制，強化對地方核心行動者制度環(huán)境約束，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

[關鍵詞]制度變遷；地方核心行動者；行動空間

中圖分類號：D09 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2014）04-0086-07

一、問題的提出

制度是塑造制度體制內(nèi)相關主體行為的“一種關鍵性、干預性變量”，實現(xiàn)對行動者的約束。然而，約束實現(xiàn)的高度系統(tǒng)性制度環(huán)境與我國低制度化的現(xiàn)實環(huán)境存在明顯的“錯配”，導致常識性經(jīng)驗體認不符。因此，在我國這樣一個制度轉型環(huán)境中，各種社會生態(tài)急劇變遷，如何有效利用現(xiàn)有的各種資源，實現(xiàn)對地方社會的有效治理，決定地方政府績效，而地方核心行動者作為地方治理核心，其行動邏輯無疑是解開地方治理的一個重要突破口。所謂地方核心行動者，指制度變遷過程中地方權力組織或結構中的核心成員，擁有對轄區(qū)制度創(chuàng)新啟動和具體制度實施方案選取的巨大話語權，往往能決定轄區(qū)制度創(chuàng)新的走向和績效^[1]。相對于西方一些學者從人性論的假設立論，無論是從經(jīng)濟人、社會人到復雜人，還是從經(jīng)濟利益最大化到效應最大化，大體上將行動者看做是受利益驅使的行動單元、制度環(huán)境塑造的對象、規(guī)則的順應者。而本文認為：一方面，每一個地方核心行動者都有主觀能動性，即具有潛在的選擇能力、決策能力與創(chuàng)新實踐能力，能夠根據(jù)現(xiàn)有環(huán)境與條件的變化，選擇、建構一些制度；另一方面，即使地方核心行動者行動受到一定的客觀制度環(huán)境制約，他們的行動空間也不可能被完全剝奪。因此，地方核心行動者能夠在制度的建構與解構過程中發(fā)揮重要作用，也就是說他們有可能根據(jù)自己的需要以及自身存在的環(huán)境，逾越制度規(guī)則，破壞制度。當然，這種逾越和破壞在一定程度上的影響并不都是負面的，因為逾越與破壞是創(chuàng)新的必要前提，地方核心行動者在進行必要的逾越與破壞的同時或之后，往往進行著制度的建構。因此，地方核心行動者既是制度的建構者，也是制度的改革與創(chuàng)新者，是制度創(chuàng)新的主導力量?？傊谥贫茸冞w中，制度環(huán)境既是一種容器，也是容器中的內(nèi)容；既是一種結構，又是一個過程；既對地方核心行動者行為進行制約，同時又是其行動的結果。

對于我國制度變遷而言，新中國成立以來，我國仿照蘇聯(lián)模式建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制和高度集權的政治體制。在這種僵化的制度環(huán)境中，雖然我國的地方核心行動者相對于蘇聯(lián)來說仍具有低度的行動自主性，但基本上是作為中央在地方的政治代理人和中央政策的貫徹者與執(zhí)行者。改革開放以來，制度環(huán)境內(nèi)生的核心行動者伴隨制度環(huán)境的變化也產(chǎn)生著相應改變：正式制度中的黨國體制、立法制度、財政制度、人事制度等規(guī)導著地方核心行動者；非正式規(guī)則中的意識形態(tài)、潛性規(guī)則、生活習慣及習俗浸潤著地方核心行動者。在轉型期的特定制度環(huán)境中，伴隨持續(xù)性的行政放權，地方核心行動者的自主性和合法性得以增長。同時，相對于中央治國者與地方微觀主體而言，地方核心行動者更能夠整合和表達微觀主體制度創(chuàng)新需求，從而有效承擔聯(lián)結中央治國者制度供給意愿和微觀主體制度需求的中介，由此地方核心行動獲得生成及成長的政治生態(tài)。而轉型期制度變遷的波動性、軟約束性及非耦合性又從不同邏輯維度影響著地方核心行動者的行動空間，導致一些問題的產(chǎn)生。因此，建立一種“公平、透明、權責一致”的制度環(huán)境，加強對公民的權力保護，強化監(jiān)督，或者說建立一種對地方核心行動者“束手做事”的制度環(huán)境是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

