袁蕾

[摘要]經典新城理論和中國現有新城研究以中心城為本位，將新城定位于中心城疏散地。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大戰(zhàn)略要求新城轉變發(fā)展理念、打破城鄉(xiāng)壁壘、解決城鄉(xiāng)雙重發(fā)展問題。新城所在的超大城市區(qū)域的傳統(tǒng)農村與現代城市之間的統(tǒng)籌互動存在特殊困難。應以人本、創(chuàng)新和統(tǒng)籌、協(xié)調、可持續(xù)為發(fā)展理念，將新城定位于城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的中間節(jié)點和紐帶，以新城科學定位、城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)領和構建服務型政府為基本保障，以增強新城綜合承載力和促進區(qū)域要素自由有序流動為兩大著力點，以公共政策為支撐構建適應中國現階段城鄉(xiāng)發(fā)展的新城發(fā)展邏輯框架。

[關鍵詞]新城；城鄉(xiāng)一體化；中間節(jié)點；紐帶；雙重發(fā)展；雙輪驅動

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2014）04-0073-07

經典新城理論的產生及發(fā)展與其時代背景和現實矛盾息息相關。正是在特定的時代背景下，應對當時城市發(fā)展中的重大問題才產生了新域理論，并且隨著經濟社會的發(fā)展變遷而不斷調整修正，發(fā)展出包括田園城市、有機疏散以及區(qū)域城市等理論。

以城鄉(xiāng)一體化為最終目標統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略是當代中國的重大發(fā)展戰(zhàn)略，構成中國新城發(fā)展的基本背景?，F有新城研究一般以中心城為本位，從疏散中心城功能、優(yōu)化城市空間格局視角進行研究。本文將新城的發(fā)展納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現城鄉(xiāng)一體化的范疇，探索適合中國國情的新城發(fā)展理論分析框架，對現有新城理論研究是一個有益補充。

一、經典新城理論的歷史背景決定了其中心城市本位的規(guī)劃思想

包括田園城市、衛(wèi)星城理論在內的新城理論的產生有其獨特的時代背景。西方發(fā)達國家在工業(yè)革命之后進入了經濟發(fā)展和城市化的“黃金時期”，以倫敦、巴黎為代表的各大城市經濟和人口急劇增長，人口和產業(yè)不斷集聚導致城市用地向四周蔓延，構成單極集聚的城市形態(tài)，給城市生態(tài)環(huán)境、城市效率以及城市管理等方面帶來很多問題，如城市環(huán)境污染、熱島效應、住房短缺、交通擁擠、兩極分化矛盾突出等。在空間上，人口大量增加造成城市住宅嚴重不足，城市郊區(qū)用地急速轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，這種無序開發(fā)帶來了開發(fā)效率低下等問題。為了維持城市經濟增長的可持續(xù)性和社會的穩(wěn)定和諧，通過開發(fā)城市遠郊地區(qū)的新城來分散大城市壓力的新城規(guī)劃思想出現，并通過以英國為代表的新城開發(fā)實踐得以逐漸完善[1]（P12）。

在新城理論中，無論是圍繞行星旋轉的衛(wèi)星城還是集中在一個中心城市周圍的“幼芽”[2]（P28）——新城，其規(guī)劃建設的最根本動力和最基本目標都是疏解母城的功能、產業(yè)與人口。因此，無論新城的選址、城市功能、交通聯(lián)絡線還是重點產業(yè)和生產生活配套設施，都主要立足于中心城的可持續(xù)發(fā)展。而新城所處的農村地區(qū)被統(tǒng)一視作未開發(fā)空間，其如何發(fā)展基本沒有納入新城規(guī)劃范疇，相關理論對此也鮮有討論。

衛(wèi)星城和新城的開發(fā)客觀上對周邊地區(qū)發(fā)展起到一定的帶動作用，但其承接中心城職能的核心使命使之在主觀上極易忽視與周邊地區(qū)產業(yè)的協(xié)作，以及承擔周邊區(qū)域城市化主要載體的職能，新城成為中心城的“飛地”，與周邊農村發(fā)展脫節(jié)，從而在更廣的地域范圍內形成新的“城鄉(xiāng)二元結構”。

二、城鄉(xiāng)一體化對新城規(guī)劃發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)

（一）新城發(fā)展理念必須變增長導向為“人本、創(chuàng)新、協(xié)調、可持續(xù)”

