【摘要】當(dāng)代美國南海政策形成的過程是一個戰(zhàn)略利益、盟友政策、具體爭端問題解決規(guī)則逐漸形成與發(fā)展的過程，它產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，經(jīng)由60年代末70年代初、70至80年代的發(fā)展，最終在2009年后形成了完整的政策體系。它從屬于美國的亞太戰(zhàn)略，其核心是維持其主導(dǎo)的亞太國際秩序。美國南海政策對中國和世界影響深遠(yuǎn)，中美海權(quán)戰(zhàn)略的對撞抑或相容決定著未來亞太地區(qū)的國際秩序。清晰地掌握美國南海政策的基本線索，有助于我們準(zhǔn)確理解美國南海政策的戰(zhàn)略內(nèi)涵，判斷其在具體爭端問題上可能的政策反應(yīng)，從而采取相應(yīng)的戰(zhàn)略對策。

【關(guān)鍵詞】美國 南海政策 歷史線索 海權(quán) 戰(zhàn)略利益

【中圖分類號】K705 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2009年美國“重返”東南亞，高調(diào)介入南海問題。2011年11月，美國國務(wù)卿希拉里發(fā)表《美國的太平洋世紀(jì)》一文，拋出亞洲“再平衡”政策。美國亞太政策的調(diào)整直接改變了南海地區(qū)形勢，成為對南海問題最具影響力的外部因素。隨著南海問題的升溫，中國、越南、菲律賓等國關(guān)系先后因南海爭端迅速惡化，而南海爭端矛盾的激化為美國將南海問題與地區(qū)安全問題掛鉤創(chuàng)造了條件。美國南海政策成為各國相關(guān)政策、尤其是中國的南海維權(quán)政策不得不慎重對待的重要參照之一。若要準(zhǔn)確研判美國南海政策的戰(zhàn)略內(nèi)涵，以及美國南海政策在具體爭端問題上可能的政策反應(yīng)，必須清晰地掌握美國南海政策的基本線索。為此，本文以三大歷史時期美國南海利益的關(guān)鍵事件為線索，梳理當(dāng)今美國南海政策的歷史參照系。

美國南海政策基本立場的形成

20世紀(jì)50年代開始，菲越等國對中國主張的南海權(quán)利范圍提出主權(quán)聲索，其時適值冷戰(zhàn)，美國也并沒有清晰的南海政策。美國對相關(guān)問題的政策研判全部納入1950年爆發(fā)的朝鮮戰(zhàn)爭到1951年8、9月間簽署的《美菲共同防御條約》、《澳新美太平洋安全保障條約》、《日美安全保障條約》等一系列防務(wù)條約框架下。在這一框架下，南海諸島及其相關(guān)海域?qū)τ诿绹膽?zhàn)略價(jià)值主要體現(xiàn)在從日本列島—琉球群島—臺灣—菲律賓—澳大利亞“近海島嶼鏈”的地緣價(jià)值方面。①這一時期，美國已經(jīng)注意到了南海諸島相關(guān)島嶼的主權(quán)爭端。然而，美國并沒有從國家利益或者政策選擇上明確其態(tài)度，而是確立了“西沙群島的法律地位不明確”這樣的政策和法律原則。②

1956年，美國軍方獲得中國在永興島建立設(shè)施并登陸甘泉島的情報(bào)。永興事件引發(fā)了美國第一次南海政策的正式討論。1月11日，海軍第七艦隊(duì)指揮官向國防部建議加強(qiáng)對該地區(qū)的偵察并向中方發(fā)出警告，甚至考慮公開宣稱永興島已成為美軍的轟炸目標(biāo)。③2月，太平洋部隊(duì)總司令對中共擴(kuò)張行為的意見提出反對意見。該意見指出，美軍不宜直接參與到任何反對行動中，而應(yīng)當(dāng)授權(quán)臺灣防衛(wèi)司令部向中共發(fā)出警告。④1956年6月10日，美國駐西貢大使館的一條關(guān)于中共登陸甘泉島的消息引起了美國對南海政策的再次討論。美國國務(wù)卿胡佛在家中召開緊急會議，討論了一系列針對相關(guān)事件的行動方案。會議結(jié)束后，在國務(wù)院回復(fù)駐西貢大使館的4011號電報(bào)中指出，盡管關(guān)于島嶼的主權(quán)爭議使事件變得混亂，然而，一旦永興島、甘泉島和珊瑚島遭受襲擊的話，美國政府將對“采取軍事行動清除該區(qū)域共產(chǎn)主義活動的可能性給予最高程度的嚴(yán)正考慮”。⑤當(dāng)天，國務(wù)院授權(quán)美國海軍第二天對該區(qū)域進(jìn)行偵察。11日，美國國務(wù)院向駐西貢使館發(fā)出電報(bào)（4021號），明確指示了兩種行動方案。其一是在適當(dāng)?shù)木嫫诤?，允許地區(qū)內(nèi)美軍依據(jù)1954年簽訂的《東南亞集體防務(wù)條約》采取直接的單邊行動，以武力逼退中共；其二是努力使臺灣當(dāng)局和越南達(dá)成聯(lián)合行動的協(xié)議，美軍在必要時提供支持，同時要求駐西貢使館在評議方案可行性時考慮使中越雙方對島嶼主權(quán)達(dá)成妥協(xié)的可能。⑥永興、甘泉事件是美國南海政策的第一次正面反應(yīng)。它開啟了美國當(dāng)代南海政策發(fā)展的進(jìn)程，但是它并沒有對美國南海政策產(chǎn)生方向性的影響。很快，美國國防部海軍辦公室就發(fā)現(xiàn)，來自越南的情報(bào)與美軍偵察的情報(bào)嚴(yán)重矛盾。⑦其后，美國國務(wù)院與西貢使館探討了事件中存在虛假情報(bào)的可能性。⑧1956年6月26日，國防部美軍參謀長聯(lián)席會議在討論西沙群島和南沙群島的活動情況時表示，一旦中菲越之間因領(lǐng)土爭端誘發(fā)事件，美國最好的選擇是成為各方之間的中立仲裁者。⑨自此，美國開始意識到了南海地區(qū)的敏感性，⑩而相關(guān)政策也逐漸從簡單趨向復(fù)雜。

