胡錦光

在中國社會取得巨大進步的同時，也出現(xiàn)了諸如公權(quán)力濫用、社會核心價值觀缺失、社會公平理念未獲得充分實現(xiàn)、貧富差距臨近心理崩潰邊緣等問題，其中公權(quán)力濫用是主要問題。原因在于制度缺乏權(quán)威性。正所謂制度不把權(quán)力關(guān)進籠子里，權(quán)力就會把制度關(guān)進籠子里。為此，習(xí)近平總書記特別強調(diào)：“要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。

為什么要把公權(quán)力關(guān)進制度的籠子

公權(quán)力承擔(dān)著兩項基本功能：一是維持秩序，包括經(jīng)濟秩序、政治秩序、社會秩序、文化秩序等；二是提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公權(quán)力作為分配有限社會資源的特殊強制力，又存在著兩個消極作用：一是權(quán)力腐敗，即絕對的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對的腐敗。所謂絕對的權(quán)力即不受監(jiān)督、約束的權(quán)力。二是權(quán)力擴張，即權(quán)力總會行使到遇見界限為止。公權(quán)力由憲法和法律授予，但這不過是其法律邊界，實際邊界卻需要外在的制約和監(jiān)督。質(zhì)言之，公權(quán)力是一把 “雙刃劍”，它既是保障公民權(quán)利的最有效力量，又可能成為侵犯公民權(quán)利的最大禍害。

如何發(fā)揮公權(quán)力的積極作用、避免消極作用，成為考驗人類政治智慧的巨大難題。在人民主權(quán)原則下，人民能否通過選擇道德品質(zhì)優(yōu)秀的人行使公權(quán)力，以避免公權(quán)力的濫用和擴張？這就涉及到一個基本問題：人性的道德表現(xiàn)是否具有高尚及自私這兩重性？是高尚的，在授予公權(quán)力時就不需要監(jiān)督和制約；是自私的，在授予公權(quán)力時就必須予以監(jiān)督和制約。

無數(shù)事實證明，由于人性道德表現(xiàn)存在兩重性，需要自律和他律兩種手段調(diào)節(jié)，單純依靠自律不可行。主要依據(jù)有兩點：一是在人類社會發(fā)展的現(xiàn)階段，國家及國家權(quán)力的存在具有必要性，因為人類社會還沒有達到物質(zhì)極大豐富、人們思想覺悟極大提高的程度；二是現(xiàn)階段，法律的存在同樣具有必要性，法律的內(nèi)容實際上是維持社會秩序的最低道德要求，是對這些最低道德要求的確認。為什么要以強制方式對這些最低道德要求作出規(guī)定，讓所有社會成員必須遵守？是因為現(xiàn)階段存在著部分社會成員連最低道德要求都做不到的事實。

客觀上，人民無法直接行使所有的公權(quán)力，必須將大部分公權(quán)力委托給自己選擇的代理人行使。人民在選擇代理人時，當(dāng)然會選擇道德高尚的人。但由于人性道德表現(xiàn)存在兩重性，當(dāng)一些人面對公權(quán)力帶來的巨大利益誘惑，能否靠自律保持道德高尚，十分令人懷疑。人民試圖通過選擇道德高尚的代理人，以防止公權(quán)力的濫用和擴張，實際上不可能。

作為人類政治智慧的偉大結(jié)晶，是人民通過制定憲法和法律，使國家權(quán)力具有了正當(dāng)性和合法性。同時設(shè)計一系列原則和制度，以保證國家權(quán)力行使的有效性。此外還設(shè)計了一系列原則和制度控制國家權(quán)力，防止其濫用和擴張。

怎樣才能把公權(quán)力關(guān)進制度的籠子里

憲法和法律中關(guān)住公權(quán)力的原則和制度，主要側(cè)重于規(guī)范公權(quán)力的行使空間和行使過程，輔之以事后懲罰。即以“不能貪”為主，以“不敢貪”為輔。主要有：

1、授權(quán)原則。即憲法和法律通過明確規(guī)定的方式授予公權(quán)力，公權(quán)力必須嚴(yán)格按照授權(quán)范圍、程序、分工行使。授權(quán)原則在一定意義上說又是限權(quán)原則，即授權(quán)范圍限定了公權(quán)力的行使范圍和空間。公權(quán)力有憲法和法律授權(quán)即可為，若無憲法和法律授權(quán)即不可為。在此基礎(chǔ)上形成“越權(quán)無效原則”。

