羅曉俊 孔繁斌

執(zhí)政與施政
——執(zhí)政黨雙重功能的一個理解框架

羅曉俊 孔繁斌

從治理體系視角看，中國政治體制改革的基本目標并非政黨制度的根本性變革，而是在執(zhí)政黨執(zhí)政的基本格局下尋找提高其公共治理效果的方式。伴隨歷史社會的發(fā)展，執(zhí)政黨的行為可概括為執(zhí)政和施政兩種基本功能，這兩種功能在價值訴求、作用領域、主體關系和實現方式上均有所區(qū)別，執(zhí)政角色的獲得方式跟施政效果并沒有必然聯(lián)系，施政效果取決于執(zhí)政黨在治理過程中與政府關系的設計。執(zhí)政黨要獲得良善的施政成效，需要平衡執(zhí)政和施政兩種角色的關系，構建面向公共性的國家治理體系，在公共性的追求中改進合法性狀況。因此，執(zhí)政與施政關系的理論闡釋，成為中國公共行政學的根本議題。

執(zhí)政黨 政黨政治 中國共產黨 政治體制 國家治理

政黨政治是現代民主政治的基本形態(tài)，是政治學研究中的一個重要議題。近半個多世紀以來，西方政黨制度和執(zhí)政黨行為的研究進入到一個深刻反思和全面推進的時期，涌現出一批富有創(chuàng)新性的成果。在中國學術研究中，鑒于執(zhí)政黨在國家治理中的關鍵地位，政黨建設及相關的政黨研究一直是學者關注的焦點。伴隨政治體制改革的深化，執(zhí)政黨執(zhí)政方式改進和完善問題成為影響國家治理體系的一個決定性因素。中國執(zhí)政黨的研究并非只有政黨制度一種路徑，實際上改革開放以來中國本土政治學理論提出的革命黨向執(zhí)政黨轉變的理論，不僅影響了執(zhí)政黨的發(fā)展，也意味著開辟了執(zhí)政黨研究的另一種路徑，例如，有些學者提出以有效性補充合法性、以公共性彌補合法性等解釋。但是，執(zhí)政黨的功能僅僅止于執(zhí)政的延續(xù)嗎？執(zhí)政黨運用公共權力的治理行動，卻展示了執(zhí)政黨另一種角色或功能，即解決公共問題的施政行為。因此，本文以執(zhí)政和施政兩種功能解釋執(zhí)政黨所扮演的角色，嘗試構建“執(zhí)政—施政”連續(xù)體的闡釋框架，比較執(zhí)政和施政角色或功能在國家治理體系構建中的差異性，在平衡這兩種角色或功能規(guī)則的勘定中提升國家治理能力。

政黨分析框架的批判性理解

在政黨制度研究中，主要的分析框架大多移植自西方。西方政黨研究的學術關懷中一直隱含著一種抱負：建立一種相對穩(wěn)定的政黨制度分類框架，借助它能夠有效預測政黨各具特色的行為。①為此，學者們不斷尋找能夠作為政黨制度分類標準的“穩(wěn)定”因素，這些因素被認為與執(zhí)政黨的特征和行動取向有強相關關系。通過歷史的、經驗性的研究，這一取向的研究找到了一個比較通用的標準，即“政黨數量”(這里特指可參與政權競爭的政黨數量)，從最初的一黨制、兩黨制和多黨制的簡單分類，到薩托利(Giovanni Sartori)結合了意識形態(tài)和競爭方向的更豐富的分類法②，幾乎都是從政黨數量出發(fā)來預測政黨行動的?；谡h計數方式建構的分析框架，其理論目標是通過政黨個數及其治理行動預測政黨的作用。如果一個國家是兩黨制或者是有限多黨制的，則有利于實現有序競爭，有序競爭鼓勵執(zhí)政黨以實用主義作為行動取向，制定的政策會更靈活而有回應性；而在一黨制的國家中，執(zhí)政黨在意識形態(tài)上高度收緊，政策輸出過程缺乏回應性；至于極端的多黨制，則會將國家拖入無休止的混亂和戰(zhàn)爭狀態(tài)，也就無從顧及政策制定和公共服務。這樣的分析框架蘊含著“兩黨制優(yōu)勢”的價值認同，其改革取向即“兩黨化”。但是，這一解釋框架并未在政黨和治理績效之間提供充分論證，政黨制度是否具有競爭性并非影響治理績效的因素，將政黨數量作為治理績效的決定性因素在經驗上是難以證明的。