二、解制：“放手做事”的邏輯

美國制度經(jīng)濟學家諾思曾提出著名的“諾思悖論”：“國家的存在是經(jīng)濟增長所必不可少的。然而，國家又是導致人為的經(jīng)濟衰退的原因?！盵2]（P20）同時，他也認為國家最基本的目標有兩個：一是界定形成產(chǎn)權結構的基本規(guī)則，使統(tǒng)治者的租金最大化；二是在第一個目標框架中降低交易費用以使社會產(chǎn)出最大，從而使國家稅收增加[2]（P20）。也就是說，國家同時面對統(tǒng)治者租金最大化和全社會產(chǎn)出最大化兩個目標，而這兩個目標之間有著內(nèi)在的沖突，統(tǒng)治者往往更傾向于選擇低效而租金最大化的制度。但當無效率的制度威脅到國家的生存或統(tǒng)治者的統(tǒng)治時，統(tǒng)治者也會推行制度變革以提高經(jīng)濟增長效率。

改革開放正是為突破這種低效威脅而采取的變革。脫胎于全能主義模式的改革開放，賦予政府原有的威權和各種體制性資源，決定了政府在推進制度變遷中的巨大作用。然而，改革開放并不是對傳統(tǒng)意識形態(tài)的徹底顛覆，恰恰相反，是為了證明其主旨的正確性，只是對其不同偏好的一種選擇。因此，傳統(tǒng)社會主義意識形態(tài)和舊體制根深蒂固的影響并沒有弱化，這就使得任何偏離傳統(tǒng)意識形態(tài)和舊體制的改革都會面臨重重阻力，迫切需要用改革的績效來證明改革的正確性，形成對改革的共識。而在長期的計劃經(jīng)濟體制及對外封閉環(huán)境之下，普遍缺乏市場運作的知識和經(jīng)驗。這就迫使中央政府采取漸進式改革的方法，即在舊體制“存量”暫時不變的情況下，在增量部分首先實行新體制，然后隨著新體制部分在總量中比重的不斷增大，逐步改革舊體制部分，最終完成向新體制的全面過渡[3]（P28）。這種漸進式改革的邏輯是通過不斷下放權力，發(fā)揮地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性，大膽探索，取得成熟經(jīng)驗后再推向全國。因此，為提高政府績效，中央開始給地方政府松綁。首先，下放部分財權，改“一灶吃飯”為“分灶吃飯”，擴大地方政府的財政管理和支配權。特別是將一大批大中型國有企業(yè)管理權下放到地方政府，但是在實踐中原本下放給企業(yè)的經(jīng)營管理權力基本被地方政府截留。其次，中央下放了部分事權，擴大了地方政府管理地方事務的權限，如審批、物價、稅收等，當然，地方政府也承接更多的責任，如教育、衛(wèi)生、地方基礎設施等開支。這樣一來，地方政府在財務上越來越自治化了。最后，從1984年開始，干部人事制度進行改革，實行“下管一級”的體制。這無疑擴大了地方干部調(diào)配的權力，使地方政府核心行動者獲得了任命下屬的權力，增強了其控制下屬、貫徹自己行政意志的能力。此外，在績效考核體系中，由原來的單一的政治忠誠轉變?yōu)榭梢粤炕慕?jīng)濟增長指標?？偟膩碚f，改革開放以來，地方核心行動者所面對的制度環(huán)境、激勵結構和約束機制都發(fā)生了深刻變化。endprint

在這樣的制度環(huán)境中，地方核心行動者的角色和行動邏輯都發(fā)生了重大變化。特別是在中央與地方關系上，由改革前簡單的“決策-執(zhí)行”、“命令-服從”逐步演化為地方核心行動者基于自身的特殊效用目標，利用自身的信息優(yōu)勢和掌控的資源，同中央政府展開各種復雜的行政博弈。

