尹曉敏

(浙江樹人大學 基礎(chǔ)部,浙江 杭州 310015)

思 政 與 法 律

高校反腐的治本之道:提升透明度

尹曉敏

(浙江樹人大學 基礎(chǔ)部,浙江 杭州 310015)

提升辦學透明度、增強用權(quán)開放性是消除高校腐敗機會,從源頭防治腐敗的根本性措施。高校辦學透明化以遏制腐敗的機理是:強化權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ),限縮權(quán)力腐敗的空間和增強權(quán)力監(jiān)督的實效。以透明化辦學遏制腐敗是當今發(fā)達國家的通行做法。在反腐視域下，高校辦學透明度的提升應(yīng)瞄準關(guān)鍵環(huán)節(jié)從依法清權(quán)確權(quán)、規(guī)范權(quán)力運行、實施權(quán)力監(jiān)控與信息公開以及切實踐行教育部規(guī)章等四個方面系統(tǒng)推進。

反腐倡廉;高校反腐;辦學透明度;腐敗遏制

近年來,國內(nèi)高校腐敗案件頻發(fā),廣受社會關(guān)注。高校承載著全體人民最善良、最美好和最崇高的愿望，也擁有著最神圣、最陽光和最讓人信任的信譽，還是成才育人的搖籃。高校于情于理都不該和腐敗沾邊，更不該貪腐案件頻頻。①王旭明：《高校反腐亦需攻堅克難》，《環(huán)球時報》2014年11月25日，第15版。因此全力奏響高校反腐倡廉的“集結(jié)號”,讓“凈土”回歸圣潔,讓象牙塔不再蒙羞是勢在必行之事。

一、高校反腐的基本思路

高校腐敗現(xiàn)象滋生的根源在何處，催生高校腐敗的“培養(yǎng)基”是什么，如何循著高校腐敗的發(fā)生機理培植預(yù)防腐敗的因子？當前我國學界關(guān)于反腐敗的研究成果表明,腐敗行為的發(fā)生有三個條件：公共權(quán)力、腐敗動機和腐敗機會。三者備則污濁生,一鏈斷則腐難成。管理、分配國家稀缺資源的公共權(quán)力是腐敗發(fā)生的先決條件,是腐敗分子以權(quán)謀私的資本;腐敗動機是腐敗發(fā)生的思想根源和主觀動因;腐敗機會是腐敗發(fā)生的可能性空間,通常源于制度設(shè)計的缺失或缺陷、權(quán)力監(jiān)督的空白或低效、辦事程序的漏洞等,它直接影響著腐敗動機的強弱和腐敗行為發(fā)生的幾率,堪稱腐敗滋生最重要、最關(guān)鍵的客觀條件。②蔣文蘭:《尋求科學有效的預(yù)防腐敗途徑》,《中國紀檢監(jiān)察報》2010年5月26日,第03版。所有腐敗行為的發(fā)生，均源于這三個條件的同時具備,不同的只是各類腐敗行為所涉及的公共權(quán)力、腐敗動機和機會的具體內(nèi)容。結(jié)合高校實際,筆者認為,高校組織體內(nèi)誘發(fā)腐敗的基本因子是:國家授予高校行使的公權(quán)力、高校管理者的腐敗動機和高校辦學中所生成的腐敗機會,三者相互關(guān)聯(lián)構(gòu)成了誘發(fā)腐敗的全鏈條。鑒于此,高校反腐的思路應(yīng)是:以上述三個腐敗因子為指向,盡力排除三因子中的一個或多個,切斷高校腐敗行為的發(fā)生鏈。