將競爭性政黨制度視作治理有效性的制度性支持，是西方民主政治理論中的一項基本理論。這一理論依據兩個假設：其一是兩黨輪流執(zhí)政的選舉模式能夠保證政黨所代表的利益具有廣泛性；其二是執(zhí)政黨的合法性(廣泛的代表性)能夠保證公共政策的制定和執(zhí)行是最符合民意的。第一個假設的依據是“選舉—授權”論，該理論認為在多次授權關系中，政黨會兼顧大多數選民的利益而使得其政綱變得更有利益包容性；而第二個假設由“政治—行政”二分和行政中立理論所支撐，即政治上的合法性可以在行政系統(tǒng)中傳遞，中立的行政系統(tǒng)能夠客觀和不折不扣地落實每一項公共政策。③然而，越來越多的學者發(fā)現無論是“選舉—授權”論還是行政中立論都缺乏解釋力。首先，如果政黨代表利益的廣泛性是通過對不同選民團體利益的綜合性平衡而獲得的，那么那些無法形成利益團體的極少數選民的聲音是永遠不能被代表的；其次，“選舉—授權”論還忽略了選民團體意見形成過程中的可操作性，無論是從技術還是意識形態(tài)角度論證，個人偏好加總為公共偏好的努力都是徒勞的④；再次，行政的價值中立原則是可疑的，從公共政策學派、公共選擇學派、新公共行政學派到后現代理論都否定了行政系統(tǒng)價值中立的可能性，政府不應該被視為一個單純的執(zhí)行機構，它在治理過程中是價值負載的。因此，以政黨競爭性證明合法性、再以合法性證明公共性的三段論模式，在證明上已經表現出明顯的缺陷。公意無論如何不可能通過加總和代表的方式來實現，它只能體現在具體的治理情景中，以多元化的方式呈現出來。如果政黨改革的宗旨是為了更好地提供公共服務，那么我們的視野就不能局限在是否存在競爭性執(zhí)政機會層面，還應該直接關注執(zhí)政黨的治理過程。

為跳出數量決定論的分析框架，一些西方學者提出“政黨政府”、“政府過程”(政黨治理過程)等概念。所謂政黨政府，薩托利將之等同于“政黨治理”，“亦即政府的治理功能，確實由勝選的政黨或政黨聯(lián)合陣線取得并獨立運行”。⑤卡茨(Katz,R.S.)認為政黨政府意味著“政府的政黨性”⑥，布隆代爾(Jean Blondel)則更傾向于將之界定為“政黨依賴型政府”⑦。這個概念的提出表明了西方政黨研究的一個新立場：政黨的功能需要借助政府而實現。西方過去的政黨研究過于關注政黨輪替與代表性問題，而政府中的政黨問題被長期忽略。事實上，政府過程并不僅是執(zhí)政黨意志的表達過程，政府因為受到各種力量的刺激和牽制，導致其行動往往會和執(zhí)政黨的意志出現偏差。布隆代爾認為對政黨治理績效的研究應該回到政府與支持性政黨關系的層面上，在政策制定、職務任命和政治恩賜三個層次展開。⑧

政治制度的設計，其落腳點還是如何更好維護人民利益的問題。西方國家實行多黨執(zhí)政的初衷，就在于通過政黨競爭和公民票決的方式確保執(zhí)政黨的“公正性”，進而保證政府的公正性。鑒于政府工作連續(xù)性的需要，執(zhí)政黨對政府的控制必須是松散的，執(zhí)政黨的施政功能主要由政府來實現。中國的政治改革的目標同樣是更好地維護人民利益，但不同于西方國家的是：在中國這樣一個一黨執(zhí)政的國家中，良好的政治績效和良好的政黨績效其實是一回事。提升政治績效的路徑不是變革政黨體制，而是提高執(zhí)政黨的執(zhí)政效能。雖然中國不存在西方國家的選舉壓力，但中國執(zhí)政黨面臨著更大的壓力，即作為唯一的執(zhí)政黨，如何證明自己的執(zhí)政合法性的問題。由于缺乏可直接比較的對象，中國人民只會以世界各國最優(yōu)越的生活條件來衡量自己的生活，并以此為依據評價執(zhí)政黨的執(zhí)政水平。這意味著中國的執(zhí)政黨面臨著比西方政黨更重的輿論壓力，也更迫切地需要與政府合作，發(fā)揮其施政功能。