美國南海政策初成之際，中美大使級會談機(jī)制已經(jīng)開始運(yùn)作。南海問題及中美雙方在相關(guān)主張上的差異在彼時已經(jīng)產(chǎn)生。在美軍加強(qiáng)東南亞地區(qū)軍事控制期間，中國代表王炳南曾多次指出美軍進(jìn)犯中國領(lǐng)海的問題。而美方代表則提出美國從未承認(rèn)中方南海領(lǐng)土主張，以及強(qiáng)調(diào)美國海軍在國際海域上執(zhí)行防御任務(wù)是正當(dāng)?shù)牡扔^點(diǎn)。在國務(wù)院向美方會談代表建議會談要點(diǎn)的電文中，有關(guān)內(nèi)容指出美軍的巡航路線一直維持在12海里領(lǐng)海圈以外，并不存在侵犯的意圖。中方所謂干涉主權(quán)不明島嶼上的活動是一種共產(chǎn)主義的擴(kuò)張企圖。此后，否定中國南海主權(quán)主張，以及以航行自由為由進(jìn)入南海諸島附近水域成為美國南海政策針對中國南海權(quán)益的核心內(nèi)容。

越戰(zhàn)爆發(fā)后，美國對相關(guān)問題的態(tài)度更加明確和堅(jiān)定。在其后歷次中美大使級會談的會議上，美國代表更多次強(qiáng)調(diào)南海及其附近海域的主權(quán)未明性質(zhì)，以及相關(guān)海域、空域的航行自由問題。1968年1月4日，中美第134次大使級會談中，美國第一次將美國南海政策與美國亞太戰(zhàn)略秩序掛鉤，提出美國政府亞洲政策的中心目標(biāo)是維護(hù)一種有秩序及可靠的和平，必要時會協(xié)助受到威脅的盟國，堅(jiān)持12海里領(lǐng)海圈，以及愿意就領(lǐng)海測量方法及海軍船只位置進(jìn)行資料共享等觀點(diǎn)。

美國南海政策的利益與盟友

20世紀(jì)70年代初，聯(lián)合國暨遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會“亞洲外島海域礦產(chǎn)資源聯(lián)合勘探協(xié)調(diào)委員會”公布了南沙群島東部及南海南部海域油氣資源勘察報(bào)告。該報(bào)告直接引發(fā)了以東南亞南海周邊國家為主的擴(kuò)張海疆、爭奪海洋權(quán)益的風(fēng)潮。此時，美國陷入越戰(zhàn)危機(jī)，急需調(diào)整中美關(guān)系以應(yīng)對冷戰(zhàn)局勢的轉(zhuǎn)變。中美建交的醞釀和中美關(guān)系的改善使美國南海政策出現(xiàn)了微妙的變化。70年代初，美國對南海地區(qū)局勢進(jìn)行了政策評估。評估的結(jié)果認(rèn)為，“現(xiàn)時的南海爭端并非通常認(rèn)為的軍事重要性和真實(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值所導(dǎo)致的”，而是“當(dāng)事國對未知資源價(jià)值的盲目判斷和國家榮譽(yù)”過度重視的結(jié)果。

1972年3月24日，中國常駐聯(lián)合國代表黃華在與亞歷山大·梅格斯·黑格（Alexander M.Haig， Jr.）在紐約第91次秘密會議中列舉了美國軍艦及軍用飛機(jī)闖入西沙領(lǐng)海的具體時間及位置，對美軍行為提出抗議。美國政府在回應(yīng)中承認(rèn)中方所列舉的船只曾駛進(jìn)西沙群島的12海里領(lǐng)海，但并沒有再駛進(jìn)到9海里圈以內(nèi)。美國政府回電回避了對中方主權(quán)聲明的態(tài)度，但是卻明確表示，出于中美關(guān)系利益的考慮，美國政府已發(fā)出指示，今后美軍在西沙群島周圍將保持至少12海里的距離。與此同時，美國國家安全委員會（NSC）給基辛格的一份關(guān)于如何建設(shè)中美關(guān)系的分析中，南海問題被列在美國應(yīng)以“海洋法”為重點(diǎn)考慮的政治行動建議中?！敖ㄗh兩國專家召開相關(guān)會議，討論領(lǐng)海邊界的劃分以及回顧可能在1973年聯(lián)合國海洋法會議中提出的問題?！?/p>

