朱文杰+張合兵+孫江鋒

摘要：中國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定房屋所有權(quán)人對(duì)購(gòu)買的房產(chǎn)擁有永久產(chǎn)權(quán)，但是和房產(chǎn)緊密相連的土地卻是一定年期有的有限產(chǎn)權(quán)。住宅用地土地使用權(quán)到期如何續(xù)期問題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。在分析中國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，剖析住宅用地土地使用權(quán)期滿續(xù)期問題本質(zhì)，同時(shí)借鑒香港的批租制度，提出住宅用地土地使用權(quán)到期如何續(xù)期。

關(guān)鍵詞：住宅用地；土地使用權(quán)；續(xù)期

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2014）18-0319-02

引言

住宅用地使用權(quán)期限問題，是與老百姓切身利益息息相關(guān)的民生問題[1]。根據(jù)中國(guó)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，住宅用地最高出讓年限為七十年，但是由于在土地制度改革初期，國(guó)有土地使用權(quán)有償使用剛剛起步，各項(xiàng)規(guī)章制度不規(guī)范，人們的產(chǎn)權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，加上出于對(duì)經(jīng)濟(jì)承受能力的考慮，一部分企業(yè)和個(gè)人選擇了二三十年的出讓年限。隨著時(shí)間的推移，住宅用地土地使用權(quán)到期如何續(xù)期問題成為人們?nèi)找骊P(guān)注的焦點(diǎn)。

目前，中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)已就土地使用權(quán)到期后如何處理做出相關(guān)規(guī)定?！段餀?quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。”《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?/p>

上述法律法規(guī)的規(guī)定具有積極意義，這些規(guī)定存在著含糊籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)等問題。例如《物權(quán)法》中規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！钡窃撘?guī)定對(duì)于自動(dòng)續(xù)期是有償?shù)倪€是無(wú)償?shù)?、續(xù)期的年限的長(zhǎng)短，均未相應(yīng)的規(guī)定，執(zhí)行起來(lái)有一定的難度，而且還可能引發(fā)其他社會(huì)問題。由此可見，現(xiàn)行的法律法規(guī)在住宅用地土地使用權(quán)期間屆滿后如何續(xù)期的具體過程不具有可操作性。

一、住宅用地土地使用權(quán)期滿續(xù)期問題剖析

根據(jù)中國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，土地使用權(quán)人僅僅對(duì)土地?fù)碛杏邢弈昶诘氖褂脵?quán)，而房屋所有權(quán)人對(duì)購(gòu)買的房產(chǎn)擁有永久產(chǎn)權(quán)。由于土地與房產(chǎn)是密不可分的，當(dāng)住宅用地土地使用權(quán)到期后，土地的“有限產(chǎn)權(quán)”和房產(chǎn)的“永久產(chǎn)權(quán)”就形成了矛盾。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，出讓土地使用權(quán)期滿后無(wú)非有兩種處理方式：續(xù)期或者收回。而《物權(quán)法》中又對(duì)住宅用地使用權(quán)期限屆滿后如何處理做出了特殊規(guī)定，即自動(dòng)續(xù)期。住宅用地使用權(quán)期間屆滿采用自動(dòng)續(xù)期的方法是最現(xiàn)實(shí)、最可行的辦法，同時(shí)也最大程度地保障了房屋所有權(quán)人的利益。但是《物權(quán)法》中卻沒有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期是有償還是無(wú)償?shù)摹?/p>

中國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有[2]。如果采用無(wú)償自動(dòng)續(xù)期在實(shí)質(zhì)上是突破了“土地國(guó)有”這條紅線，也意味著變相承認(rèn)了土地私有化。因此，對(duì)于住宅用地土地使用權(quán)期滿后續(xù)期應(yīng)該采用有償續(xù)期的方式，這就涉及到住宅用地土地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期問題的核心——如何重新確定住宅用地土地使用權(quán)滿續(xù)期繳納土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)。