“執(zhí)政—施政”的政黨分析框架

任何執(zhí)政黨都具有兩種功能：一是執(zhí)政，即維持政權；二是施政，即行使政權。執(zhí)政以合法性為價值訴求，欲解決權力來源或人民最終選擇誰作為利益代表的問題，在此層面上展開的主要是政黨間競爭，執(zhí)政黨(或執(zhí)政聯(lián)盟)對執(zhí)政地位的把持是排他性的。施政追求公共性價值，欲解決權力如何運作的問題，在現代政府產生以后，執(zhí)政黨的施政功能主要通過政府來完成，而執(zhí)政黨主要通過引導和控制的方式維持政策方向，此過程中還會有政黨和政府之外的治理主體介入，主體間關系實際上是正和博弈(見表1)。執(zhí)政黨時時刻刻都履行著雙重職能——執(zhí)政與施政，而具體的治理過程中，兩種功能的比重會隨著時間序列發(fā)生變化，形成一個此消彼長的連續(xù)體⑨(見圖1-a)。

表1 執(zhí)政黨的兩種功能

圖1-a “執(zhí)政—施政”連續(xù)體理想型

在理想的政治境況下，隨著治理過程的展開，執(zhí)政黨直接干預治理的行為比重會下降，而借助政府展開的治理活動比重上升，政黨功能格局是輕臺前重幕后。這正如古德諾(Frank Johnson Goodnow)所言，政黨的功能落實到實務層面，無非是“指導或影響政府政策的行為或職業(yè)……包括政府的倫理道德方面的原則而特別包括那些左右公共輿論，吸引和引導選民，以及獲取和分配公職任職權的藝術”⑩。因此，從職業(yè)要素上看，執(zhí)政黨主要控制政府首腦和其他由之任命的官員，而隨著官員層次的遞減和直接任命關系的解除，其影響力逐漸減弱；從政策要素上看，政黨只對公共政策進行宏觀層面上的價值引導，隨著政策的實際展開，其價值指引的作用在減弱。

但實際上，執(zhí)政黨在政府中的行動是十分復雜的，并不會完全按照圖1-a理想型運作，兩種功能往往無法達到均衡配比，執(zhí)政—施政連續(xù)體的理想型之外還存在兩種主要的變體。一個以施政為中心的執(zhí)政黨會傾向于維持一個有效的利益聚合與反饋機制，因此它會保留多元主體在治理過程中的參與權，這些政治團體不僅擁有共同分享治權的能力，甚至能在政治層面上對執(zhí)政黨施壓(通過代議制、政策建議等方式)，從而構建出“授權”模式(圖1-b)；如果一個政黨過于強調執(zhí)政地位，它會不由自主地將執(zhí)政層面的排斥性策略延續(xù)到施政層面，即在行政過程中也排斥其他主體的參與甚至代行政府職能，以至于行政系統(tǒng)被政黨系統(tǒng)擠壓，形成政黨“統(tǒng)攝”模式(圖1-c)。

圖1-b 以施政為中心的“授權”模式 圖1-c 以執(zhí)政為中心的“統(tǒng)攝”模式

在上述執(zhí)政—施政的政黨功能分析框架中，圖1-b的“授權”模式比較適合用來形容英國的國家治理模式，執(zhí)政黨對政府的影響無論在政策還是人事上都非常有限，尤其在撒切爾夫人以結果為導向的行政改革之后，政府獲取了更多的發(fā)言權，甚至能影響政黨對政治綱領的規(guī)劃。而用圖1-c的“統(tǒng)攝”模式來描述中國目前的執(zhí)政黨功能定位，則比較合適。在中國國家治理過程中，執(zhí)政黨直接嵌入行政權的情況比較突出，行政實際上主要是直接執(zhí)行執(zhí)政黨意志的一個操作性行動，這典型地表現在執(zhí)政黨對公共政策制定過程和行政人員人事安排的嵌入性雙重控制中。執(zhí)政—施政連續(xù)體中的“統(tǒng)攝模式”和“授權模式”中，執(zhí)政黨影響國家治理的過程和方式各不相同，其中的差異尤以職務安排和政策控制為典型，并最終與國家治理效果發(fā)生密切關聯(lián)。

