張佳

摘 要：公共行政自正式產(chǎn)生以來至今不過140多年，然而在這短短的一百多年歷史中卻經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政對效率的崇拜、新公共行政對社會公平的追求、新公共管理對經(jīng)濟效率的崇尚以及新公共服務(wù)對公共利益和效率的探索。猶如價格始終圍繞價值上下波動，我們以憲政主義和管理主義的平衡作為一條“價值線”，根據(jù)時代的具體要求圍繞這條“價值線”上下波動、略有偏重，并在時代中汲取精華不斷反思以充實公共行政的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：公共行政；新公共行政；新公共管理；新公共服務(wù)

中圖分類號：C936 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）18-0006-02

一、公共行政的產(chǎn)生

從古代個體意識、私人利益的沉睡，到近代由資產(chǎn)階級的興起而喚醒的個體意識、解體同質(zhì)性的家元共同體進(jìn)入霍布斯所言的“自然狀態(tài)”；從啟蒙思想家們對公眾的故意忽視，到盧梭公開使用“公眾輿論”并意識到了公意而黑格爾則用其普遍性與特殊性進(jìn)行分析形成公共輿論的概念；從亞里士多德對官職的關(guān)注到馬西利烏斯對行政職能的關(guān)注，從洛克以權(quán)力角度界定執(zhí)行到孟德斯鳩以權(quán)能角度界定行政[1]。我們發(fā)現(xiàn)隨著時代的發(fā)展，公共行政誕生的曙光即將來臨。

如果說從漢密爾頓和杰弗遜關(guān)于強政府和弱政府的思想沖突中我們看到了公共行政理論的發(fā)端。那么1870年英國頒布的“第二樞密院令”，1883年美國頒布的“彭德爾頓法案”，則標(biāo)志了公共行政從實踐意義上的產(chǎn)生，而其真正意義上的理論自覺則是以威爾遜的《行政之研究》為標(biāo)志的。1887年威爾遜發(fā)表了《行政之研究》，在這篇論文中他出于解決黨政問題的需要而提出了“政治——行政”二分的原則，正是這一原則的提出使公共行政開始以一門獨立學(xué)科的面貌出現(xiàn)——公共行政學(xué)。古德諾在威爾遜的基礎(chǔ)上進(jìn)行了新的升華，使得“政治——行政”二分作為公共行政的理論前提得以確立。緊接著，韋伯和泰勒通過官僚制組織理論和科學(xué)管理理論使威爾遜的思想變得科學(xué)化、技術(shù)化，完成了從理論到實踐的轉(zhuǎn)化。1906年，美國第一家“市政研究所”在紐約成立，并由此掀起了市政研究運動，將威爾遜把公共行政作為一個獨立領(lǐng)域加以研究的構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實。市政研究運動把“政治——行政”二分作為護(hù)身符，并把科學(xué)管理的成果引入公共行政，堅持走科學(xué)化的道路。它把研究問題的視角從國家轉(zhuǎn)向組織，并以城市行政為中心展開研究。這一時期的公共行政只是為了與私人行政相區(qū)分才在行政面前加了公共二字，并無今天規(guī)范價值之意。但隨著“大蕭條”的到來和“新政”的出臺，“政治——行政”二分妨礙了政府權(quán)能的擴展，也逐漸出現(xiàn)了對其質(zhì)疑之聲，其重心也由城市行政轉(zhuǎn)向了國家行政。在戰(zhàn)后的反思運動中，“政治——行政”二分被拋棄而“事實——價值”二分則逐漸進(jìn)入人們的視野，公共行政被認(rèn)為是政治過程的一個基本部分。弗雷德里克和芬納展開論戰(zhàn)，卻意外的觸及了公共行政的道德責(zé)任，引發(fā)了關(guān)于其倫理價值的思考。而政策科學(xué)從公共行政學(xué)中獨立出來，以及行為主義革命的發(fā)生使公共行政重新向組織理論回歸，引發(fā)了公共行政的危機。

二、公共行政的發(fā)展

在公共行政的發(fā)展史上，有三大運動是不可不提的，即新公共行政運動、新公共管理運動和新公共服務(wù)，它們極大豐富了公共行政的內(nèi)涵。

1.新公共行政運動

20世紀(jì)六七十年代，在西方國家面臨政治、經(jīng)濟、社會危機以及人們對政府不信任的背景下，針對傳統(tǒng)公共行政的一系列弊病，1968年一批具有變革熱情的年輕公共行政學(xué)者聚集明諾布魯克會議中心，企圖突破傳統(tǒng)公共行政實現(xiàn)新的發(fā)展。自此，以沃爾多和弗雷德里克森為首掀起了一場新公共行政運動，開始了對傳統(tǒng)公共行政批判的先河。