三、異化：彈性空間下的行動

隨著大規(guī)模的行政放權，地方政府逐漸獲得相對獨立的地位，地方核心行動者能夠依據(jù)自身的效用偏好和行政目標行動。實際上，地方核心行動者并不滿足于中央政府下放的具有明確權限范圍的政策，而是根據(jù)自己的偏好和意志，將這種政策所賦予的權力推向極致，并根據(jù)自己的效用目標來取舍。由于在20世紀80年代的行政分權過程中疏于建立一個可以對地方核心行動者行動有效監(jiān)督制約的機制，因而地方核心行動者實際上面對一個充滿彈性的制度空間。在這樣一個彈性空間內(nèi)，地方政府內(nèi)部沒有一個有效的權力制衡機制，中央政府與地方政府之間在職能、權限方面也沒有清晰的界定及相互之間權力的有效制約，而在社會上也沒有對應的力量制衡，制度變遷的波動性及非耦合性使得法律與政策的邊界模糊化。

當然，這個空間的彈性度與地方核心行動者的決斷能力、驅動機制強弱及同中央政府博弈經(jīng)驗的豐富程度都有一定的關系。特別是在“政治承包制”和“一把手”負責制下，地方核心行動者的個人意志、魄力和威望等都存在差異，因而在各個地方核心行動者治理下，各個地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展日益展現(xiàn)出個性化的一面。即使在相近的制度環(huán)境中，同一層級甚至同一個地方的不同地方核心行動者也會讓地方經(jīng)濟社會發(fā)展打上自己的印記。一個開拓型的地方核心行動者因為有相對超前的認知，通過擴大低度能動性，不斷索取制度性租金，從而使得區(qū)域獲得巨大的發(fā)展。而一個謹慎守成型的地方核心行動者也可能因嚴格執(zhí)行上級的政策而錯失發(fā)展機遇。當然，從總的來說，各個地方核心行動者在角色扮演上又具有一定的同質性。

地方核心行動者在這樣的彈性空間下，其行動必然遵循一定的邏輯。一是不斷尋求權力的集化。在此我們所說的權力是一種地方核心行動者行動的能力，是地方核心行動者在與其他社會主體互動過程中占有獲利優(yōu)勢的協(xié)商能力，即地方核心行動者通過自己活動而創(chuàng)建的協(xié)商談判的能力，是作為建構于自己有利的協(xié)商性行為交換能力；或是調(diào)動資源、使用資源的能力。特別是在黨國體制的一元化及政治承包制的制度環(huán)境中，地方核心行動者都具有集化權力的傾向。二是面對多樣化的政府職能，地方核心行動者會依據(jù)自己的偏好及行政目標而有選擇地履行。三是在長期的政策治國背景下，地方核心行動者會權變性地執(zhí)行中央的政策，即象征性執(zhí)行、變通及用足政策等。

地方核心行動者這種行動邏輯在產(chǎn)生一定社會績效的同時，也出現(xiàn)了對公共利益的偏離，特別是在20世紀90年代以后，隨著社會結構的劇烈分化，地方核心行動者的行動引發(fā)了權威碎片化、內(nèi)部性與軟政權化等現(xiàn)象。

（一）權威碎片化。西方學者提出的碎片化權威概念，主要觀點是認為中國的國家權威正受到來自體制內(nèi)部各種權力主體的切割，國家權威可以通過一種類似于商場上談判的方式取得。嚴格意義上說，國家放權并不必然導致國家權威碎片化，但這需要一定的條件：如中央政府始終控制著國家權威允許的方向，國家權威能夠制約地方和部門權威的離心傾向和自我擴張的沖動；國家向部門和地方授權的范圍和程序要在憲政的框架下依法進行；部門和地方向下一級部門和地方的授權也要納入制度化軌道；國家能夠建立一整套對分權后地方和部門的監(jiān)控機制，避免部門和地方的權力自利和權力私有^[4]。然而，隨著中央與地方政府間博弈規(guī)則的模糊化及“選擇性激勵”的缺失，國家權威“碎片化”的跡象已越來越明顯。