職務視角下的“執(zhí)政與施政”連續(xù)體

執(zhí)政黨對治理過程的干預首先表現在對政府官員的控制上，主要通過職務安排和監(jiān)督來實現。根據上文的解釋，以施政為中心的政黨會留給政府更多的治理權力，對行政人員的安排也不會過多干預，而以執(zhí)政為中心的政黨會傾向于掌控政府的人事權。從中英兩國的政黨實踐經驗中似乎也能夠驗證這一看法。我們結合圖2-a和2-b的闡釋理解執(zhí)政黨對人事的影響方式。

圖2-a所繪的是英國執(zhí)政黨在執(zhí)政—施政連續(xù)體中的控制模式。在英國，根據不同的職務任命方式，可以將政府官員分為三類：民選官員、政治性文官和常任文官，不同層次的官員承擔了不同的職責，而執(zhí)政黨要求官員通過承擔政治責任來表示忠誠。在圖2-a中，從民選官員到政治性文官再到常任文官，角色的政治責任在總職責中的比重逐漸下降，并且無論是在哪個位置的政府官員，其所需承擔的政治責任都比理想型要小(BA′的位置高于BC)，這體現了英國政黨授權模式的特點。圖2-a最左端的民選官員主要包括首相和內閣大臣，其中首相由執(zhí)政黨或者執(zhí)政聯(lián)盟的首領出任，內閣大臣由首相根據執(zhí)政黨(聯(lián)盟)在議會中所獲得的席位任命，因此就民選官員的出身來看，他們是執(zhí)政黨的嫡系，政治責任比重最大。最右端的常任文官由考試產生，需要按照法律法規(guī)辦事，其專業(yè)知識和實務能力是考績的重要指標；他們有固定的職業(yè)要求、工作任務和薪酬標準，在政治上獨立于政黨。而處于中間地帶的政治性文官主要指英國的文官長，文官長有兩重身份，一方面他們是文官系統(tǒng)的最高層負責人，另一方面又是各部部長的副手，因此文官長又稱為常務次長。這意味著文官長承擔著兩項職能，他們作為部長的副手，負責將部長的決策輸入文官系統(tǒng)；作為行政文官之長又負責將文官梯隊的意見反饋給部長，他們在行動中往往要協(xié)調政治責任和專業(yè)責任的要求。但是，總的來說文官長依然屬于行政系統(tǒng)，按照英國文官制度的規(guī)定，文官隊伍中的成員不能直接升任政務官，文官長的績效考核由獨立人事行政機構負責，并且在薪酬設計上并不遜于政務官。這些制度保護文官長不受政治上的影響，在向部長提供政策建議時能依據專業(yè)性的判斷。

圖2-a 政黨授權模式下的政府官員控制 圖2-b 政黨統(tǒng)攝模式下的政府官員控制

可以說，文官長制度是促成英國行政“授權模式”的一項重要人事制度。除此之外，還有一項制度也起到了類似的效果，那就是英國的政署制度。政署是在主管部之下，憑借架構文件，而由執(zhí)行長來全權管理的文官組織，主要履行政策的執(zhí)行工作，向民眾提供良好的服務。它有明確的組織目標，也有具體的服務標準，預算在財政部授權范圍下得以彈性運用，且必須就其績效對主管部、國會、公眾負責，并每年公告出版其業(yè)務成果。英國政署模式的改革誕生于撒切爾夫人“下一步改革計劃”，該計劃是針對傳統(tǒng)文官隊伍過于龐大、缺乏實地工作經驗、缺乏“效果”意識等問題提出的——政署即是應此計劃誕生的以企業(yè)化方式提供政府服務的部門。政署的執(zhí)行長是一個準契約性的角色，他們有責任執(zhí)行政署架構文件所設定的工作目標，但相比起各部常務次長，他們與內閣部長見面的時間不多。此外，他們直接向部長報告工作，而不需透過傳統(tǒng)文官體系的報告層級，這給了他們較大的工作自由度。英國施行政署制改革的11年間(1988～1998年)，文官梯隊中已有77%的人成為了政署文官，這使得20世紀90年代以后的文官團隊與傳統(tǒng)文官團隊相比有了質的變化，政署制度的主導者坎普認為：文官體已經從一個單一、龐大的服務機構轉變?yōu)橛稍S多小政署、單位和核心部門組成的松散聯(lián)盟；這些分散的部門依據契約來規(guī)范薪俸與工作條件，并能根據部門具體的目標采用靈活的工作方式——以目標管理為核心搭建的激勵機制能喚起文官的工作熱情和“顧客”意識。