高校的公權(quán)力包括高校依法享有的辦學自主權(quán)和普通行政管理權(quán),其中辦學自主權(quán)是高校特有的基本權(quán)力,是高校成為教育法律關(guān)系主體的前提,也是高校公權(quán)力的核心內(nèi)涵。③尹曉敏:《高校公權(quán)力規(guī)制——信息公開的視角》,《教育發(fā)展研究》2010年第7期,第10頁。《高等教育法》確立了高校自主辦學的基本原則,賦予了高校以招生權(quán)、學科專業(yè)設(shè)置權(quán)、教學權(quán)、科研開發(fā)和社會服務(wù)權(quán)等辦學自主權(quán)。毫無疑問,高校作為獨立辦學的法人主體,理應(yīng)具有與其功能定位及具體職責相對應(yīng)的權(quán)力空間,因而以辦學自主權(quán)為核心的公權(quán)力的存在對于高校而言是必不可少的。另外,“腐敗動機”在某種程度上是由人的自利本性(古典經(jīng)濟學的人性假設(shè))所派生的,具有一定的普遍性。①張增田:《從源頭上防治腐敗的四個邏輯環(huán)節(jié)》,《檢察日報》2009年3月10日,第07版。具有自利傾向的人在掌控某種公權(quán)力后便會不可避免地滋生強弱不等的腐敗動機,其間權(quán)力行使者一旦覓得濫權(quán)的可乘之機,為己謀私的行為便無法規(guī)避。事實上,權(quán)力行使者的腐敗動機一旦生成,腐敗行為即處于臨界狀態(tài),濫權(quán)的沖動在敏感的權(quán)力邊緣上蓄勢,此時腐敗行為實際發(fā)生與否,基本取決于腐敗機會的多寡。

鑒于高校組織體內(nèi)部公權(quán)力量的存在具有必要性和必然性,而抑制高校公權(quán)行使者腐敗動機的難度并不因置身于象牙塔內(nèi)而有所消減,因此,高校反腐的基本思路必然是盡力消除腐敗機會,也就是消除高校管理者運用辦學自主權(quán)謀取私利的空間來預(yù)防高校腐敗。由于腐敗機會從根本上說源于相關(guān)制度缺陷而導(dǎo)致的權(quán)力行使的彈性過大、權(quán)力監(jiān)督的空白或低效,故而難以保證權(quán)力運行方向的恒定性和可預(yù)知性,高校腐敗機會的形成亦復(fù)如是。事實上,高校腐敗空間的大小與辦學自主權(quán)受監(jiān)督制約的程度成反比,權(quán)力行使越是公開、透明，越是受到有效監(jiān)督,其運行過程便越是規(guī)范,廉潔程度也越高;反之,暗箱操作的權(quán)力會造就腐敗的種種機會,遮蔽不正當?shù)膬?nèi)幕交易,成為滋生腐敗的根源所在?；诖?筆者以為提升辦學透明度、增強用權(quán)開放性，是消除腐敗機會、從源頭防治高校腐敗的根本性措施(見圖1)。

圖1 高校腐敗機會示意圖

二、提高辦學透明度的腐敗遏制機理

提高辦學透明度何以能夠規(guī)制辦學自主權(quán)、遏制高校腐敗呢？基于上文關(guān)于高校反腐基本思路的框架性分析,筆者對此問題作進一步思考。

多年前北京大學經(jīng)濟學院夏業(yè)良教授所著《“腐敗”分析與“教育惡化”的抑制》一文給本文的撰寫以豐富的啟示。文中,夏教授將教育腐敗發(fā)生的公式表述為：

C=M+D-A

(1)

在公式(1)中,C表示腐敗(Corruption)及其程度,M表示壟斷(Monopoly)及其程度,D表示專斷(Discretion)及其程度,A表示可說明度(Accountability)或透明度及其程度。②夏業(yè)良:《“腐敗”分析與“教育惡化”的抑制》,《探索與爭鳴》2004年第2期,第6頁。

該公式明確又清晰地呈現(xiàn)出一個基本觀點:腐敗與權(quán)力行使的壟斷程度及專斷程度成正比,而與權(quán)力運行的透明度成反比。事實上,早在一百多年前,馬克思在批判封建官僚制時就曾精辟地指出:官僚政治腐敗無能的根源是保持其神秘性。③中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯全集(第1卷)》，人民出版社1979年版，第302頁。2010年全球基礎(chǔ)設(shè)施反腐敗中心(GIACC)將透明度(Transparency)在反腐敗工作中的重要作用概括為:“保密和不公開信息有助于腐敗活動,治理行為和過程隱蔽將促進腐敗的發(fā)生。因此,透明度是一個重要的反腐敗工具。機構(gòu)應(yīng)努力提高其運作的透明度。更大的透明度不僅將有助于減少腐敗,也將提高該組織的形象。”④《反腐敗工具(Anti-corruption tools)——透明度(Transparency)》,2010-11-10,http://jfb.hefei.gov.cn/viewthread.php?tid=134949&page=1&authorid=13。

