梁光源

高違法成本將讓企業(yè)痛入骨髓

翻閱舊環(huán)保法及相關(guān)法律法規(guī)條文，我們不難發(fā)現(xiàn)，“罰款”字眼雖在很多條文里頻繁出現(xiàn)，但最高限額僅為50萬(wàn)元，“違法成本低”是我國(guó)環(huán)保法律法規(guī)長(zhǎng)期存在的痼疾。

以去年環(huán)保部發(fā)布的華北平原排污企業(yè)地下水污染處罰為例。處罰通知書(shū)顯示，共有88家企業(yè)被處以罰款，總金額共計(jì)613萬(wàn)余元。這筆罰款看似不少，但分?jǐn)傊撩考移髽I(yè)還不足7萬(wàn)元，這對(duì)治理水污染與震懾企業(yè)而言均很難有實(shí)質(zhì)效果。

“長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)保部門(mén)除了罰款以外，往往很難再找到讓企業(yè)敬畏的辦法。一些企業(yè)根本就沒(méi)有把環(huán)境保護(hù)放在眼里?！杯h(huán)保部門(mén)相關(guān)人員告訴記者，為數(shù)不多的罰款對(duì)很多企業(yè)來(lái)說(shuō)不過(guò)是九牛一毛，違法企業(yè)往往在交納完遠(yuǎn)低于守法成本的罰款后，繼續(xù)污染環(huán)境，很多財(cái)大氣粗的企業(yè)甚至選擇屢罰屢犯。

“中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的，是不可持續(xù)的?！边@一命題如今已成為共識(shí)。要破解這個(gè)現(xiàn)狀，需要排污企業(yè)恪守法律。要讓排污企業(yè)不敢污染環(huán)境，這需要增加他們違法的成本。修訂后的環(huán)保法，在罰款力度方面的功效不容小覷，企業(yè)環(huán)保違法成本低或?qū)⒊蔀闅v史。新環(huán)保法第六章“法律責(zé)任”第五十九條明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！边@一處罰，上不封頂，極大地提高違法成本，環(huán)保罰款“不痛不癢”的狀況將成為歷史。

“第六十一條明確規(guī)定：建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?！?廣東力詮律師事務(wù)所王田律師告訴記者，此條文里面的“恢復(fù)原狀”足以讓那些未取得環(huán)評(píng)報(bào)告就開(kāi)工建設(shè)的單位傾家蕩產(chǎn)，因?yàn)檫@意味著已巨額投資的工程項(xiàng)目除面臨被推倒拆除外，還必須還原建設(shè)前的生態(tài)環(huán)境。這將成為企業(yè)難以承擔(dān)的責(zé)任代價(jià)。

“對(duì)犯法相關(guān)責(zé)任人將視情節(jié)嚴(yán)重處于五日至十五日拘留。”王田律師說(shuō)，與之前的環(huán)保法相比，新環(huán)保法還增加了治安處罰等內(nèi)容。第六十三條明確規(guī)定以下幾種行為，可以處以拘留處罰，這將極大震懾違法行為人：“建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的；通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；生產(chǎn)、使用國(guó)家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責(zé)令改正，拒不改正的?！?/p>

賜予環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法尚方寶劍

“以上個(gè)月我們?cè)谏俏埠ＸS縣暗訪檢查為例，遇到違法排污的‘三無(wú)電鍍小作坊，執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)責(zé)令其停止生產(chǎn)，但執(zhí)法人員剛走，小作坊又換個(gè)地方恢復(fù)生產(chǎn)，與環(huán)保部門(mén)打起了‘游擊，沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)，我們往往束手無(wú)策?！?參與上月暗訪環(huán)境污染行動(dòng)的環(huán)保部門(mén)相關(guān)人員告訴記者，海豐縣鵝埠鎮(zhèn)西湖村一些無(wú)牌無(wú)證小電鍍廠，將未經(jīng)處理，有毒有害，嚴(yán)重超出國(guó)家相關(guān)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的電鍍廢水，加設(shè)軟管直接排放。按照“兩高”司法解釋“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物3噸以上的”應(yīng)移送公安機(jī)關(guān)。但當(dāng)時(shí)由于環(huán)保部門(mén)沒(méi)有查封、扣押權(quán)，導(dǎo)致因缺少物證無(wú)法立案，從而無(wú)法追究違法作坊主的刑事責(zé)任，只能施以行政處罰。

據(jù)了解，過(guò)去，環(huán)保部門(mén)對(duì)違法排污企業(yè)只能實(shí)施行政處罰和責(zé)令改正違法行為，且排污企業(yè)有2個(gè)月行政復(fù)議期和3個(gè)月的行政訴訟期（行政處罰訴訟期為15天），對(duì)拒不執(zhí)行行政處罰和行政命令的只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，在此漫長(zhǎng)的期間內(nèi)，只能任由排污企業(yè)非法排污，環(huán)保部門(mén)無(wú)計(jì)可施。