1974年1月，美國西貢使館馬丁（Graham Anderson Martin）大使向基辛格發(fā)出急電。電文證實(shí)南越總統(tǒng)阮文紹決定暗地派遣人員登陸南沙群島中的5個島嶼。電文提到“一旦中國掌握越南‘入侵中國大陸神圣領(lǐng)土的‘證據(jù)，中國就有可能對此采取直接的行動反應(yīng)”。21日，馬丁再次發(fā)電指出：“美國不能直接陷入越南（西貢政府）、中華民國（臺灣）和菲律賓之間的領(lǐng)土爭端，也不能直接介入這些盟友與中國之間的爭端，特別是當(dāng)美國希望與中國建立新的關(guān)系的時候。”馬丁在電文中還特別指出，他已強(qiáng)烈建議阮文紹不要向尼克松總統(tǒng)提出介入南海爭端的要求，并建議他低調(diào)地將事件提交國際法庭或者向東盟匯報(bào)。他不建議美國堅(jiān)持讓中國“歸還”西沙群島給越南，但建議美國在與中國發(fā)展關(guān)系的同時，讓越南覺得美國“做了他們所要求的、對我們來說唯一比較合理的事情”。同月，基辛格的回電要求馬丁明確答復(fù)阮文紹，美國對越南的支援不包括南海爭議性區(qū)域，只能繼續(xù)其中立且不支持南海爭端任何島嶼主權(quán)聲明的政策，但是可以支持越南將爭端提交國際法庭，支持尋求主權(quán)爭議實(shí)現(xiàn)和平仲裁的努力。美國相信越南政府避免進(jìn)一步行動和公開的聲明是必要的，以免被中國利用為對南海武裝干涉的托辭。

菲律賓是美國的殖民地，也是二戰(zhàn)后美國在東南亞地區(qū)最重要的盟友。1974年，中越西沙海戰(zhàn)引起了菲律賓政府的注意。菲律賓駐聯(lián)合國代表曾就此事詢問中國代表，中國代表強(qiáng)調(diào)中國已準(zhǔn)備好捍衛(wèi)包括西沙和南沙群島在內(nèi)的領(lǐng)土主權(quán)。菲律賓外長羅慕洛將此信息轉(zhuǎn)給美國駐菲律賓大使威廉·沙利文。1月26日，沙利文致電國務(wù)院敦促美國政府對事件作出回應(yīng)，并提出一系列建議。電文建議美國政府授權(quán)美軍一旦菲律賓在南沙群島遇襲便采取“行動”，加強(qiáng)偵察力度以防止被突然襲擊；建議美國制定對北京的行動方針，并明確警告中國，一旦中國對菲律賓軍隊(duì)采取軍事行動，美國將啟動《美菲共同防御條約》。此外，沙利文還要求國務(wù)院授權(quán)他在《美菲共同防御條約》框架下向菲方官員進(jìn)一步咨詢菲律賓在南海問題上的具體意圖以及美方需要采取的行動。

1月31日，美國國務(wù)院一份標(biāo)識大使親啟的回復(fù)沙利文的電報(bào)答復(fù)道：美國“仍然在思考一旦菲律賓在南沙群島遇襲美國采取行動的義務(wù)在《美菲共同防御條約》中的法律定位。由于缺乏中國意圖接近南沙群島的證據(jù)以及我方的不確定性，你所建議的行動方針和與菲方的接觸都必須等到我方定位明確以后再討論”。電報(bào)發(fā)出當(dāng)天下午的一次國務(wù)院內(nèi)部會議上，基辛格指出：《美菲共同防御條約》問題的重點(diǎn)在于到底是美方主動提出，還是菲方首先提出?；粮裰赋觯@是一個重要的“心理差別”?！拔覀冇欣碛蓱岩稍诒唬ǚ坡少e）主動要求之前表現(xiàn)出過度渴望對中國采取主動措施的態(tài)度是否符合國家利益……我們政策的重點(diǎn)不是在自己心里，而是在別人心里留下模棱兩可的感覺。”

1976年，菲律賓總統(tǒng)馬科斯利用美國總統(tǒng)換屆的機(jī)會向美國施加壓力，以美軍駐菲律賓基地為籌碼敦促美國對《美菲共同防御條約》作出更加明確的陳述，希望換取美國對菲律賓在南沙群島領(lǐng)土主張的軍事支持。針對美菲談判，美國國家安全事務(wù)局（NSA）在給總統(tǒng)福特的一份詳細(xì)的談判分析中表示，國務(wù)院及國防部建議總統(tǒng)授權(quán)給予菲律賓一種介乎于積極與消極之間的答復(fù)，即維持對爭議性島嶼防衛(wèi)不明確的立場，以避免造成與中、越的緊張局勢，保證在菲律賓軍艦遇襲時美方應(yīng)對的靈活性。在10月6日基辛格與羅慕洛的秘密會議上，美菲雙方達(dá)成初步妥協(xié)，對菲律賓陸上安全與爭議性島嶼海域進(jìn)行區(qū)別對待，不對當(dāng)前條約進(jìn)行修改。菲律賓也表明不會在南海問題上牽涉美國。1977年，美國總統(tǒng)卡特上臺，美國在韓國、臺灣駐軍減少，菲律賓試圖提議重啟談判，這對美國維持西太平洋地區(qū)的軍事安全能力有現(xiàn)實(shí)意義。美國也愿意加強(qiáng)菲律賓領(lǐng)海、領(lǐng)空偵察及攔截能力，但美國的政策分析仍然特別強(qiáng)調(diào)了小心避免認(rèn)同任何南沙群島主權(quán)主張的原則。