（二）內(nèi)部性。內(nèi)部性主要指國家機關組織內(nèi)確立用以指導、規(guī)制和評估機構運行和組織成員行為的準則目標，同該組織的法定職能、社會公共目標不一致的情況，即具有自利屬性的政府以組織自身的目標而不是公共利益目標作為自身行為的主要依據(jù)[5]（P46）。西方的內(nèi)部性主要表現(xiàn)為政府部門和政府官員將部門預算收入最大化，以及官僚個人的薪金、職務津貼、公共聲譽、權力、任免權等的擴大作為組織行為的重要依據(jù)。在我國則主要表現(xiàn)為地方核心行動者與地方微觀主體合謀，從而獲得各種灰色收益。在改革開放初期，地方核心行動者與微觀主體的合謀曾使地方在一定程度上擺脫了僵化體制的束縛，推動了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。然而，“政府的失敗既可能是由于他們做的太少，也可能是由于他們做的太多”[6]（P476），而更為主要的是“一旦國家真的開始干預了，就無法知道會在哪里停止”[7]（P205）。此外，地方核心行動者與微觀經(jīng)濟主體的結合，會導致權錢交易等腐敗現(xiàn)象的頻發(fā)。

（三）軟政權化。“軟政權”[8]（P191）是發(fā)展經(jīng)濟學家繆爾達爾在研究亞洲一些國家經(jīng)濟發(fā)展障礙時提出的概念，主要指行政的隨意控制。“制度為一個共同體所共有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰才能使個人的行為變得較可預見。帶有懲罰的規(guī)則創(chuàng)立起一定程度的秩序，將人類的行為導入可合理預期的軌道?！盵9]（P32）盡管轉型期國家制訂了大量的法律和制度，但對于某些官員來說，這些制度、法律、規(guī)范、指令、條例等都是可以討價還價的，可以不認真地加以執(zhí)行，如此這些制度就都蛻化為一種軟約束，執(zhí)行與否的關鍵是看對個人是否有益、是否具有共同的利益關系。在這種政權形態(tài)中，一些上級控制著大的謀利機會，同時默認下層官員利用各種機會獲取小的私利并向自己進貢，上下級之間形成一種庇護關系，致使這些地方權力結構日益“類蘇丹化”^[10]。

四、規(guī)制：“束手做事”的策略

當代西方社會進行的行政改革多是進行解制，賦予更多的行政主體或微觀主體以自主權。當然，這是因為西方發(fā)達國家經(jīng)過幾百年的發(fā)展，具備了相對完備的法治及文化氛圍。對于我國來說，改革開放以來的放權為地方核心行動者提供了一個充滿彈性的空間，使其獲得了低度能動性，并能夠追求制度性紅利，謀求制度性剩余。但“20世紀80年代以來的‘權力下放的改革，雖然在某種程度上起到了調(diào)動地方積極性和搞活經(jīng)濟的作用，但無論從經(jīng)濟發(fā)展，還是從政治發(fā)展看，其負面效應都是十分巨大的，是一種短期行為。要改革這種狀況，還需從糾正‘權力下放開始。實際上，僅從經(jīng)濟方面考慮，‘下放權力也不是經(jīng)濟體制改革的良方?！?sup>[11]因此，當前對地方核心行動者來說，還是要加強制度建構，在縱向上進行規(guī)范，在橫向上進行制衡，同時夯實根基，立此三維，才能從根本上形成一個對地方核心行動者制約良好的制度環(huán)境。endprint

（一）規(guī)范中央與地方之間的權力和職責分工體系，也就是說建立合理化、剛性化的央地關系，為地方核心行動者建立一個合理的制度空間。新中國成立以來，我國中央與地方政府間的權力與職責配置一直處于模糊狀態(tài)，多次改革也一直陷入“收-放”的循環(huán)之中。正如毛澤東說的：“我沒有什么經(jīng)驗，就是中央集權多了，我就下放一點；地方分權多了，我就收上來一點?！盵12]（P204）這種狀況在改革開放后并沒有得到改變。雖然1994年的分稅制使中央與地方之間就財政關系進行了界定，但由此引致地方財權與事權的嚴重不對稱，進而引發(fā)地方政府為擴大財源而追求各種體制外資源，導致了一系列問題。1998年以來，中央又開始進行一系列的改革，在國稅、土地、審計、環(huán)保、工商、質檢等方面納入國家垂直管理，甚至在2000年《立法法》出臺后地方實際的立法權也被壓縮。這些改革本質是解決中央權威碎片化的問題，但由此導致的是地方權力缺乏基本的完整性。