英國人常以具有世界上最清廉和高效的文官隊伍為驕傲。如果說，“兩官分途”的做法限制了執(zhí)政黨對官員的影響，保證了文官系統(tǒng)的專業(yè)性，那么“政署制”改革則是為防止文官系統(tǒng)陷入過度的專業(yè)化和機械化，將官員的行動目標導向“公共性”的嘗試。這兩項制度鼓勵著英國行政官員在履職過程中保持著專業(yè)、靈活的工作方式。

中國的官員制度設計和英國不一樣，并不存在政務官和事務官的分途。如圖2-b所示，中國執(zhí)政黨與政府官員的關系可視為政黨統(tǒng)攝模式下的官員身份連續(xù)體。在該圖中最左端的是各級國家機關領導人，其候選人都來自于中國共產黨，對黨和國家的忠誠是他們首要的政治責任；最右端的是技術專干，由于工作的特殊性，這些人較強調專業(yè)技術能力，但出于中國職務晉升的特殊性考慮，即使是基層的、技術崗的公務員依然要保有一定程度的政治嗅覺(C′的位置低于C)；而中間狹長地帶的黨政官員可統(tǒng)稱為國家干部。在圖2-b中，BC′上任意一點到AC的距離都大于該點到BD的距離，這意味著無論是在任何崗位任何等級上，官員都將政治忠誠視為首要責任。這反映的是中國干部管理制度中“黨管干部”的基本事實。多年來，“黨管干部”原則被不斷重申和強調，具體管理方式和管理邊界也不斷微調，但總而言之不脫離兩個層面：第一，思想引導，表現為黨為干部人事政策劃出大綱；第二，人事權的控制，表現為黨直接管理“主要”干部的方方面面，包括任免、調配、教育、培訓、考核、晉升、檔案等。

在人事政策方面，中共中央最高領導機關是干部路線、方針、政策、法律法規(guī)的最高制定者和解釋者，適用于黨政領導干部的條例往往對公務員的行為也有著一定的約束力。比照國家公務員管理法規(guī)和黨政領導干部管理的相關條規(guī)可以發(fā)現，凡公務員管理的單項法規(guī)，都對應著一個執(zhí)政黨的紅頭文件(表2)。黨的管理條例與公務員管理規(guī)定相配套的情況從一個側面反映出黨員干部管理與行政人員管理工作的高度重合性。通過這種方式來保證政府人事管理與黨的干部管理理念和結構上的一致。

表2 公務員管理法規(guī)與黨政干部管理條例對照表

在人事管理的具體內容上，黨直接管理“主要”干部方方面面的工作。首先是對職務任免的控制。中國領導干部職務是通過委任和選任的方式產生的，各級黨委對下一級黨政領導班子有著實質上的決定權，就目前的黨和人大的關系來看，執(zhí)政黨向同級人大推薦政府機關領導人及各部門負責人，幾乎不會出現被否決的情況。并且，黨的領導班子和行政領導班子在職務晉升上并沒有被分開，行政一把手可以通過換屆選舉成為同級黨委書記，這客觀上增大了行政系統(tǒng)對黨的依附性。其次是對干部管理工作的領導。公務員的檔案、考核、提拔、任用實質上都由黨委及其組織部門負責。雖然按照規(guī)定，機關事業(yè)單位公職人員管理職能應該由人力資源和社會保障部(廳、局)承擔，但干部管理工作的實際主導權在黨委組織部，人事部門更像一個執(zhí)行機構。在中國目前的行政管理實務中，絕大多數的人事廳(局)長由同級黨委組織部副部長兼任，其中的領導與被領導關系被制度化。