當下,面對我國高校腐敗現(xiàn)象在數(shù)量、范圍和程度上呈現(xiàn)出的擴張之勢,不少有識之士試圖通過制度創(chuàng)新來尋找反腐治腐之道,以蕩滌“象牙塔”內(nèi)的污垢濁流。然而,制度創(chuàng)新的成本比較高,且具有未知性和不可預(yù)測性,雖不失為智者之舉,但是否有些舍近求遠呢？筆者以為,借鑒上述透明度之于反腐價值的解析,結(jié)合我國上世紀90年代末開始在學校推行的校務(wù)公開實踐,尤其是自2010年9月1日教育部規(guī)章《高等學校信息公開辦法》施行以來的信息公開實踐,在高校辦學自主權(quán)運行過程中全面推進信息公開制度,不斷提升信息公開的規(guī)范化和制度化水平,不失為增強高校辦學透明度、遏制高校腐敗的明智之舉。

高校信息公開的腐敗遏制機理在于:一方面,高校信息公開能強化權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)，縮小權(quán)力腐敗的空間。在高校辦學權(quán)監(jiān)督系統(tǒng)的有效建構(gòu)中,普通師生和社會公眾對辦學自主權(quán)行使中合法性與合理性的監(jiān)督是最基礎(chǔ)、最本源、最樸實的監(jiān)督,是高校權(quán)力監(jiān)督體系的堅實之基和力量之源,因為公眾監(jiān)督的“觸角”遍布各個角落,公眾監(jiān)督的眼睛無處不在。高校信息公開可以促進高校辦學活動公開化,暢通公眾的監(jiān)督路徑,吸引公眾基于其利益立場和觀察視角關(guān)注高校辦學，從而形成廣泛的社會監(jiān)督力量,使辦學自主權(quán)運行到哪里，監(jiān)督就延伸到哪里。如此一來,公眾監(jiān)督的基礎(chǔ)性作用才能得以充分的彰顯,高校公權(quán)腐敗的機會和空間也就大大縮減。另一方面,高校信息公開把監(jiān)督的“關(guān)口前移”,能增強權(quán)力監(jiān)督的實效以遏制腐敗。高校信息公開揭開了辦學自主權(quán)運行過程的神秘面紗,為權(quán)力監(jiān)督創(chuàng)造了一個“可視場景”,把監(jiān)督辦學權(quán)的關(guān)口前移,防微杜漸,從而有效避免高校腐敗行為的滋生和蔓延。

三、以透明化遏制高校腐敗的實踐考察

高校腐敗危害嚴重,它會破壞學校教育的精神氛圍,污染莘莘學子的心靈,甚至于從根本上摧毀一個國家的社會基礎(chǔ),泯滅社會的良知,導(dǎo)致理性公信力的喪失和民族精神的空心化。鑒于“教育腐敗中的高校腐敗問題已成為世界各國政府反腐的重點”,*胡明明:《高校腐敗的社會危害性及其治理》,《武陵學刊》2011年第1期,第136頁。為有效預(yù)防和治理高校的腐敗現(xiàn)象,促進高等教育系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn),推進高等教育的改革與發(fā)展,筆者認為，學習與借鑒國內(nèi)外高校的相關(guān)經(jīng)驗是十分必要的。

從國內(nèi)高校的相關(guān)實踐看,在當前高校自主招生最易引發(fā)腐敗的面試環(huán)節(jié)中,為規(guī)避可能發(fā)生的因考官濫用裁量權(quán)限而致面試結(jié)果的不公正性,一些高校如上海交通大學、武漢工程大學等,借助于信息公開的正當程序安排,如通過設(shè)置“全程錄音錄像監(jiān)控”“邀請社會代表觀摩”和“允許考生家長觀戰(zhàn)”等開放性、透明性程序,保障公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),從而將考官的面試評判過程直接置于公眾的監(jiān)控之下,充分實現(xiàn)了對權(quán)力行使的過程控制,從源頭上抑制了“設(shè)租”與“尋租”等腐敗行為的發(fā)生。