20世紀(jì)70年代，美國對毛澤東時代之后南海局勢的判斷總體趨向溫和，而海軍戰(zhàn)略則主要圍繞防御性戰(zhàn)略軌道繼續(xù)發(fā)展。中國海軍雖然擁有戰(zhàn)斗能力，但是其油料補(bǔ)給、運(yùn)輸和進(jìn)攻手段還不足以威脅美國的利益。在這種情況下，中美關(guān)系在美蘇戰(zhàn)略對抗的轉(zhuǎn)折過程中所具有的戰(zhàn)略價(jià)值便成為決定美國南海政策的關(guān)鍵因素。盟友的南海利益和它們所訴求的具有爭議性的島嶼主權(quán)就只能退而求其次。

美國南海政策中的“中立”與“平衡

美國南海政策是其亞太政策的一部分。美國亞太政策的核心在于亞太地區(qū)的戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)，而主導(dǎo)權(quán)最重要的手段是“均勢”——分而治之。20世紀(jì)70年代到80年代，中國以“擱置爭議”為核心的“主權(quán)在我、擱置爭議、共同開發(fā)”應(yīng)對南海問題，創(chuàng)造了南海地區(qū)形勢穩(wěn)定發(fā)展的大環(huán)境。然而，“擱置爭議”的同時，中國并沒有停止自身力量的發(fā)展。中國的商船力量和海軍能力在這一階段都得到了穩(wěn)定的發(fā)展。

對于中國的變化，美國智庫和戰(zhàn)略決策部門有著清醒的認(rèn)識。1979年1月，美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院高級研究中心的研究報(bào)告認(rèn)為，中國正以世界大國為目標(biāo)謀求其發(fā)展，中國在亞洲地區(qū)軍事力量的發(fā)展和軍事戰(zhàn)略的改變將為美國帶來機(jī)遇，但是也會對美國的戰(zhàn)略利益構(gòu)成挑戰(zhàn)。研究報(bào)告明確指出：中國軍事戰(zhàn)略正從毛澤東時代的戰(zhàn)術(shù)防御為主轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略進(jìn)攻；中越南海沖突對美國戰(zhàn)略利益具有潛在的威脅；南海問題有可能導(dǎo)致大規(guī)模的沖突，但它更是一個在特殊戰(zhàn)略環(huán)境下被美國由外交手段而得以操縱的源泉。

20世紀(jì)90年代，世界兩極格局崩塌，美國成為唯一的超級大國。中美關(guān)系的戰(zhàn)略價(jià)值一落千丈。中國海軍戰(zhàn)略能力的增長和美國對東亞格局的重新審視確立了美國南海政策的基軸。1994年1月5日，美國的一份研究報(bào)告《從亞洲安全角度看中國：認(rèn)知、評估與美國的選擇》指出：中國通過軍事手段控制南海地區(qū)將對美國利益造成威脅，美國的政策應(yīng)該支持其在亞洲的軍力優(yōu)勢；在加強(qiáng)美中互動和互信的同時，保證通過經(jīng)濟(jì)手段獲得對中國不確定行動施加壓力的能力；通過東盟或亞太經(jīng)濟(jì)合作論壇等模式主動推動區(qū)域內(nèi)多邊外交發(fā)展，以將中國納入?yún)^(qū)域組織的約束。

同一時間，美國國家安全部門的一份關(guān)于中國人民解放軍地面部隊(duì)軍力預(yù)測的情報(bào)認(rèn)為，盡管中國可能會在南海問題不能和平解決的情況下采取軍事手段，但中國軍事的發(fā)展現(xiàn)狀暫時無法支持其軍事目標(biāo)。1995年4月，美國陸軍戰(zhàn)爭學(xué)院的研究指出，從絕對權(quán)力和相對權(quán)力的角度分析，亞太地區(qū)并不存在很大的“權(quán)力真空”，中國的軍事實(shí)力還不足以使其成為地區(qū)秩序的維護(hù)者?！氨M管中國不滿于現(xiàn)狀，但短時期內(nèi)還不會采取超越區(qū)域體系認(rèn)可的方法來解決爭端。”同年，美國總審計(jì)局提交給國會委員會的報(bào)告則指出，盡管區(qū)域性的國防支出增加以及軍事現(xiàn)代化的熱潮并非直接針對中國，而是亞洲國家國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易普遍穩(wěn)定發(fā)展情況下，將國防建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到保護(hù)貿(mào)易航線上的結(jié)果，但是仍需重視中國成為區(qū)域大國的意圖，并評估中國軍事現(xiàn)代化對太平洋地區(qū)的影響。