增長導向的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式導致了嚴重的發(fā)展問題。城市經濟增長以外延擴張為主，資源消耗量較大，造成城市建設用地規(guī)模和人口規(guī)模不斷擴張，城市空間不斷低密度蔓延。城市政府過多干預經濟運行，重管理輕服務。以增長為導向的發(fā)展理念不僅體現在城市化和城市發(fā)展方面，事實上貫穿了改革開放后整個中國經濟發(fā)展歷程，主要依靠增加資源（人、財、物）投入、擴大生產場地、生產規(guī)模提高產出，而非技術進步和勞動生產率的提升，以高投入和低效益為主要特征。外延式粗放型的增長模式是以農民工非市民化帶來的低成本為前提的，同時也產生了路徑依賴和惡性循環(huán)，增長方式轉型困難，經濟發(fā)展與資源環(huán)境、社會進步之間的不協(xié)調長期存在。

新城的規(guī)劃建設必須轉變發(fā)展理念，摒棄增長導向的發(fā)展模式，樹立“以人為本、創(chuàng)新、協(xié)調、可持續(xù)”的發(fā)展理念，并以此作為基本準則統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全過程。

（二）新城不能僅考慮自身發(fā)展，必須化解城鄉(xiāng)發(fā)展問題

城鄉(xiāng)一體化對處于城市化中期階段的中國新城提出了雙重任務：一方面需要為城市化的發(fā)展提供空間載體，帶動周邊地區(qū)發(fā)展；另一方面要解決中心城市發(fā)展問題。

如圖1所示，傳統(tǒng)城市化和城市發(fā)展模式導致城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展均出現嚴重問題^[3]。以城市為核心的發(fā)展思路使得生產要素向城市尤其是大城市過度集中，大城市空間不斷低密度蔓延。農民城市“化”過程不完整，進入城市的農村人口僅完成了職業(yè)

轉化，其本人和家屬的空間流動與社會流動進程被戶籍等城鄉(xiāng)二元制度阻斷，成了在城市工作卻不能平等享受城市福利而不得不徘徊在城市與鄉(xiāng)村之間的“兩棲人口”。由于難以放棄農村土地和宅基地，農村人口沒有真實減少，農業(yè)現代化難以推進，依然延續(xù)小規(guī)模、低效率的傳統(tǒng)農業(yè)生產模式，農民收入水平低、農村落后局面長期存在。農民帶眷遷移困難，農村空巢老人和“留守兒童”問題嚴重，家庭結構破裂引起農村社會的不穩(wěn)定。同時，城市流動人口由于長期不能得到城市身份認同和人格尊嚴，不能平等享受城市福利，成為收入低下、生活封閉的城市邊緣階層，威脅城市社會穩(wěn)定。另外，只能在城市謀生卻不能融入城市的不穩(wěn)定、缺乏預期狀態(tài)使得兩棲人口將在城市的花費降到最低，而將收入寄回老家，這種低端異地消費模式降低了城鎮(zhèn)購買力，制約了城市服務業(yè)發(fā)展，加之作為產業(yè)工人主體的流動人口長期得不到培訓，人力資本得不到有效積累，又制約了產業(yè)升級，二者共同造成了城市產業(yè)發(fā)展轉型的困難。

（三）新城必須進行制度創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)割裂發(fā)展模式

發(fā)達國家在建設新城時，城鄉(xiāng)之間的差距和矛盾并不突出，完全是為了解決大城市的城市病。與發(fā)達國家不同，中國的城市化發(fā)展一直以城鄉(xiāng)分割為根本特征。迥異于世界城市化發(fā)展一般道路的中國城市化模式，積累了大量復雜的矛盾和問題，是中國新城建設必須面對的現實。endprint

城鄉(xiāng)割裂的傳統(tǒng)發(fā)展思路導致城鄉(xiāng)差距日益擴大。目前中國城鄉(xiāng)差距仍呈現擴大趨勢，城鄉(xiāng)居民收入差距由20世紀80年代中期的1.8∶1，90年代中后期的2.5∶1，21世紀初的3∶1，擴大到2012年的3.2∶1。城市與鄉(xiāng)村相互割裂的發(fā)展方式導致嚴重的城鄉(xiāng)二元結構、城市內部貧富差距與社會沖突、經濟結構升級緩慢、農村日益落后衰敗，造成城鄉(xiāng)之間、經濟與社會之間、人與自然之間的不平衡、不協(xié)調和不可持續(xù)。中國經濟社會可持續(xù)發(fā)展遭受嚴重威脅，必須選擇城市化轉型發(fā)展之路，即新型城市化道路。