從國外高校的相關(guān)實踐看,通過信息公開提升高校辦學透明度尤其是財務(wù)信息的透明度,以辦學透明化遏制腐敗是美國高校的通行做法。較之于私立高校,美國公立高校的財務(wù)報告更加透明,必須接受政府和納稅人的監(jiān)督和質(zhì)詢,要向所在州或市報告年度預(yù)算和開支情況。高校和各級政府部門一樣受到民眾監(jiān)督,同時政府有關(guān)部門也監(jiān)督地區(qū)內(nèi)的學校,對他們的管理質(zhì)量作相應(yīng)的評估、決定撥款計劃等。美國高校普遍成立學校董事會,由校內(nèi)管理人員、校外學術(shù)專家、法律界人士、學生會成員和學生家長等人員共同組成。學校的運作、未來走向和資金用途都需經(jīng)學校董事會討論通過,在董事會會議期間,允許所有關(guān)注議題的民眾旁聽。民眾如果發(fā)現(xiàn)學校的預(yù)算有問題,或者資金比例、支出款項不合適,可直接向校方指出,學校會及時給予答復(fù)。當然,美國高校在辦學信息公開方面還存在著不小的拓展空間,美國民眾也認為高校在提升辦學透明度上還大有可為,但是無論如何,權(quán)責分明的制度設(shè)計使高校濫用辦學權(quán)尤其是辦學資金發(fā)生腐敗的可能性很小。辦學權(quán)運行的公開透明也是德國高校預(yù)防腐敗的重要機制和保證。德國高校實行預(yù)算管理,因此在經(jīng)費使用上有按教學、科研和管理等項目分類核算的傳統(tǒng)。德國高校的成本核算由一系列統(tǒng)計表組成,類似于企業(yè)的成本分項表，通過準確的教育成本核算制定合理的高校收費標準,同時向?qū)W生和公眾提供準確的成本信息,以提高學校財務(wù)資源的使用效益,真正把有限的資金運用到學校建設(shè)和發(fā)展最需要的地方。在英國高校的辦學實踐中也有著提升辦學透明度遏制腐敗滋生的重要機制，通過網(wǎng)站調(diào)查英國高校的信息自由政策,筆者發(fā)現(xiàn)幾乎每所高校的信息自由政策都含有Publication Scheme(可理解為“信息公開指南”，以下簡稱PS)。英國高校的PS相當實用,能夠規(guī)范高校信息公開的內(nèi)容編排體系,使其科學、合理地展示給信息公開申請人,幫助申請人快速、便捷地獲取他們想要的辦學信息。英國高校的PS促使高校向“透明化”“陽光化”邁進了一大步,不僅可以推動高校信息公開有條不紊地進行,而且還是公眾獲取辦學信息、監(jiān)督高校依法辦學的一把“鑰匙”。2011年6月底,英國政府推出了“高等教育改革方案”,旨在建立更透明的高等教育市場化體系,增強高校之間的良性競爭,并切實維護學生作為高等教育消費者的合法權(quán)益。*王煥現(xiàn):《英國高教改革:把學生置于體系中心》,《中國教育報》2011年8月23日,第03版?？梢灶A(yù)見的是,在新的教改方案的引領(lǐng)下,英國高校的辦學透明度將進一步提高,與此相伴的是高校辦學的清廉度也將進一步提升。

從國內(nèi)外尤其是當今發(fā)達國家高校的辦學實踐看,通過合理的制度設(shè)計與安排,保障高校辦學權(quán)力的合理配置、透明運行、規(guī)范行使和公開監(jiān)督,是高校預(yù)防和遏制腐敗的共同之舉,此舉當然也應(yīng)成為高校反腐治腐的策略之選。

四、反腐視域下高校辦學透明度的提升路徑

基于上述高校反腐基本思路與辦學透明化腐敗遏制機理的分析,筆者認為,當前我國高校應(yīng)將“陽光辦學”視作從源頭上反腐的一把“利劍”,把公開透明作為辦學自主權(quán)運行的基本準則,并從以下四個方面來統(tǒng)籌謀劃提升辦學透明度。