因此，規(guī)制地方核心行動者，建立規(guī)范的中央與地方關系，壓縮彈性空間，打破中央與地方政府之間的職責同構，即打破不同層級的政府在縱向間職責配置和政府機構設置上的高度一致。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，要合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務的管理權責，根據(jù)經(jīng)濟社會事務管理權責的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責。這個決定要求按照中央統(tǒng)一領導、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的管理權責；屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力；屬于中央和地方共同管理的事務，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。這個決定為明確政府間職責提供了一個合理的思路。對此，根據(jù)“奧茨定理”，應該首先明確地方的職權范圍，并以憲法確認。正如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要最大限度地減少中央政府對微觀事務的管理，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項一律下放地方和基層管理，建立事權和支出責任相適應的制度。

當然，對于地方政府職權界定之后，也要保證中央政府在全國性事務和跨域性事務的處理權。恩格斯指出：“集權是國家的本質、國家的生命，而集權之不無道理正在于此。每個國家必然要力求實現(xiàn)集權，每個國家，從專制君主政體到共和政體，都是集權的。美國是這樣，俄國也是這樣。沒有一個國家可以不要集權，聯(lián)邦制國家需要集權，絲毫也不亞于已經(jīng)發(fā)達的集權國家。只要存在著國家，每個國家就會有自己的中央，每個公民只是因為有集權才履行自己的公民職責?！盵13]（P396）此外，中央政府要依據(jù)法律對地方政府權力的運行進行監(jiān)督，并用法律的手段來規(guī)范，即在尊重地方享有各項自主權的基礎上，對其越權行為給予及時制止。也就是說，要堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。當前，中央推動以權力清單的方式明確規(guī)定中央與地方各自專屬的職責，逐步廢止雙重領導體制，形成各級政府只對其法定職責負責，實現(xiàn)中央與地方及地方政府內(nèi)部之間關系的法治化、規(guī)范化。

此外，要以財政收入體制改革為突破口，保障地方事權與財權統(tǒng)一。規(guī)范的財政體制是各級政府有效履行提供公共產(chǎn)品職責的制度保證^[14]，科學合理的分稅是劃分各級政府財權和財力的最佳選擇。為保障地方政府穩(wěn)定的財政收入，應將所有非稅收入納入預算管理，建立完整統(tǒng)一的公共預算^[15]。同時，按稅種劃分各級政府的財政收入，中央政府應把地方稅的課稅權給予地方政府，賦予地方政府必要的稅種選擇權、稅率調(diào)整權、特定條件下的設稅權，保證地方政府都有穩(wěn)定稅源。作為權力制約，地方政府這種課稅權必須獲得國務院和財政部批準。

（二）培育地方權力制衡體系。規(guī)避地方政府偏離公共利益最大化的軌道及各種異化行為需要在體制內(nèi)外建立一整套的制衡機制來約束地方核心行動者的權力。具體可從以下幾方面來對地方核心行動者進行規(guī)范。一是黨政分開。1980年鄧小平就明確提出黨政要分開。但自20世紀90年代以來，現(xiàn)實中黨政出現(xiàn)融合的趨勢，甚至地方黨委同時又是地方政府本身的問題，使得地方核心行動者可以借助地方黨的組織體系整合、強化地方權力。因此，應建立一種黨的政治整合由組織整合向制度整合過渡、形成黨政合理分工的局面。

二是改革目前的官員選任體制。在黨管干部的原則下，一般采用任命制和委任制的方式任免干部，一切權柄皆在上級手中，因而產(chǎn)生“類蘇丹化”等各種腐敗問題。其實，馬克思主義經(jīng)典作家都曾對此提出看法，恩格斯指出：“省、縣和市鎮(zhèn)通過由普選選出的官吏實行完全的自治。取消由國家任命的一切地方的和省的政權機關?！盵16]（P413-414）列寧也提出：“人民需要真正民主的工農(nóng)共和國，即一切當權者都必須選舉產(chǎn)生而且按人民的愿望可以隨時撤換的共和國”；“因為由上面‘委派去‘領導當?shù)鼐用竦墓倮?，正如常備軍和警察一樣，過去是、將來也會是恢復君主制的最可靠的保證?！盵17]（P456-457）當前我國各地進行的“公推直選”及一些地方推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選等，無疑是推進干部體制改革的重要步驟。正如古德諾指出的：“如果希望國家所表達的意志能得到執(zhí)行，并從而成為一種實際行為規(guī)范的話，則這一功能必須置于政治的控制之下?！盵18]（P41）