在黨管干部體制下，執(zhí)政黨降低了其他黨派分享國家領導權的可能，卻同時導致了行政系統(tǒng)嚴重的政治依賴性，阻礙行政人員的專業(yè)意識和回應意識的培養(yǎng)：一方面，由于黨提拔干部最注重的是政治表現，而政治表現的衡量標準又是最為籠統(tǒng)和難以評估的，“政治標準容易從對黨的忠誠演變?yōu)閷ι霞夘I導的個人忠誠，從而鼓勵政治庇護關系的滋生”，這將真正有能力的人排斥在行政系統(tǒng)之外。另一方面，行政的效能也會受到影響，當干部們在工作中形成了“以不犯政治上的錯誤為底線，以獲取領導人的肯定為目標”的思維時，公共行政人員本應具備的服務意識、責任觀念和專業(yè)要求便會被極大弱化。

政策視角下的“執(zhí)政與施政”連續(xù)體

如果將某一項政策從制定、執(zhí)行、評估到終結視為一個政策周期，在理想狀態(tài)下政黨的作用主要應集中在政策制定的最初階段，即議程設置階段，政黨只決定政策的目標，而隨著政策過程的展開，對信息和專業(yè)知識等資源的要求越來越高，政策執(zhí)行的工作需移交至行政人員。但在授權模式和統(tǒng)攝模式這些具體模式中，政黨影響政策過程的方式會有所變化，這也就使不同國家的政策制定呈現出不同的特點。

圖3-a 政黨授權模式下的政策過程 圖3-b 政黨統(tǒng)攝模式下的政策過程

在授權模式下，政策執(zhí)行的任務交由政府及其他社會團體承擔，同時政府及社會團體的意見也會滲透進政黨內部，影響政策議程。如圖3-a所示，從政策制定階段開始，英國政府與政黨共同分享政策的創(chuàng)制權，而到政策執(zhí)行階段，政府的履職行為基本上遵循公共性的要求。這種模式得歸功于英國政策過程中多元化的利益聚合渠道。

在政策制定階段，首相和內閣大臣會有意識地將公眾吸納到政策議程中。雖然首相與主要的內閣大臣來自執(zhí)政黨，但內閣成立之后便與政黨中的議會委員會保持相對分離，內閣不僅僅對本黨的議會成員負責，他們更多考慮的是提案在議會中能獲得的總票數。如工黨執(zhí)政期間，由于工黨在議會中較少有機會獲得議會多數，內閣的提案總會顧及自由黨的主張，甚至有時對本黨中反對派的聲音會采取強硬抵制態(tài)度。比如1978年工黨的“工資限制”政策，內閣提出該提案時受到黨內多數議員的強烈反對，但內閣依然頂住了與本黨的議會委員會關系緊張化的壓力，強硬地將這項政策維持下去——而彼時，工黨已經不再擁有議會多數。這可以說明在政策制定過程中，內閣、政黨的議會委員會與議會中的自由黨之間其實形成了一個非等邊三角關系，而內閣占據主導地位。

在政策執(zhí)行階段，政黨通常使其政策處于“活著”的狀態(tài)，即將具體政策的制定和執(zhí)行權交到政府手中。政黨的這一做法主要出于兩方面的考慮：一方面是對專業(yè)性的考慮，政策落實過程中需要對接收到的信息和可用的資源不斷進行調整，而政黨由于知識和信息上的缺乏，在專業(yè)化的領域必須尊重專家的意見(圖3-a，BC′D部分)；另一方面是對地方性偏好的考慮，公共利益不是一個整合性的事物，它只能從各地方的具體的公民訴求中表現出來，公共政策的執(zhí)行會受到諸如公民、媒體和利益集團等多方力量的影響(圖3-a，BA′CC′部分)。施米特(Philippe C. Schmitter)曾在其研究中指出：今天的公民已經不再緊密地認同政黨象征或綱領，而是更擅長通過類似社會運動或利益集團的組織方式將其偏好滲透到政策過程中。