中國新城的規(guī)劃建設必須進行制度創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)展模式，成為城鄉(xiāng)一體化的探索者和先行地區(qū)。

三、新城所在城市區(qū)域的特點與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的難點

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的龍頭和起點是城市發(fā)展，根本任務是聯(lián)動解決城市與鄉(xiāng)村發(fā)展問題，基本途徑是城鄉(xiāng)之間各類要素的有序流動，最終目標是實現城鄉(xiāng)一體化。

新城一般規(guī)劃建設于以大城市和特大城市為核心的城市區(qū)域。中心城市通常高度發(fā)達，是國家或區(qū)域經濟中心，甚至在全球城市網絡中具有重要地位，在國內跨區(qū)域合作與全球化浪潮的共同作用下，參與區(qū)域與全球產業(yè)分工，集聚高端產業(yè)和高素質人口。中國目前有四個城市明確提出發(fā)展新城，并將新城作為城市整體發(fā)展戰(zhàn)略的重要領域，分別是北京、上海、廣州和天津。這四個城市都是人口規(guī)模超過一千萬（上海市甚至超過2000萬）、經濟規(guī)模過萬億的超大發(fā)達城市（如表1所示），是五個

“國家中心城市”之一，以多功能綜合性為主，除生產、服務、金融和流通等作用外，大多是行政管理中心、交通運輸中心、信息科技中心和人才密集之地，在區(qū)域和國家層面具備引領、輻射、集散功能，對國民經濟發(fā)展起主導作用。同時，在經濟全球化背景下作為中國頂級城市，構成中國嵌入全球經濟網絡的主要聯(lián)接點，參與全球范圍內資本、技術、勞動力等方面的流動。

與此同時，在增長導向重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展模式下，農村發(fā)展被長期忽略。這些大城市的周邊地區(qū)由于受到通勤方式不便、基礎設施公共服務供給不足和高素質勞動力缺乏等因素的制約，發(fā)展水平也較低，一般處于傳統(tǒng)部門的自我發(fā)展與循環(huán)階段。盡管與全國其他地區(qū)農村相比，大城市周邊地區(qū)的發(fā)展水平并不低，但與高度發(fā)達的中心城市比較，產業(yè)層級落差過大，難以鏈接到中心城的發(fā)展鏈條中進行有效率的分工與合作。以北京市為例，中心城以金融保險、法律服務、管理咨詢、廣告等生產性服務業(yè)為主導產業(yè)，服務控制全國經濟活動，并通過集中跨國公司中國總部參與全球合作，產業(yè)高端化發(fā)展態(tài)勢明顯，而在北京周邊廣大農村地區(qū)，農業(yè)延續(xù)傳統(tǒng)模式，第二產業(yè)以低技術含量、勞動密集型的產業(yè)為主，如小建材、服裝加工、低端機械等。中心城區(qū)集聚全國乃至全世界的高端人才、資本和技術，與全國其他區(qū)域甚至世界其他國家的經濟聯(lián)系強度遠遠大于本城周邊地區(qū)。

一方面，中心城市作為產業(yè)層級和社會資源的雙重高地，人口等各種生產要素不斷集聚，出現交通擁堵、環(huán)境惡化等“膨脹病”；另一方面，周邊小城鎮(zhèn)和農村集聚能力不足，發(fā)展過度分散。最終形成中心城愈發(fā)膨脹、周邊農村愈發(fā)蕭條的惡性循環(huán)，同一城市區(qū)域的傳統(tǒng)農村與現代城市之間的發(fā)展差距越來越大，城市與農村的聯(lián)系互動愈發(fā)困難。人口與產業(yè)過度密集于城市中心區(qū)的狀況加劇了城市二元結構的剛性，膨脹病與落后病大范圍長期并存。

大城市區(qū)域的中心城市高度發(fā)達、周邊農村落后、城鄉(xiāng)差距過大的特點根源于城鄉(xiāng)二元發(fā)展的傳統(tǒng)模式，構成現階段大城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點。高度發(fā)達的特大城市城鄉(xiāng)融合水平遠遠落后于中等發(fā)達城市和中小城市，這與其城鄉(xiāng)要素流動、資源配置嚴重分割、二元結構剛性的特點有很大關系。