其一,依法清權(quán)確權(quán)以明晰權(quán)力主體。沒有權(quán)力授予的公開透明,就不可能有權(quán)力運作及結(jié)果的公開透明,因此要推進高校權(quán)力的公開運行,首先必須核查授權(quán)依據(jù),界定職權(quán)范圍,明確辦學權(quán)的行使主體。高校應(yīng)依照有關(guān)法律法規(guī),本著“職權(quán)法定”的原則,對各項辦學自主權(quán)進行全面清理,“對校本級及院系兩級的各項權(quán)力進行全面梳理,編制職權(quán)目錄,明確授權(quán)依據(jù)和責任主體,形成職責明確的‘權(quán)力清單’”。*中共河北省紀委等:《關(guān)于建立健全高等學校權(quán)力運行監(jiān)控機制試點工作的指導(dǎo)意見》,2009-06-15,http://www.emcc.cn/jijian/showinform.asp?ArticleID=85。明示高校辦學權(quán)力清單的創(chuàng)新性意義在于曝光和鎖定權(quán)力的底數(shù),讓師生和公眾清楚地看到高校各部門及管理者手中的權(quán)力是否“授予有據(jù)、行使有規(guī)”。這就意味著,凡是超出權(quán)力清單規(guī)定范圍和程度的權(quán)力,都是非法和無效的,高校管理者如果擅自行使,師生和公眾即可以權(quán)力清單為標桿進行富有實效的監(jiān)督。

其二,規(guī)范辦學權(quán)力公開透明運行。要想使高校辦學自主權(quán)得以公開透明地運行,必須固化權(quán)力運行的程序和方式,嚴格過程控制,壓縮裁量空間,使權(quán)力運行不以執(zhí)行人的變換或執(zhí)行人的主觀意愿而改變。高校應(yīng)依據(jù)職權(quán)目錄,就權(quán)力運行過程繪制流程圖,也就是編制“權(quán)力運行的說明書”。2009年中共河北省紀委等發(fā)布的《關(guān)于建立健全高等學校權(quán)力運行監(jiān)控機制試點工作的指導(dǎo)意見》曾對此問題做過明確的規(guī)定:高校應(yīng)“科學設(shè)計干部人事、內(nèi)部財務(wù)管理、基建(修繕)項目、物資設(shè)備采購、科研經(jīng)費管理、招生以及國有資產(chǎn)管理等權(quán)力運行流程,融入制約環(huán)節(jié),實現(xiàn)過程控制。”③中共河北省紀委等:《關(guān)于建立健全高等學校權(quán)力運行監(jiān)控機制試點工作的指導(dǎo)意見》,2009-06-15,http://www.emcc.cn/jijian/showinform.asp?ArticleID=85。