英國的執(zhí)政黨對公共政策的態(tài)度基本上采取的是“底線立場”，即“政黨的活動在于為(由其他力量提出的)政策劃定一條界線”，也就是僅僅對明顯違背了其執(zhí)政大綱的行為實施糾偏。這種立場的效果在撒切爾政府的改革實踐中有突出表現。例如，1978年撒切爾夫人“下一步”行政改革方案將中央政府的部分權力下放和分散到執(zhí)行機構，自那以后英國行政改革的基本思路就轉到了“使政府的工作更加適應公眾的要求”上來。這種開放的、“公眾導向”的改革策略削弱了政府內的政黨領導集團的直接控制力，但客觀上增加了政黨的執(zhí)政能力。因為保守黨聰明地發(fā)揮了政府凝聚和吸收公共意見的能力，緩和了公民與官方之間的緊張，使政府的信譽得以恢復的同時提升了政黨的美譽度。從撒切爾的保守黨連續(xù)三屆連任的戰(zhàn)績中可以發(fā)現，授權模式對增進公眾對政黨的認可度上是有效的。

在政黨統(tǒng)攝模式中，執(zhí)政黨會利用其掌握的資源積極干預政策的各個環(huán)節(jié)。在圖3-b中，BC位置下壓至BC′，陰影部分面積大幅增加，BC′上任意一點到AC的距離都大于該點到BD的距離，這意味著政黨統(tǒng)攝模式下不存在技術主導的領域，政策過程始終受到政黨的控制。有學者認為中國政策周期并沒有按照“制定—執(zhí)行—評估—監(jiān)控—終結”的模式，而應概括為“傳達期—貫徹期—變通期”，還有學者認為中國執(zhí)政黨實質上同時擔任政策目標的創(chuàng)建者、利益表達和聚合者，公共政策的決策者、執(zhí)行者和監(jiān)控者。這些說法都非常形象地指出了中國政府在政策制定中缺少話語權的事實。可以認為，在政黨統(tǒng)攝模式下，執(zhí)政黨在政策制定和執(zhí)行階段取代了政府的大部分職能，政府只發(fā)揮政策“傳達”和“落實”兩個作用。在第一個階段，執(zhí)政黨通過控制政策議程對議題進行篩選；在第二個階段，各級黨委通過指標分解和嚴格的考核來維持政策走向。

執(zhí)政黨對政策議程的控制主要通過控制人大和政協(xié)來實現。從執(zhí)政黨和人大的關系看，人民代表大會名義上為國家的權力機關，但實際上執(zhí)政黨對人大有絕對控制權。首先，從人數上看，執(zhí)政黨在人大議席中占有絕對優(yōu)勢，以十屆全國人民代表大會為例，2985名人大代表中，中共黨員2178名，占代表總數的72.96%；其次，執(zhí)政黨對人大的控制力不僅僅體現在人數優(yōu)勢上，還體現在組織力上——人大內部只有共產黨一個紀律嚴密的集團。根據奧爾森(Mancur Olson)的集體行動模型，在多個集團參與的博弈過程中，組織嚴密的集團占據優(yōu)勢，只要這個集團的人數沒有降低到絕對少數，就有支配其他集團的能力。因此，人大往往只起到形式有效的作用，其功能是使得“黨的主張經過法定程序變?yōu)閲乙庵尽?。觀察兩會的時間和內容可以發(fā)現，每年黨代會在年末召開，而兩會在次年的3月份召開，歷屆兩會的主要議題其實就是上一年的黨代會中敲定的主要議題。從執(zhí)政黨與政協(xié)的關系來看，政協(xié)名義上是參政議政的機構，但其提案實際上并不能直接影響政府。按照《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》，政協(xié)提案應當圍繞國家大政方針提出，否則不予立案，而鑒于中國共產黨與國家的在現實政治結構上的邏輯關聯(lián)，這意味著政協(xié)提案不能違背執(zhí)政黨的理念，執(zhí)政黨控制議程的效果非常明顯。

在政策落實階段，執(zhí)政黨通過指標分解和考核來保證政策不偏不倚地執(zhí)行。由于壓力型體制的長期存在，中國的政策分解不是以地方實際為依據，而是以上級要求為標準，從上至下層層加碼，執(zhí)行過程簡單化。當政策執(zhí)行過程中出現地方實際和指標沖突時，地方官員的價值取向明確偏向以完成指標為首要任務，這集中體現在地方政府的兩類典型政策，即“招商引資”和“維穩(wěn)”政策執(zhí)行中。總之，在這一體制約束下，中國地方政府的施政行為缺乏自主性，對執(zhí)政能力的關切超過了對改進施政的追求。