新公共行政運動首先對傳統(tǒng)公共行政以效率、經(jīng)濟作為首要價值尺度忽視規(guī)范性價值進(jìn)行了批判和反思，并以社會公平為價值核心企圖重構(gòu)公共行政的價值基礎(chǔ)。這場運動要求切合時代主題，反映時代的要求與特征，因此在研究傳統(tǒng)公共行政的歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，它關(guān)注公共行政的公共性重視其倫理價值。也正是基于其對傳統(tǒng)公共行政價值內(nèi)涵的挖掘才使得這場運動成為一場具有劃時代意義的學(xué)術(shù)運動，成為公共行政發(fā)展史上的一塊重要里程碑。其次，新公共行政運動拋棄了政治——行政二分的觀點，倡導(dǎo)政治與行政的關(guān)聯(lián)性。傳統(tǒng)公共行政以政治——行政二分作為其理論基礎(chǔ)，認(rèn)為政治是對政策的制定而行政則是對政策的執(zhí)行，主張價值中立。然而這種理念是與現(xiàn)實脫軌的，政治與行政不可能完全劃分開，因為無論政治還是行政其實都包含著事實與價值因素。最后，新公共行政運動與傳統(tǒng)公共行政關(guān)注于行政組織內(nèi)部的運作不同，它主張增強公共組織的開放性，打破其封閉式的組織結(jié)構(gòu)特征。

然而，新公共行政運動雖提出了許多理論模型，但缺乏可操作性的解決方案，最終未能替代傳統(tǒng)公共行政而成為主導(dǎo)范式?！啊狈Ω拍钌系倪B貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)，沒能生根立足，容易對反對者當(dāng)作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬?！盵2]

2.新公共管理運動

20世紀(jì)七八十年代，為擺脫“福利國家”制度帶來的政府困境，英國撒切爾政府進(jìn)行了一場規(guī)模浩大的私有化改革，從此揭開了新公共管理運動的序幕，進(jìn)入了行政改革的新時代。

新公共管理運動以經(jīng)濟學(xué)理論和私人部門的管理理論為其理論基礎(chǔ)，將私人部門的管理方法引入公共部門，企圖實現(xiàn)政府對“3E”（效率、經(jīng)濟、效能）的追求，從而使公共行政重新變成了一種技術(shù)性的實踐。具體來說，這場運動的主要思想有以下幾點：（1）崇尚企業(yè)家精神，引入私人部門的管理方法，把競爭機制注入提供服務(wù)中去。新公共管理運動的一個基本取向就在于其試圖利用競爭機制和效率機制來改善公共部門，而在公共部門引入私人部門的管理方法和技術(shù)則是其區(qū)別于以往改革的顯著不同點。新公共管理認(rèn)為私人部門和公共部門的管理方法具有相通性，因此針對政府效率低下以及政府使命感、事業(yè)心缺乏的現(xiàn)狀，有必要通過引入私人部門的管理來提高公共部門的運行效率。（2）將政府角色定義為掌舵而非劃槳。傳統(tǒng)公共行政學(xué)將政府角色定義為劃槳，認(rèn)為政府的義務(wù)主要在于服務(wù)的提供。而新公共管理運動則推翻了傳統(tǒng)政府角色的定位，認(rèn)為政府應(yīng)起到催化作用其義務(wù)是保障服務(wù)的實現(xiàn)，政府只要管好分內(nèi)的事即可。新公共管理這種對政府掌舵角色的定位，體現(xiàn)出了市場價值的再度回歸與政府職能的退縮。（3）以顧客為導(dǎo)向，通過市場力量進(jìn)行變革。新公共管理運動認(rèn)為，政府應(yīng)以顧客為中心受顧客驅(qū)使，而非以官僚政治為導(dǎo)向，由此來增強公共行政的回應(yīng)性，滿足公民多樣化的需求[3]。

然而，新公共管理運動以犧牲民主社會的基本價值來達(dá)到效率的增進(jìn)，無疑違背了公共行政的本質(zhì)要求損害了社會公平。這場運動引入企業(yè)家精神，過度采用私人部門的管理方法，把企業(yè)和市場價值內(nèi)化為政府的行政準(zhǔn)則，可能會導(dǎo)致個人利益最大化的價值取向，從而忽視公共利益引起對公民權(quán)利的忽視和對公共精神的損害。此外，將公民隱喻為顧客，實質(zhì)是對公民與顧客之間差異的忽視，它不僅是政府追求自我利益的體現(xiàn)，更是對公民政治地位的貶低，這與現(xiàn)代的民主精神相違背并危及了公共行政的民主憲政精神。

3.新公共服務(wù)理論

20世紀(jì)八九十年代，以登哈特為代表的一批公共行政學(xué)家在對新公共管理進(jìn)行批判和反思的基礎(chǔ)上提出了新公共服務(wù)理論，試圖取代新公共管理理論。新公共服務(wù)理論將政府角色定義為服務(wù)而非掌舵，認(rèn)為公務(wù)員的作用并非是對社會的控制和駕馭，而應(yīng)是幫助公民表達(dá)并實現(xiàn)他們的利益，扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)的角色。其次，公務(wù)員服務(wù)于公民而非顧客。公民政治地位的回歸表明政府在服務(wù)提供中對公平和平等的重視。然后，是公務(wù)員責(zé)任的多元性。公務(wù)員除了關(guān)注市場、效率外，更為重要的是其應(yīng)高度重視起規(guī)范性價值，例如公平、正義、合理等，要勇于擔(dān)當(dāng)起自身的責(zé)任并在責(zé)任發(fā)生沖突中做出理性的選擇。最后，是對企業(yè)家身份的超越。公共部門和私人部門本質(zhì)上的差異決定了二者不可能采取十分相似的管理方式，而附于管理方式上的價值觀也必定不同。因此，公務(wù)員應(yīng)承擔(dān)起本職使命，為實現(xiàn)公共利益而奮斗而非致力于個人短期利益的狹隘追求。