面對新時期的變化，基辛格時期以均勢制衡亞太戰(zhàn)略格局的政策在南海問題的運(yùn)用方面變得更加明確。哥倫比亞大學(xué)國際安全項(xiàng)目主任理查德·K·貝茨撰文指出：南海政策是美國亞太政策的一個部分。美國亞太政策的最佳選擇是使華盛頓處于地區(qū)多極化的態(tài)勢下，充當(dāng)一個外部制衡者角色。美國南海政策與亞太政策的基本原則類似。美國需要表明，美國有權(quán)為遭受武力打擊的南海權(quán)益聲索國提供軍事支援。但是，美國不能置身于直接的南沙爭端之中。

1995年4月，海軍上將理查德·麥克對中國進(jìn)行軍事訪問。美國解密文獻(xiàn)顯示，美國支持中國堅(jiān)持聯(lián)合國海洋法及1992年東盟南海宣言，也將繼續(xù)其不對南海主權(quán)持任何傾向性的政策，但美國高度看重該地區(qū)的航行自由與區(qū)域穩(wěn)定問題。1995年5月，克林頓政府發(fā)表《南沙群島與南海政策聲明》，首次確認(rèn)了美國在南海地區(qū)的利益及其在這一問題上的相關(guān)政策。聲明指出：“美國在南海的國家利益主要是維持南海航行自由”，“美國不偏袒南海陸地領(lǐng)土爭議任何一方”，美國“愿意協(xié)助處理南海問題”，并“支持爭議各方聯(lián)合通過規(guī)范各方南海行為的政治或法律文件”，“美國反對任何聲索方使用或威脅使用武力去解決沖突”，并“要求各方在南海地區(qū)的行動必須符合國際法，尤其是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定”。

1996年，美國和平研究所在華盛頓發(fā)表題為《南海爭端：預(yù)防性外交的前景》的研究報(bào)告。該報(bào)告分析了中國正式批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》之后的南海形勢，再次強(qiáng)調(diào)美國政府應(yīng)該在南海爭端中保持中立立場，不陷入具體爭端，鼓勵爭議各方通過和平方式解決爭議，以“權(quán)力平衡者”的姿態(tài)在南海地區(qū)發(fā)揮作用，并擁有維持地區(qū)“均勢”的能力。

1996年12月，中美舉行高層秘密會議。美方陳述了其亞太政策的基本原則和對中國處理南海問題的期望。表示推進(jìn)中美合作并保證東亞地區(qū)安全秩序是美國的目標(biāo)，也是中國發(fā)展的需要。美軍在亞太地區(qū)的存在為區(qū)域內(nèi)各國提供安全保證，對地區(qū)和平與穩(wěn)定有益，這同樣符合中國的利益。出于地區(qū)軍力平衡的考慮，美國不會在21世紀(jì)之前對亞太軍事部署作出重大改變。對于南海問題，美國強(qiáng)調(diào)的是航行自由和《聯(lián)合國海洋法公約》的原則得以實(shí)現(xiàn)，愿意與中方就領(lǐng)?；€等具體技術(shù)問題進(jìn)行討論，以實(shí)現(xiàn)國際一致。

1997年7月，中國人民解放軍中將吳權(quán)許訪問夏威夷。談到南海問題時，美方代表太平洋戰(zhàn)區(qū)司令部總司令約瑟夫·普呂厄表示：“《美菲共同防御條約》是一項(xiàng)穩(wěn)定而有效的約定。爭議島嶼的處置原則也是如此，不會輕易修改?！北M管他認(rèn)為美國在南海地區(qū)有重要利益，但是這些利益要求美國在亞洲保持穩(wěn)定的政治、軍事與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，非敵意的、健康的美中關(guān)系符合美國的亞洲利益。

美國南海政策的現(xiàn)實(shí)延續(xù)：制衡與均勢

當(dāng)代美國南海政策發(fā)展的過程是一個戰(zhàn)略利益、盟友政策、具體爭端問題解決規(guī)則逐漸形成與發(fā)展的過程。在這一過程中，美國首先形成的是對具體爭端問題的政策態(tài)度和基本原則：不承認(rèn)任何一方對南海島嶼主權(quán)權(quán)利的合法性，要求并支持各國以國際法原則和平解決爭端，強(qiáng)烈反對武力解決爭端。對于盟友，美國的原則是支持盟友在國際秩序允許的范圍內(nèi)處理爭端事務(wù)，但美國不輕易介入任何具體的爭端。相對于盟友政策和具體爭端問題政策，美國南海利益從最早的航行自由，中經(jīng)和平與國際法的原則，到美國主導(dǎo)的地區(qū)秩序的形成卻是一個相對漫長的過程。

20世紀(jì)90年代中期前后，美國開始有意識地關(guān)注中國的發(fā)展對其主導(dǎo)的亞太秩序的影響。同一時期，日本陷入“10年不景氣”的困局。美日同盟主導(dǎo)的亞洲秩序出現(xiàn)不穩(wěn)定態(tài)勢。在這種情況下，1995年“中菲美濟(jì)礁事件”和1996年“臺海危機(jī)”對美國的戰(zhàn)略判斷和美日同盟的再定義產(chǎn)生了微妙的影響。1997年9月，美日兩國簽署《日美防務(wù)合作新指針》，確立了美日兩國在軍事安全合作方面的框架。其中，第三種合作情形，亦即日本周邊地區(qū)發(fā)生對日本和平與安全產(chǎn)生重要影響的事態(tài)時雙方進(jìn)行的合作是全新的，而且是此次修改最為關(guān)鍵的內(nèi)容。1999年5月24日，日本參議院通過了《日美防衛(wèi)新指針》相關(guān)三法案（《周邊事態(tài)法》、《自衛(wèi)隊(duì)法修正案》、《日美相互提供物資和勞務(wù)協(xié)定修正案》）。這些法案允許日本政府在美軍介入日本“周邊”軍事沖突時派兵為美軍提供海上搜救、后勤支援等支持，遏止和干預(yù)“周邊事態(tài)”。其中，《周邊事態(tài)法》明確將臺海、南海等區(qū)域囊括在日美安保機(jī)制軍事行動的范圍之內(nèi)。