二、住宅用地土地使用權(quán)期滿續(xù)期繳納土地出讓金

（一）繳納土地出讓金的思路

土地出讓金是指各級(jí)政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價(jià)款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款。土地出讓金并不是土地本身的購(gòu)買價(jià)格，而是土地所有者出讓土地使用權(quán)若干年限的地租之總和，即等于土地在未來(lái)若干年的年地租按照一定的還原利率折算的資本化現(xiàn)值。對(duì)于《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定的土地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當(dāng)支付土地使用權(quán)出讓金，按照通常的理解是按照當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行的土地出讓金市場(chǎng)地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。但是，這樣就會(huì)把所有的土地收益全部收歸國(guó)家，沒給土地使用者留下一點(diǎn)收益。這就會(huì)導(dǎo)致在具體的操作過程中，造成土地使用者的抵觸情緒，加大政策執(zhí)行難度，造成社會(huì)的不和諧。因此，重新評(píng)估核定的續(xù)期國(guó)有住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓金標(biāo)準(zhǔn)既要充分考慮土地出讓金的構(gòu)成和影響住宅用地地價(jià)變化的相關(guān)因素，又要兼顧人民群眾的承受能力。

從各地實(shí)踐來(lái)看，土地出讓金的基本構(gòu)成有三部分：一是土地取得的基礎(chǔ)成本，即由農(nóng)用地、集體所有建設(shè)用地、未利用地等轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的成本；二是土地開發(fā)的平均成本；三是土地級(jí)差收益。因此，國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期時(shí)，土地使用權(quán)出讓金標(biāo)準(zhǔn)可采用成本法重新確定的土地取得基礎(chǔ)成本作為續(xù)期繳納土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)，即將需要續(xù)期的住宅用地所在區(qū)域的土地取得成本作為支付土地使用權(quán)續(xù)期的出讓金標(biāo)準(zhǔn)。其理由主要有以下幾個(gè)方面的分析：一是土地使用權(quán)人在初期支付國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金時(shí)已包含了土地級(jí)差收益，即使申請(qǐng)續(xù)期時(shí)存在新的土地級(jí)差收益也是在原有土地級(jí)差收益扣除物價(jià)指數(shù)水平上升等因素的基礎(chǔ)上形成的；二是申請(qǐng)續(xù)期后，國(guó)家無(wú)需大量增加開發(fā)成本；三是新的土地級(jí)差收益主要反映隨著城市的發(fā)展和集聚效應(yīng)的顯現(xiàn)，相對(duì)高質(zhì)量的住宅建設(shè)用地的供需關(guān)系日趨緊張，從而導(dǎo)致土地級(jí)差收益擴(kuò)大、提高；四是以空間置換不同級(jí)別的土地，對(duì)國(guó)家而言，國(guó)有土地所有權(quán)收益沒有形成嚴(yán)重的流失，確保了國(guó)家的基本收益。綜上所述，將需要續(xù)期的住宅用地所在區(qū)域的土地取得成本作為支付土地使用權(quán)續(xù)期的出讓金標(biāo)準(zhǔn)，不僅符合土地的價(jià)值規(guī)律，而且操作方便、可行，人們也易于理解、接受。

（二）繳納土地出讓金的方式

由于中國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行土地出讓制度在很大程度上是借鑒香港的官地批租制度，因此可以借鑒香港土地使用權(quán)到期后的處理方式解決住宅用地使用權(quán)期間屆滿后續(xù)期的問題。

香港的到期土地續(xù)期處理主要由《政府租契條例》、《新世界土地地契約（續(xù)期）條例》等法律規(guī)定，處理方式是土地自動(dòng)續(xù)期，僅需每年繳納新地稅，標(biāo)準(zhǔn)為年度差餉的3%。按照香港的法律，差餉為房產(chǎn)年度總租金的5%，依此換算，續(xù)期土地業(yè)主的年應(yīng)繳納地稅僅及房產(chǎn)年租金的0.15%[3]。所以，香港土地續(xù)期按年度繳納的新地稅在很大程度上僅具象征意義。因此，在住宅用地使用權(quán)期間屆滿后續(xù)期的問題上可以考慮采用類似稅收的方法來(lái)代替一次性收取土地出讓金的方法。