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新公共服務(wù)理論實現(xiàn)了公共行政核心價值的回歸，其對新公共管理的批判、反思以及補充完善在很大程度上充實了公共行政的內(nèi)涵。

三、從公共行政的發(fā)展演化中看其運動規(guī)律

從上述公共行政的發(fā)展簡史中，我們發(fā)現(xiàn)公共行政總是在憲政主義和管理主義二者之間進(jìn)行往返跑。即使是到了20世紀(jì)末，無論是從憲法、民主、性別還是從效率等方面探討公共行政的合法性，它還是圍繞憲政主義、管理主義進(jìn)行波動。究其波動的原因，乃是時代發(fā)展的需要。為什么“政治——行政”二分在市政研究運動中被奉為座上賓而到了二戰(zhàn)后卻遭遇了被拋棄的悲慘命運？因為它是時代與愿望造就的產(chǎn)物，它是為解決政黨分肥制條件下政治與行政混亂無序的問題而提出的，具有時代局限性。當(dāng)?shù)搅硕?zhàn)后，它已經(jīng)不能滿足挖掘公共行政政治屬性的要求，所以在時代的舞臺上它逐步退場。任何一種觀念甚至被當(dāng)時的人們奉為的真理，都印有時代的烙印，必會受到當(dāng)時的政治、經(jīng)濟和文化等影響，它們會隨著時間的陶冶而被重新認(rèn)識、重新定義。公共行政之所以如此反復(fù)波動，乃是為了適應(yīng)當(dāng)時的政治、經(jīng)濟等的大環(huán)境。我們不能不把它放在它所處的時代大環(huán)境中而用現(xiàn)世代的眼光去挑剔以前公共行政的諸多錯誤認(rèn)識。還原當(dāng)時的情景，還原時代原貌，去認(rèn)識公共行政的發(fā)展。從統(tǒng)治行政到管理行政，再到真正意義上的公共行政——服務(wù)行政。顯而易見，公共行政的內(nèi)涵在逐漸豐富，逐漸從表象走到本質(zhì)。封建社會的統(tǒng)治行政是建立在個體意識尚未覺醒的基礎(chǔ)之上，此時的行政是單向的，帶有更多的專制色彩、強制意味。從統(tǒng)治一詞便可看出，它是不容反抗的，此時的行政不關(guān)注憲政主義而僅僅停留在管理主義的層面甚至連此也不關(guān)注。當(dāng)歷史的車輪進(jìn)入了工業(yè)文明的時代后，行政從統(tǒng)治轉(zhuǎn)變成了管理。簡簡單單一個定語的變化卻是來之不易的，是人們通過自己的努力奮斗得來的，它意味著此時的行政已經(jīng)開始重視憲政主義但其核心仍然是提高管理技能。而服務(wù)行政，則實現(xiàn)了對憲政主義的挖掘、應(yīng)用，它將使憲政主義和管理主義融合在一起實現(xiàn)真正的公共行政。從統(tǒng)治到管理再到服務(wù)，是行政價值觀的變化。這個實現(xiàn)的過程必定曲折而艱辛，但是從每次波折中卻總能反思出什么。從實踐到認(rèn)識，再從認(rèn)識到實踐，如此反復(fù)不息，推動公共行政逐漸完善自己。

從公共行政的發(fā)展歷程中，我們可以發(fā)現(xiàn)公共行政的兩個基本要素：管理主義和憲政主義。管理主義是硬件設(shè)施，是基礎(chǔ)；憲政主義是本質(zhì)，是核心。無論時代怎么變化，二者都缺一不可。我們可以根據(jù)時代的發(fā)展需要，具體問題具體分析，有所偏重。但是，我們不能忘記二者的緊密關(guān)系，倘若過于忽視一方則易引致公共行政的危機。所以，以憲政主義和管理主義的平衡作為一條“價值線”，根據(jù)時代的具體要求圍繞這條“價值線”上下波動、略有偏重，且始終記著“價格線”不能偏離“價值線”太遠(yuǎn)，并在時代中汲取精華不斷反思以充實公共行政的內(nèi)涵。

參考文獻(xiàn)：

[1]張康之，張乾友.公共行政的概念[M].北京:中國社會科學(xué)出版社，2013.

[2]陳振明.從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)到公共管理學(xué)[J].政治學(xué)研究，1999，（1）:79—88.

[3][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海:上海譯文出版社，2006.

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