阿富汗戰(zhàn)爭和“9·11事件”延緩了美國全球戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)回亞洲的時間。2009年，美國中東戰(zhàn)略取得了階段性的勝利。當(dāng)年適值各國提交外大陸架劃界案的最后一年，與中國南海爭端矛盾最突出的越南接任東盟輪值主席國的前一年。外大陸架劃界案的報(bào)備為美國拓展其南海政策對相關(guān)國家的影響，進(jìn)而影響亞太格局的發(fā)展創(chuàng)造了條件。同年5月，中國向聯(lián)合國秘書長提交了附有“南海九條斷續(xù)線”地圖的外交照會。美國學(xué)界和政界普遍將此行為解讀為直接威脅到了歷代美國政府最為關(guān)注的南海地區(qū)航行自由與國際航道安全。6月，第16屆東盟地區(qū)論壇上，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓代表奧巴馬政府簽訂了加入《東南亞友好合作條約》的文件，宣稱“重返”東南亞，開啟了美國高調(diào)介入南海地區(qū)事務(wù)的進(jìn)程。7月，美國參議院外交委員會舉辦了一場題為“東亞主權(quán)與海洋爭議”的聽證會，美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院教授彼得·達(dá)頓（Peter Dutton）在會上表示：“鑒于中國主張南海所有島嶼為其領(lǐng)土，且這些島嶼完全由中國《領(lǐng)海法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與毗連區(qū)法》等有關(guān)法律所規(guī)范，南海海域?qū)⑷砍蔀橹袊膶俳?jīng)濟(jì)區(qū)，美國在南海地區(qū)的航行自由與其他軍事活動將受到嚴(yán)重影響。”他認(rèn)為，如果任由中國擴(kuò)張其海洋權(quán)利，東亞地區(qū)的國際秩序?qū)l(fā)生顛覆性的變化。

2010年，越南以東盟輪值主席國的身份推動南海問題進(jìn)入東盟峰會、東盟與美國領(lǐng)導(dǎo)人會議、東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴(kuò)大會議、東亞峰會等機(jī)制。越南的舉措完全順應(yīng)了美國南海政策的戰(zhàn)略需求。其后，美國參議員、國防部長先后訪越。兩國舉行了恢復(fù)邦交15年來首次聯(lián)合軍演。同年，美國開始加強(qiáng)對菲律賓的各種援助。在不到一年的時間里，美國向菲律賓提供了5.74億美元的援助，而且還向菲律賓許下提供新式軍備、落實(shí)《軍事互訪協(xié)定》（Visiting Force Agreement），加強(qiáng)雙邊軍事合作等承諾。此外，為了印尼與美國共同促進(jìn)東盟地區(qū)合作機(jī)制對地區(qū)安全、和平、穩(wěn)定發(fā)揮更重要的作用，共同應(yīng)對中國崛起這一對東南亞地區(qū)和諧穩(wěn)定最具影響力的不確定因素，奧巴馬更兩度訪問印尼，以期“與印尼發(fā)展一種更為緊密的關(guān)系”。

2010年7月，希拉里在河內(nèi)發(fā)表了美國對南海爭端的聲明，完整地表達(dá)了奧巴馬政府的南海政策。相較之前歷屆美國政府的南海政策，此次《南沙群島與南海政策聲明》除了全面總結(jié)“美國在南海的國家利益主要是維持南海航行自由”，“美國不偏袒南海陸地領(lǐng)土爭議任何一方”，美國“愿意協(xié)助并支持爭議各方聯(lián)合通過規(guī)范各方南海行為的政治或法律文件”，“美國反對任何聲索方使用、或威脅使用武力去解決沖突”，并“要求各方在南海地區(qū)的行動必須符合國際法，尤其是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定”等傳統(tǒng)政策原則之外，還特別強(qiáng)調(diào)了美國在南海地區(qū)的“國家利益”和“國際利益”。

按照希拉里的表述，美國新時期在南海地區(qū)的“國家利益”不僅包括過去一貫強(qiáng)調(diào)的航行自由與航道安全，而且還包括了海洋公有空間（含天空）的使用、合法商業(yè)行為不受阻礙，以及對國際法的尊重等內(nèi)容。美國在南海地區(qū)的“國際利益”不僅包括東南亞各國在南海地區(qū)的利益，而且還包括日本、南韓、印度、俄國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、歐盟等東盟區(qū)域論壇參與成員在南海地區(qū)的利益，以及世界其他海洋國家和國際社會成員在南海地區(qū)的利益。希拉里強(qiáng)調(diào)，為了美國和世界各相關(guān)國家在南海地區(qū)的利益，美國支持一個由所有南海領(lǐng)土爭端方參與的合作性的外交進(jìn)程去解決南海問題。美國要求爭端各方尊重國際社會的利益，采取負(fù)責(zé)任的方式處理南海爭議島嶼的領(lǐng)土主權(quán)、主權(quán)權(quán)利以及管轄權(quán)等問題，協(xié)助創(chuàng)造解決爭議的條件，并降低南海區(qū)域緊張情勢。由于不受阻礙的商業(yè)活動符合南海權(quán)益聲索各方與廣大國際社會成員的共同利益，因此，美國將協(xié)助推動與《南海各方行為宣言》一致的倡議和信心建立機(jī)制，要求各國依據(jù)國際法相關(guān)原則提出對南海海域空間的合法主張。

