朱 舜

我國(guó)東部發(fā)達(dá)省的區(qū)域發(fā)展不平衡，江蘇省的蘇北與蘇南、浙江省的浙東北與浙西南的發(fā)展差距就是例證。區(qū)域發(fā)展差距的一個(gè)重要方面就是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民收入水平差距大，即欠發(fā)達(dá)區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民增收難題仍未破解。東部省域欠發(fā)達(dá)區(qū)城鎮(zhèn)化具備帶動(dòng)農(nóng)民增收“潛力空間”到“現(xiàn)實(shí)空間”的有利條件。以東部發(fā)達(dá)省的欠發(fā)達(dá)區(qū)為視角，探索城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民增收路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民增收問(wèn)題

東部發(fā)達(dá)的江蘇省發(fā)展不平衡。蘇南城鎮(zhèn)化水平明顯高于蘇北，蘇中和蘇北城鎮(zhèn)化水平低于全省城鎮(zhèn)化平均水平 (見(jiàn)圖1)。2007—2012年間蘇北城鎮(zhèn)人口占比由41.7%提高到54.7%，年均增長(zhǎng)2.6%，高于蘇中的1.94%和蘇南的1.04%。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的蘇北農(nóng)民收入增速較快，但增額低于蘇中和蘇南 (見(jiàn)表1)。蘇北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民增收分類分化明顯：常年在城鎮(zhèn)“打工”的“轉(zhuǎn)崗農(nóng)民”是城鎮(zhèn)的“準(zhǔn)市民”，其非農(nóng)業(yè)工資性收入與城鎮(zhèn)化進(jìn)程同向增長(zhǎng);常年在農(nóng)村“務(wù)農(nóng)或半務(wù)農(nóng)”的“留守農(nóng)民”人數(shù)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相向減少，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性規(guī)模收入增長(zhǎng)空間受限;農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、基本公共服務(wù)福利性收入增長(zhǎng)緩慢。具體而言，東部發(fā)達(dá)省欠發(fā)達(dá)區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民增收問(wèn)題表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

圖1 蘇北、蘇中和蘇南的城鎮(zhèn)化率比較 (2007—2012年)

第一，蘇北與蘇中、蘇南農(nóng)民收入增長(zhǎng)率差距有所縮小，絕對(duì)值差額呈擴(kuò)大趨勢(shì)

近年來(lái)蘇北農(nóng)民收入打破全省三大區(qū)域增速最低格局。2007年蘇北農(nóng)民收入比2006年增長(zhǎng)13.1%，高于蘇南0.1個(gè)百分點(diǎn)。2012年蘇北農(nóng)民收入比上一年增長(zhǎng)13.6%，分別高出蘇中和蘇南0.6和0.8個(gè)百分點(diǎn)。2007—2012年，蘇北農(nóng)民收入由5352元增長(zhǎng)到10502元，但與蘇中6698元到12877元和蘇南9293元到17160元的增長(zhǎng)額相比，其增幅差距縮小但增長(zhǎng)絕對(duì)值差額不降反增，即與蘇中的絕對(duì)值差額由1346元增至2375元，與蘇南的絕對(duì)值差額由3941元增至6658元 (見(jiàn)表1)。

表1 蘇北、蘇中、蘇南農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)情況 (2007—2012年)

第二，蘇北農(nóng)民工資性收入占比上升但與蘇中和蘇南差距大

蘇北農(nóng)民工資性收入主要源自在城鎮(zhèn)的打工收入，具有典型的東部發(fā)達(dá)省欠發(fā)達(dá)區(qū)域特征，即工資性收入逐年提高但占比不高。近年來(lái)蘇北農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中的工資性收入占比高于家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比，但遠(yuǎn)低于蘇中和蘇南 (見(jiàn)表2)。盡管在2008—2012年間，蘇中農(nóng)民工資性收入占比僅增加0.21個(gè)百分點(diǎn)，蘇南農(nóng)民工資性收入占比下降，但蘇中和蘇南農(nóng)民工資性收入占比超過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比25.6和44.23個(gè)百分點(diǎn)。一方面，蘇北農(nóng)民工資性收入占比逐年提高，表明蘇北農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)獲取工資性收入增長(zhǎng)的趨勢(shì)增強(qiáng);另一方面，蘇北農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比高，是因?yàn)樘K北城鎮(zhèn)化率偏低和農(nóng)林漁牧業(yè)的從業(yè)人數(shù)比重大 (江蘇省農(nóng)林漁牧業(yè)的從業(yè)人數(shù)占農(nóng)村總從業(yè)人數(shù)比重：蘇北41.02%、蘇中21.78%、蘇南18.81%①數(shù)據(jù)來(lái)源于《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013年)。)。