深入分析上述兩種方式的優(yōu)缺點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)通過稅收的方式作為住宅用地土地使用權(quán)到期后的續(xù)期土地出讓金繳納方式更具可行性。

1.可以使地方政府逐漸減少對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。地方政府出于城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，通常會(huì)按照最高出讓年限對(duì)出地進(jìn)行定價(jià)拍賣，并一次性收取土地出讓金。往往就截?cái)嗔讼聨讓蒙踔潦畮讓谜揽客恋厥褂脵?quán)出讓金獲得收入的渠道，再加上耕地保護(hù)政策的約束，可供未來(lái)政府出讓的建設(shè)用地將越來(lái)越少。這不但對(duì)城市化進(jìn)程深化發(fā)展的資金需求和地方財(cái)政收入的可持續(xù)發(fā)展不利，而且隨著土地供求關(guān)系的失衡，對(duì)于政府致力于調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展也是不利的。如果在土地使用權(quán)到期后續(xù)期采用收稅的方式來(lái)取代土地出讓金，可以使地方政府每年從土地中獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入，減少政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。

2.在國(guó)有住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期后確定續(xù)期期限上更加方便。通過收稅的方式來(lái)獲得土地使用權(quán)續(xù)期，由于稅費(fèi)是按年征收的，這樣土地使用權(quán)人可以通過繳納一年的稅費(fèi)來(lái)獲得一年的土地使用權(quán)，也可以通過貼現(xiàn)的方式來(lái)繳納多年的稅費(fèi)來(lái)獲得多年的土地使用權(quán)。這樣既減輕了土地使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)壓力，也方便了土地使用權(quán)人根據(jù)自身情況確定土地使用權(quán)續(xù)期期限的長(zhǎng)短。同時(shí)，政府也可以根據(jù)城市規(guī)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)確定土地使用權(quán)續(xù)期時(shí)間長(zhǎng)短，使土地資源能夠得到有效配置，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.行政管理成本降低，便于操作。將國(guó)有住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期后續(xù)期的土地出讓金的收取工作由國(guó)土資源管理部門和財(cái)政部門移交到稅務(wù)管理一個(gè)部門。同時(shí)，一個(gè)城市的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)繳納的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)在一定時(shí)期內(nèi)可以相對(duì)固定不變，便于工作人員和人民群眾對(duì)其的理解和掌握。

結(jié)語(yǔ)

不管住宅用地的自動(dòng)續(xù)期是有償續(xù)期還是無(wú)償續(xù)期以及采用哪種計(jì)算方法和體系進(jìn)行有償續(xù)期的費(fèi)用收取，已成為各級(jí)土地管理部門已經(jīng)或者即將面臨的問題，但是目前還沒有一個(gè)切實(shí)可行、全國(guó)統(tǒng)一、便捷方法。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快制定出臺(tái)相關(guān)配套的法律法規(guī)，使政府相關(guān)部門在住宅用地使用權(quán)期滿后續(xù)期的問題有法可依，從而促進(jìn)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]崔永亮.住宅用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期有關(guān)問題之探討[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2007，(4)：71-72.

[2]徐小莉，劉永勝.淺析出讓國(guó)有土地使用權(quán)的續(xù)期[J].黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(1)：79-82.

[3]陳志文.關(guān)于到期土地使用權(quán)續(xù)期的討論[J].中國(guó)房地產(chǎn)導(dǎo)報(bào)，2002，(24)：11.

[責(zé)任編輯 魏杰]

收稿日期：2014-03-18

作者簡(jiǎn)介：朱文杰（1986-），男，江蘇東臺(tái)人，碩士研究生，從事土地資源管理研究。

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