2010年底，美國與東盟共同發(fā)表《美國與東盟聯(lián)合聲明》，專辟條款表達(dá)了雙方愿意將現(xiàn)有合作框架運(yùn)用于支持南海爭端各當(dāng)事國援用《聯(lián)合國海洋法公約》及其他國際法原則和平解決爭端，維護(hù)地區(qū)安全及世界各國南海利益的共同立場。

2011年11月，希拉里發(fā)表《美國的太平洋世紀(jì)》（America's Pacific Century）一文。文章宣稱，在伊拉克戰(zhàn)爭結(jié)束和美國從阿富汗撤軍接下來的10年中，美國最重要的任務(wù)就是以美國為支點(diǎn)，以在外交、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略以及其他方面對亞太地區(qū)進(jìn)行大量、持續(xù)的投入為手段，通過強(qiáng)大的多邊機(jī)制構(gòu)建和維護(hù)亞洲地區(qū)戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定美國在亞洲的軍事與政治影響力。2012年1月，美國國防部發(fā)布了名為《維持美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位：21世紀(jì)國防的優(yōu)先任務(wù)》（Sustaining US Global Leadership： Priorities for 21st Century Defense）的白皮書，闡述了美國對東亞太平洋、南亞印度洋的經(jīng)濟(jì)和安全利益。

美國南海政策對中國的影響

2012年9月，中國首艘航母入列。11月，中共十八大報(bào)告提出海洋強(qiáng)國建設(shè)方向。其后，中國的海空力量建設(shè)進(jìn)入迅速發(fā)展通道。隨著中國海洋力量的崛起，美國對中國的戰(zhàn)略評估發(fā)生了很大變化?！?0世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初，中國實(shí)行了若干孤立的但有害的外交政策?！薄斑@些政策曾在短時期內(nèi)傷害了中國的國際形象和信譽(yù)，不能被視為中國改變地區(qū)現(xiàn)狀的系統(tǒng)性努力?！薄霸陂_始發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)政權(quán)合法性的過程中，中國領(lǐng)導(dǎo)人的外交政策仍然試圖避免與傳統(tǒng)的國際秩序產(chǎn)生對抗。”有的美國學(xué)者認(rèn)為，2009年南海爭端激化以來，中國采取了更加強(qiáng)硬的外交政策，似乎中國領(lǐng)導(dǎo)人正在把外交政策作為推動經(jīng)濟(jì)的動力。這些舉措不僅使中國前幾年來所宣揚(yáng)的“和平崛起”的影響煙消云散，而且這些政策使本地區(qū)國家和美國都感到擔(dān)憂。

根據(jù)傳統(tǒng)的國際理論和歷史經(jīng)驗(yàn)，新崛起的大國與傳統(tǒng)的國際秩序之間都存在著特殊的矛盾。這些矛盾不是由新興大國的主觀意愿決定的，而是由于現(xiàn)存國際秩序與他們的國家利益之間的矛盾決定的。中國與美國及其盟友有著不同的價(jià)值觀。中國有實(shí)力和潛力成為一個超級大國，中國的崛起正在改變美國主導(dǎo)的傳統(tǒng)亞太國際秩序。在某種意義上，“中國威脅論”是美國及其盟友對這一現(xiàn)實(shí)最正常的反應(yīng)。它強(qiáng)調(diào)了在中美之間權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中，地區(qū)和世界政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化等因素，以及國際體系領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等難以避免的矛盾。

2009年，美國在國務(wù)卿希拉里和奧巴馬總統(tǒng)史無前例地高調(diào)宣布“美國回來了”和“美國首位太平洋總統(tǒng)現(xiàn)在開始領(lǐng)導(dǎo)”之后，又加入了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）。就TPP而言，美國真正的目的是制衡中國，減少中國通過東盟—中國自貿(mào)區(qū)以及其他中國領(lǐng)導(dǎo)或參與的架構(gòu)對東亞和東南亞國家產(chǎn)生影響，并建立新的行為準(zhǔn)則來約束中國。值得注意的是，中國并沒有被包含在TPP中。這已經(jīng)使中國對美國的動機(jī)產(chǎn)生不安的反應(yīng)。

2009年以來，越來越多的人開始把中國的崛起、南海爭端的技術(shù)問題與中美兩國在亞太地區(qū)的國際秩序之爭結(jié)合起來討論。隨之而來的是，美國國內(nèi)迫使美國政府在南海爭端中采取更加強(qiáng)硬立場的人越來越多。美國國內(nèi)反對中國的批評家指責(zé)中國對南海島礁的聲索太過專橫，擔(dān)憂中國軍事現(xiàn)代化將破壞東南亞戰(zhàn)略平衡并威脅美國的航行自由，敦促奧巴馬政府在南海事務(wù)中更加強(qiáng)硬，敦促美國政府放棄傳統(tǒng)的“不選邊站”的方式而采取明確地支持越南、菲律賓、馬來西亞對南海權(quán)利的聲索的政策。