四、城鄉(xiāng)一體化視角下的新城發(fā)展分析框架

借鑒已有新城理論，結合中國新型城市化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的時代背景，應以城鄉(xiāng)一體化為發(fā)展目標，以人本、創(chuàng)新和統(tǒng)籌、協(xié)調、可持續(xù)為發(fā)展理念，以新城科學定位、城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)領和構建服務型政府為基本保障，以增強新城綜合承載力和區(qū)域要素自由有序流動為兩大著力點，以公共政策為支撐構建適應中國現階段城鄉(xiāng)發(fā)展的新城發(fā)展邏輯框架，如圖2所示。

（一）基于城鄉(xiāng)一體化的新城定位和發(fā)展目標

城鄉(xiāng)一體化的起點和前提是城市的健康發(fā)展，以城帶鄉(xiāng)，但在中國的特大、超大城市區(qū)域，已經高度發(fā)達的中心城市不能帶動周邊地區(qū)的共同繁榮，中心城與周邊地區(qū)之間存在著產業(yè)結構、公共資源、人力資本等全方位的巨大的發(fā)展鴻溝，導致周邊地區(qū)難以嵌入中心城發(fā)展鏈條而使城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展同時出現問題——中心城要素過度集聚難以向周邊擴散與周邊農村落后并存，這也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的癥結所在。

鑒于超大城市城鄉(xiāng)發(fā)展的這一特殊矛盾，必須在高度發(fā)達的中心城市和較為落后的周邊地區(qū)之間規(guī)劃培育若干個中等發(fā)達的節(jié)點，使之成為城鄉(xiāng)間的中間階梯和聯(lián)系紐帶，向內疏解中心城要素，向外發(fā)揮輻射服務周邊地區(qū)的作用，變城鄉(xiāng)嚴重割裂為開放融通，以此來平衡城鄉(xiāng)間的巨大鴻溝，將周邊地區(qū)接入中心城市的發(fā)展鏈條中（見圖3），將城鄉(xiāng)放在同一層次上謀劃發(fā)展，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的格局，同時解決中心城過度擁擠與周邊農村發(fā)展滯后的問題。

這一中間節(jié)點便是新城。因此，加快培育新城，使之成長為百萬人口規(guī)模、產業(yè)結構較為高端、基礎設施與公共服務水平較高、環(huán)境優(yōu)美的“次級中心”，起到雙向融通中心城市與周邊小城鎮(zhèn)和農村地區(qū)的作用，方能實現超大城市的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的視野下，新城的發(fā)展定位應該是城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的中間節(jié)點和紐帶，在高度發(fā)達的城市和相對落后的周邊農村地區(qū)之間架起橋梁雙向融通。

一方面，新城是區(qū)域經濟發(fā)展新的“增長極”和周邊農村地區(qū)城市化的新載體，起輻射帶動區(qū)域發(fā)展的橋頭堡的重要作用，有力地解決農村落后問題。新城是在大城市外圍規(guī)劃建設的規(guī)?；鲁菂^(qū)，其規(guī)劃范圍內的地區(qū)將實現農村城市化，原有的城市面貌和發(fā)展環(huán)境得以改善。新城同時是廣大農村地區(qū)新的“增長極”與“中心地”，在輻射帶動周邊農村發(fā)展方面起到重要作用。第一通過產業(yè)發(fā)展與就業(yè)擴張吸納周圍農村的富余勞動力，加快農村人口城市化進程；第二，以產業(yè)鏈統(tǒng)籌新城與周邊地區(qū)的經濟發(fā)展；第三，通過一系列制度變革促進城鄉(xiāng)生產要素的有序流動；第四，作為地區(qū)經濟、社會和行政中心，為周邊小城鎮(zhèn)和農村提供服務，并將基礎設施與公共服務向周邊地區(qū)延伸。另一方面，新城作為區(qū)域中新拓展的城市，將為中心城疏解優(yōu)化提供空間載體，承接中心城人口和功能的轉移疏解，并可以與中心城互動發(fā)展，合作共贏，有利于中心城的調整優(yōu)化，解決其過度“膨脹”問題。endprint