結 論

一切政黨都是以獲得執(zhí)行權為首要目標的，否則其就不能稱為政黨。那么如何讓政黨在取得執(zhí)行權之后能更重視施政功能呢？這是實行政黨政治的國家面臨的基本問題。在執(zhí)政—施政連續(xù)體的分析框架下，授權性模式和統(tǒng)攝性模式解決這一問題有著不同的思路。西方政治學界早期是希望通過競爭性政黨體制來擴大政黨的代表性，以解決施政的公共性問題，但國家治理實踐的結果卻表明競爭性的政黨體制并不必然導致良好的治理績效——政治和治理是兩個相對分離的領域。因此，要提升施政能力只能從治理領域的改革入手。在中國的統(tǒng)攝性模式下，區(qū)分和平衡執(zhí)政—施政的功能或角色關系，需要進行政治體制改革，這項改革并不意味著削弱執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，更不是從一黨制變?yōu)槎帱h制，而是厘清執(zhí)政黨擔負的執(zhí)政和施政雙重角色及其關系。在一個高度復雜性和高度不確定性的治理環(huán)境中，要提供多樣化、高質量的公共服務難以在全能型政黨的統(tǒng)攝模式下實現，如何圍繞公共性價值擴展執(zhí)政黨的施政功能，成為政治體制改革的一項考慮。實踐證明，一個重視施政功能的政黨才能取得良好的治理績效，而良好的治理績效是獲得公民認可的前提，是執(zhí)政的根基。

*本文提出執(zhí)政與施政的分析框架，旨在探尋適合于中國政治體制改革的有效框架。然而，中國的政黨與政府改革是一個復雜而宏大的課題，這需要在完成從革命黨向執(zhí)政黨轉變的理論闡述之后，繼續(xù)推進執(zhí)政黨理論發(fā)展，尤其是執(zhí)政和施政角色或功能如何實現、如何平衡，使得國家治理體系和治理能力在真實權力運行調整的基礎上得到改進和提高。[本文受到國家社科基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”(項目號：11&ZD070)、江蘇省高校哲學社會科學研究重大項目“推進政務公開與陽光政務建設問題研究”(項目號：2013ZDAXM006)資助]

①艾倫·韋爾：《政黨與政黨制度》，謝峰譯，北京大學出版社2011年版，第343、72～73頁。

②參見薩托利《政黨與政黨體制》，王明進譯，商務印書館2006年版。

③Michell,T.R.& Scott,W.G.,“Leadership failures,the distrusting public,and prospects of the administrative state”,PublicAdministrationReview,1987，pp.445～452.

④參見肯尼斯·約瑟夫·阿羅《社會選擇和個人價值》，丁建鋒譯，上海人民出版社2010年版。

⑤薩托利：《最新政黨與政黨制度》，雷飛龍譯，韋伯文化國際出版公司2003年版，第30頁。

⑨關于連續(xù)體的更多討論，可以參見彭錦鵬《政治行政之虛擬分際：由“兩分說”到“理想型”》，《政治科學論叢》(臺灣)2002年第16期。

⑩古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第10～11頁。

〔責任編輯：陳如勇〕

羅曉俊，1986年生，南京大學政府管理學院博士研究生；孔繁斌，1965年生，南京大學政府管理學院教授、博士生導師。

*本文最后將得出結論：在一個以高度復雜性和高度不確定性為特征的治理環(huán)境中，行政過程中的授權模式比統(tǒng)攝模式更能滿足公共服務的需求。因此，執(zhí)政黨應該有一種高度的改革自覺：主動將施政功能與執(zhí)政功能分開，從執(zhí)政權的直接行使轉為間接行使，為治理領域留下更多的民意聚合空間。本文欲達成兩個目標：(1)在批判目前主流的政黨改革理論基礎上，提出闡述執(zhí)政黨功能的“執(zhí)政—施政”分析框架，試圖從功能層面消解政黨改革理論的緊張和對立，探討中國政黨改革的可能路徑；(2)將“執(zhí)政—施政”的功能連續(xù)體分析框架置于具體的治理過程中，討論執(zhí)政黨不同的功能定位對政府人事安排和政策過程的影響并比較其治理效度。