當(dāng)然，也有人堅(jiān)持美國幾十年來已經(jīng)成型的政策，認(rèn)為過分介入具體的爭端并不符合美國的利益。因?yàn)椋龅奶贂怪袊鴮︵弴扇?qiáng)硬立場，做的太多會激怒中國并鼓勵其他爭端方打美國牌，從而把美國牽涉到與中國的爭端中。美國仍然需要在中美關(guān)系與對其他爭端方支持間取得政策平衡。為了維護(hù)國際秩序，美國制衡中國的政策應(yīng)該做得更加高明一些。例如：推動當(dāng)?shù)孛擞褔垃F(xiàn)代化，加強(qiáng)獨(dú)立應(yīng)對中國壓力的能力；讓中國理解中美雙方在全球性安全合作上的共同利益，以及美國軍方應(yīng)該通過包含中國軍隊(duì)的地區(qū)性活動和演習(xí)來推動中美和中國與東盟間的互信等。

從美國的戰(zhàn)略利益角度考察，美國在西太平洋的權(quán)利無論在過去、現(xiàn)在還是將來都將由海權(quán)確立。美國的海權(quán)在很大程度上阻礙了中國進(jìn)入全球大洋、獲取戰(zhàn)略資源和開發(fā)更加廣闊的市場。因此，中國發(fā)展并部署了反艦導(dǎo)彈、潛艇以及其他可以威脅美國水面艦隊(duì)的裝備。中國擴(kuò)展其在東亞水域的海軍力量以支持她的領(lǐng)土主張、保障貿(mào)易通道并擴(kuò)展她的影響力。中美海權(quán)戰(zhàn)略的對撞抑或相容決定著未來亞太地區(qū)的國際秩序。如果美國海權(quán)退縮或者變得虛弱，這一重要區(qū)域?qū)⒆兊貌环€(wěn)定或者落入中國的勢力范圍，那么一個經(jīng)典的現(xiàn)狀國反對崛起國的例子將在西太平洋成為現(xiàn)實(shí)。

結(jié)語

美國南海政策三大歷史線索及其現(xiàn)實(shí)延續(xù)顯示，美國南海政策從屬于美國的亞太戰(zhàn)略，其核心是維持美國主導(dǎo)的亞太國際秩序。南海爭端適用的國際法原則、和平解決的原則，均是美國主導(dǎo)的亞太國際秩序的秩序原則。美國支持盟友卻不介入具體爭端事務(wù)的政策原則是美國以“均勢”戰(zhàn)略對亞洲地區(qū)“分而治之”的策略選擇。南海爭端是中國與某些東盟國家之間的矛盾，它為美國提供了實(shí)施“均勢”戰(zhàn)略的前提。然而，不在具體爭端中“選邊站”，鼓勵和平原則并不意味著美國不會以武力的方式應(yīng)對某些挑戰(zhàn)。美國南海政策的核心在于它所努力維護(hù)的國際秩序主導(dǎo)權(quán)。從這個角度理解問題，無論航行自由也好，和平原則也好，抑或盟友的南海權(quán)益也好，只要不觸及美國對亞太國際秩序的主導(dǎo)權(quán)，就不會觸及美國在南海問題上的核心利益，也不會引起美國南海政策的突變。然而，在直接威脅美國亞太核心戰(zhàn)略利益的情況下，我們不能輕易懷疑美國為了防止外力顛覆其國際秩序主導(dǎo)權(quán)而采取行動的決心和能力。（新加坡國立大學(xué)政治系在讀研究生曾芮是本文的共同作者）

（本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“臺美日法東海、南海外交檔案及其海洋維權(quán)與國際法應(yīng)用研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：14AGJ005）

注釋

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Ibid.， p.8.

解密檔案顯示，當(dāng)時美國獲得情報(bào)顯示，一名前菲律賓談判小組成員裴納茲（Emmanuel Pelaez）于1976年6月29日表示菲律賓政府相信卡特當(dāng)選總統(tǒng)后將有利于菲律賓重啟談判。菲律賓方面認(rèn)為“鷹派”的卡特總統(tǒng)將會更加重視美軍基地。裴納茲還表示菲律賓政府準(zhǔn)備等到美國共和黨大會后再開始真正的談判，因此現(xiàn)在對美國寸步不讓以拖延談判進(jìn)度。8月6日在菲律賓總統(tǒng)與美國副國務(wù)卿羅賓遜的會議中，菲總統(tǒng)馬科斯與外長羅慕洛、國防部長胡安·龐塞·恩里萊（Juan Ponce Enrile）聯(lián)合向美方施壓，借責(zé)怪美方?jīng)]有在1972年棉蘭事件上提供支援為由，要求美方對菲律賓在美濟(jì)礁的主權(quán)聲明表明立場。FRUS， 1969-1976， Volume E-12， Douments on East and Southeast Asia， 1973-1976， Document 349[DB]， p.1-2。

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責(zé) 編∕樊保玲