三是完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，要健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度。保障地方人大在討論、決定地方重大事項上的主體地位，地方重大決策出臺前需向人大報告。同時，加強地方人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。在現(xiàn)有的政治體制下，借助人大的平臺，充分發(fā)揮人大的作用，是一個現(xiàn)實選擇。endprint

（三）促進公民社會的發(fā)育。布坎南指出：“在其最一般的意義上，政治的一個功能，是建立‘道路規(guī)則，這個‘道路規(guī)則使其具有不同利益的個人和團體能夠追求極為不同的目標，而不至于出現(xiàn)公共的沖突?！盵19]（P69）立足于當前中國公民社會發(fā)育的現(xiàn)實，“我們面臨的挑戰(zhàn)是盡可能按照亞當·斯密描述的經(jīng)濟秩序的方式來建立或重新建立一種把個人的自利行為引向共同利益的政治秩序”^[20]，只有建立健全公民利益表達的制度化渠道，促使公民的利益訴求能夠通過談判、對話、協(xié)商等利益整合機制等制度化的渠道合法地表達出來，才能有效地制約地方核心行動者的行動。而保障公民基本權利、培育社會組織無疑是促進公民社會發(fā)育的重要路徑。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，人們教育文化水平的提高，特別是我國在1997年和1998年先后簽署加入聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權利國際公約》和《公民權利和政治權力國際公約》之后，公民依法享有的各項基本人權得到進一步保障。2005年修訂的《國務院工作規(guī)則》提出，國務院及各部門要加快政府職能轉變，全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能。這樣就把地方政府職責定位于產(chǎn)權保護和市場規(guī)則的維護上，賦予微觀主體法律框架內(nèi)的經(jīng)營自主權，形成政府與市場的明確分工，逐步切斷地方核心行動者對微觀主體的直接干預。同時，作為承載公眾參與的組織體，社會組織為公民參與社會管理提供了獨立的機制與平臺，培養(yǎng)著公民參與意識，促進公民養(yǎng)成協(xié)商、誠信、互利的精神，為國家治理持續(xù)積累社會資本。因而激發(fā)社會組織活力，首要的是改進社會治理方式，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔。此外，社會中介組織與自組織的快速發(fā)展促進了國家與社會的分離，打破國家全能主義模式。公民、微觀主體及社會組織基本權利得到保障，公眾理性參與渠道日益健全，必將為促進社會多元治理提供有效制度供給。在這樣的制度環(huán)境中，地方核心行動者也會在不斷的調(diào)適中，加強與社會、公眾的良性互動并采取適宜的行動。

五、結 語

轉型社會的地方治理，是在一個治理行動并非絕對理性、利益目標并非絕對清晰、行動策略并非最優(yōu)乃至行動資源備存狀況并非絕對充盈的狀況下，地方核心行動者在當前的制度環(huán)境、資源體系與收益期許等誘導、刺激和強化下，發(fā)揮出其自身的反思能力和能動性，使之不僅有獲取常規(guī)化、存量性收益的興趣，而且有創(chuàng)造、爭奪那些非常規(guī)化、選擇性、增量性收益的強烈沖動，構成了“制度-行動者”之間互嵌式規(guī)約與塑造的社會政治生態(tài)的生動畫卷。建構一個適宜的制度空間，不僅需要中央的頂層設計，更需要地方政府和學術界扎實地研究地方改革領域面臨的具體情況，尤其是深入考察制度變遷后的潛在損益，以此為基礎制訂相對完善的利益補償和激勵機制，既給地方核心行動者以制度空間，也確保足夠的制度約束，促使其配合改革的順利推進。

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