其三,實施權(quán)力監(jiān)控和信息公開。為提升辦學透明度、有效防治腐敗,高校應(yīng)瞄準如下辦學自主權(quán)運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重點部位，實施權(quán)力監(jiān)控和信息公開:一是加強對基建項目權(quán)力運行的監(jiān)控和信息公開?；ㄊ歉咝８瘮〉母甙l(fā)之地,據(jù)統(tǒng)計,在近年來落馬的高校黨政官員中,七八成以上都是因基建工程受賄而成為腐敗的“急先鋒”。*《武大副校長陳昭方和副書記龍小樂受賄被捕》，2009-10-09，http://news.sina.com.cn/c/2009-10-09/095718794461.shtml。要遏制高?；ǜ瘮?關(guān)鍵是要加強對基建全過程的權(quán)力監(jiān)控,提升基建工作透明度。高?；椖繌木幹埔?guī)劃至竣工驗收所涉及的各項工作,都必須實施“陽光工程”,具體包括:高?；椖恳?guī)劃、建設(shè)計劃的編制,要堅持公開論證、科學評估的原則,廣泛征求師生和公眾的意見,切實保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán);高校對招標代理、勘察和設(shè)計等單位的選擇,要堅持公開透明原則,綜合考慮資質(zhì)、信譽和業(yè)績等因素,接受師生和公眾監(jiān)督;高校應(yīng)嚴格遵守《招標投標法》和有關(guān)管理辦法,從項目施工、監(jiān)理服務(wù)到重要設(shè)備、材料的采購等,都依法實行招投標制度,并切實保證招投標行為的公開、公正和公平;高校應(yīng)做到施工過程管理公開、設(shè)計變更管理公開、質(zhì)量監(jiān)督公開、竣(交)工驗收公開和資金使用的公開。二是加強對物資設(shè)備采購權(quán)的監(jiān)控和信息公開。高校應(yīng)設(shè)立內(nèi)部采購機構(gòu),統(tǒng)一組織實施對大宗物資的采購,同時需建立專門的采購監(jiān)督小組對整個采購過程進行全程監(jiān)控,對采購的需求人、審批人和監(jiān)督人實施“分離”。高校所有的采購項目信息均要實現(xiàn)公開、透明,尤其是應(yīng)將采購預(yù)算在校園網(wǎng)上公示,一旦師生或公眾有異議,就要重新調(diào)查論證,以有效規(guī)避采購審批中可能出現(xiàn)的濫權(quán)行為。三是加強對內(nèi)部財務(wù)權(quán)的監(jiān)控和信息公開。高校應(yīng)加強預(yù)算管理,全面推行“集中管理、分級核算”的財務(wù)管理體制,完善學校財務(wù)集體決策、專家咨詢和決策責任追究制度。此外,由于財務(wù)公開是高校信息公開的核心區(qū)域,因此高校應(yīng)特別注重將學校改革發(fā)展的重大財務(wù)決策,涉及師生員工切身利益的財務(wù)事項和其他受關(guān)注的熱點、焦點、難點的財務(wù)問題,適時、規(guī)范、如實地向師生和社會公布。四是加強對高校招生權(quán)的監(jiān)控和信息公開。鑒于招生是高校腐敗的又一“重災(zāi)區(qū)”,高校應(yīng)嚴格規(guī)范招生權(quán)力運行制度,建立健全招生管理運作體系,加強對招生權(quán)的過程監(jiān)控,增強招生透明度。在確保信息安全和考生合法權(quán)益不受侵害的前提下,高校應(yīng)進一步擴大招生信息公示的受眾群體及影響范圍,細化招生權(quán)運作過程中各關(guān)鍵節(jié)點的公示流程,規(guī)范信息公示的內(nèi)容表述,增強信息公示實效。

其四,切實踐行教育部規(guī)章以推進信息公開?！陡叩葘W校信息公開辦法》是一部力圖讓高校辦學行為沐浴在“陽光”下的法案。高校要切實踐行規(guī)章,依照法定的實體規(guī)范與程序規(guī)則,真正將信息公開的全面落實付諸行動,配合教育行政部門系統(tǒng)地構(gòu)建富有校本色彩的信息公開監(jiān)督保障機制,如考核評議機制、年度報告機制和責任追究機制等,進而不斷提升高校信息公開的制度剛性。

(責任編輯 毛紅霞)

The Fundamental Way in University Anti-corruption：Improving Transparency

YIN Xiaomin

(BasicCoursesDepartmentofZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015, China)

Improvingthetransparencyofuniversityrunningandstrengtheningtheopennessofpoweraretheradicalmeasurestoeliminateuniversitycorruption,preventandcurecorruptionfromitssource.Theimprovedtransparencymechanismstocurbcorruptionaretostrengthenthebasisofpowersupervision,limitthespaceofpowercorruptionandenhancetheeffectivenessofpowersupervision.Itiscurrentlyacommonpracticetorestraincorruptionbythetransparencyinuniversityrunningindevelopedcountries.Intheperspectiveofanti-corruption,thepromotionofuniversity’stransparencyshouldbeadvancedinthefollowingaspects:toclearuppoweraccordingtolaw,tostandardizepoweroperation,topinpointthekeylinkstoimplementpowermonitoringandinformationopenness,andtocarryouttheregulationasrequiredbytheMinistryofEducation.

combatcorruptionandbuildacleangovernment;universityanti-corruption;transparencyofuniversityrunning;corruptionrestraint

2014-07-24

全國教育科學“十二五”規(guī)劃教育部重點課題(DIA110266)

尹曉敏,女,浙江桐廬人,教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向:教育法學、高等教育管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.06.012