2、憲法保留原則。憲法以清單方式列舉了一系列公民基本權(quán)利，是公民應(yīng)當(dāng)具有的最低限度的權(quán)利。即使如此，基于基本權(quán)利的內(nèi)在因素和個人生活的社會因素，這些基本權(quán)利在必要時仍要受到一定限制。但是，如果任何一個國家機關(guān)都可以限制公民的基本權(quán)利，這些最低限度的權(quán)利實際上也就得不到應(yīng)有保障。所謂憲法保留，是指把限制公民最重要的基本權(quán)利的權(quán)力保留給憲法。除憲法之外的其他法律文件包括法律，不得去限制公民最重要的基本權(quán)利。

3、法律保留原則。即把限制公民基本權(quán)利的權(quán)力保留給法律，法律之外的其他法律文件包括行政法規(guī)不得去限制公民的基本權(quán)利。2000年全國人大通過的立法法第8、9條，對此作出了明確規(guī)定。第8條規(guī)定了法律保留的事項范圍，第9條在第8條規(guī)定的基礎(chǔ)上，將法律保留區(qū)分為絕對保留和相對保留。“有關(guān)犯罪、刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項”即屬于絕對法律保留范圍，全國人大及其常委會絕對不得授權(quán)國務(wù)院制定這方面的行政法規(guī)。

4、權(quán)力分工原則。這是防止公權(quán)力濫用的必要原則?，F(xiàn)代國家把公權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三部分，由立法機關(guān)制定規(guī)則、行政機關(guān)執(zhí)行規(guī)則、司法機關(guān)依據(jù)規(guī)則裁判案件。社會主義國家也奉行這一公權(quán)力分工原則。與資本主義國家的區(qū)別在于，三部分權(quán)力之間的關(guān)系不同。

5、正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序?qū)τ诜乐构珯?quán)力濫用具有獨立價值：（1）通過正當(dāng)程序保障實體正義；（2）通過正當(dāng)程序保障行為理性；（3）通過正當(dāng)程序保障當(dāng)事人的程序性權(quán)利；（4）通過正當(dāng)程序保障行為的正當(dāng)性并進而保障公信力。正當(dāng)程序必須貫徹公開、公正、正當(dāng)、參與及效率原則。這些原則需要具體制度保障。

6、公民個人權(quán)利制約公權(quán)力原則。公民通過行使憲法和法律規(guī)定的一系列基本權(quán)利，包括平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、人身自由、社會經(jīng)濟文化權(quán)利等，特別是通過行使對公權(quán)力的監(jiān)督權(quán)和在受到公權(quán)力侵害時的救濟權(quán)，發(fā)揮對公權(quán)力的制約作用。

7、社會權(quán)利制約公權(quán)力原則。在公權(quán)力有限原則下，公權(quán)力與社會權(quán)利分離。社會公共事務(wù)首先由社會組織處理，公權(quán)力則成為處理社會公共事務(wù)的最后力量。公權(quán)力機關(guān)如果認為需要在憲法和法律上設(shè)定處理社會公共事務(wù)的權(quán)力，必須要證明社會組織無法有效處理該事務(wù)。社會權(quán)利包括市場主體的權(quán)利、行業(yè)組織和中介組織的權(quán)利、新聞機構(gòu)的權(quán)利等。

8、合法性審查原則。是指有權(quán)機關(guān)依照法律規(guī)定對公權(quán)力機關(guān)的抽象行為和具體行為進行審查。包括事前、事中和事后審查。我國已經(jīng)通過制定一系列法律，規(guī)定了合法性審查制度，包括國家權(quán)力機關(guān)、上級機關(guān)、司法機關(guān)、專門機關(guān)的審查。

9、合憲性審查原則。指全國人大及其常委會，依據(jù)憲法對其他國家機關(guān)作出的憲法行為的審查。我國憲法、立法法及其他法律文件已經(jīng)建立了具有中國特色的合憲性審查制度，以保證憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，保證法律體系的統(tǒng)一性、憲法秩序的統(tǒng)一性。目前，最為關(guān)鍵的是如何保證這一制度的實效性。

10、比例原則。比例原則是公權(quán)力在行使時必須首先遵守的“帝王條款”。其核心內(nèi)容是，公權(quán)力在行使時，必須在必要限度之內(nèi)即能給當(dāng)事人以最小損失而達到目的的，不得給當(dāng)事人造成更大損失。

此外，稅收法定原則、財政法定原則、追究公權(quán)力機關(guān)及其責(zé)任人法律責(zé)任制度等，都是防止公權(quán)力濫用的原則和制度。上述原則和制度在我國都已基本建立和確定。目前最要緊的是真正將法治作為治國理政的基本方式，自覺維護憲法和法律權(quán)威，嚴(yán)格依法辦事。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長 ）