“此次《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)違法排污這些設(shè)備，規(guī)定了可以查封、扣押，這些措施有利于查處違法行為，能更直接、有效地杜絕污染企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，及時(shí)制止違法排污行為。”新修訂的《環(huán)保法》第二十五條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備?！?/p>

“從其他部門(mén)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，查封、扣押是一種行之有效的執(zhí)法手段。對(duì)環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)，有了這個(gè)權(quán)力后，就能更有效地控制排污總量、控制偷排等環(huán)境違法行為。”王田律師說(shuō)，新修訂的《環(huán)保法》定位為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，其條款需要單行法或其他規(guī)范性文件來(lái)給予具體規(guī)定。例如，如果能像公安系統(tǒng)那樣成立類(lèi)似公安緝毒大隊(duì)那樣的環(huán)保大隊(duì)，將更能有效地遏制企業(yè)環(huán)境違法行為。

此外，新環(huán)保法還規(guī)定環(huán)保部門(mén)有權(quán)責(zé)令超標(biāo)或超總量排污的企事業(yè)單位限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓等。新環(huán)保法第六十條明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！?/p>

“報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。”王田律師介紹說(shuō)，比較1989年《環(huán)保法》第39條第2款“責(zé)令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！笨梢?jiàn)，結(jié)合新環(huán)保法第六十七條的相關(guān)法文，新環(huán)保法已取消中央直接管轄企業(yè)事業(yè)單位的異地污染特權(quán)。

提升自身職業(yè)素養(yǎng)以適應(yīng)新法要求

記者發(fā)現(xiàn)，新環(huán)保法賦予環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)更多的權(quán)力和責(zé)任，權(quán)力表現(xiàn)在明確了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位，增加了執(zhí)法手段，比如查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收，責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)，按日計(jì)罰，涉嫌犯罪的可以進(jìn)行刑事責(zé)任追究等，但同時(shí)也規(guī)定了對(duì)環(huán)保部門(mén)自身的嚴(yán)厲行政問(wèn)責(zé)措施。

“新法實(shí)施后，如果環(huán)境執(zhí)法人員能夠運(yùn)用好，會(huì)對(duì)執(zhí)法工作有推動(dòng)作用，如果執(zhí)法人員不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，或者是工作中出現(xiàn)了失誤、疏忽，都有可能被問(wèn)責(zé)、被處理，形成責(zé)任倒逼?！?對(duì)于新環(huán)保法，不少基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員在紛紛“點(diǎn)贊”，寄予厚望的同時(shí)，也開(kāi)始擔(dān)憂自身的職業(yè)素養(yǎng)能否勝任。

新環(huán)保法第六十八條明確規(guī)定了，“不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的”、“對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的”、“依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的；對(duì)超標(biāo)排放污染物、采用逃避監(jiān)管的方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施造成生態(tài)破壞等行為，發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)未及時(shí)查處的”、“違反本法規(guī)定，查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的設(shè)施、設(shè)備的”、“篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的”、“應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息而未公開(kāi)的”、“將征收的排污費(fèi)截留、擠占或者挪作他用的”、“法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為”等九種行為，造成嚴(yán)重后果的，地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

“新法授予環(huán)境監(jiān)管部門(mén)更多監(jiān)管權(quán)力，同時(shí)也對(duì)基層一線執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、業(yè)務(wù)水平提出了更高要求，如環(huán)境保護(hù)調(diào)查取證的手段、監(jiān)測(cè)分析能力等?！毕嚓P(guān)環(huán)保部門(mén)人員說(shuō)，在一些基層執(zhí)法人員中，仍有相當(dāng)一部分對(duì)法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉，在執(zhí)法中程序不規(guī)范，甚至違法，缺少必需的案件調(diào)查筆錄和違法事實(shí)證據(jù)。

如何提升環(huán)境監(jiān)管人員職業(yè)素養(yǎng)，才能勝任新環(huán)保法帶來(lái)的挑戰(zhàn)？環(huán)境監(jiān)察人員告訴記者，希望國(guó)家能盡快修改與新法相配套的法律法規(guī)，并出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，讓基層環(huán)境執(zhí)法更具可操作性，比如扣押、查封的程序，如何限期停產(chǎn)，如何將違法案件移動(dòng)公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，這些都應(yīng)該有具體的規(guī)范程序和實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，加大對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，全面提升執(zhí)法人員依法決策、依法管理水平。endprint