表2 蘇北、蘇中和蘇南農(nóng)民人均純收入比較 (2008—2012年)

第三，蘇北農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性規(guī)模收入增長(zhǎng)快但增額小

農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村資源開(kāi)發(fā)收入。蘇北促進(jìn)農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)措施初見(jiàn)成效。豐縣王溝鎮(zhèn)蔣河村、張河村積極引進(jìn)櫻桃新品種，通過(guò)大戶示范帶動(dòng)，栽植面積近2000畝，年產(chǎn)櫻桃2000多噸，產(chǎn)值6000余萬(wàn)元①信息來(lái)源于徐州市豐縣人民政府公報(bào)。。沭陽(yáng)縣鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，既增加農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)性規(guī)模收入，也增加農(nóng)民利用農(nóng)閑時(shí)間當(dāng)田間“鐘點(diǎn)工”收入，有效地拓寬了農(nóng)民增收渠道②信息來(lái)源于宿遷市沭陽(yáng)縣人民政府公開(kāi)信息。。但由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面積占比不高，農(nóng)民承包農(nóng)地面積不多，其家庭經(jīng)營(yíng)性規(guī)模收入增額小。表2的數(shù)據(jù)顯示，2008—2012年蘇北農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入增額為1619元，年均增加405元，僅為2012年蘇北農(nóng)民人均純收入的3.86%。

第四，蘇北農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)空間小

與蘇中、蘇南類似，蘇北農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中的工資性收入和經(jīng)營(yíng)性收入占比大，達(dá)到92.83%。蘇北農(nóng)民與蘇南農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入存在較大差距，增長(zhǎng)空間受限。2012年蘇北農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入占其人均純收入的1.76%，僅為蘇南農(nóng)民5.18%的34%。從行業(yè)結(jié)構(gòu)看，蘇北農(nóng)民收入主要來(lái)源于農(nóng)林漁牧業(yè)，其次來(lái)源于工業(yè)和建筑業(yè)，從財(cái)產(chǎn)性收入以及其他來(lái)源獲得的收入有限。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)對(duì)人均收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不大。

第五，蘇北農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入和“貧困農(nóng)戶”溫飽性收入增長(zhǎng)率偏低

2010—2012年間，農(nóng)民人均轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)，蘇北由313元增至568元，蘇南由795元增至1220元，年均增長(zhǎng)分別為18.4%和21.7%;農(nóng)民人均轉(zhuǎn)移性收入占其人均純收入比重，蘇北增至5.4%，蘇南增至7.1%。增長(zhǎng)率和比重兩相比較，蘇北均低于蘇南。表2顯示，蘇北農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入占比在2008—2012年間年均僅上升0.44%，遠(yuǎn)低于其工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)率。徐州市黃河故道沿線納入幫扶對(duì)象的建檔立卡低收入農(nóng)民人均收入由2007年的1403元增加到2011年的3213元，雖增長(zhǎng)2.29倍，但僅是蘇北人均純收入9246元的34.8%，是蘇南人均純收入15213元的21.1%，“貧困農(nóng)戶”溫飽性收入水平較低。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民增收緩慢的原因分析

直接來(lái)源于城鎮(zhèn)化的工資性收入占比呈上升趨勢(shì)但增長(zhǎng)乏力，傳統(tǒng)家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比呈下降趨勢(shì)，財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比低且增幅小，是東部發(fā)達(dá)省欠發(fā)達(dá)區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中引致農(nóng)民增收緩慢的多種原因所致。

第一，工業(yè)化和城鎮(zhèn)集群進(jìn)程緩慢致農(nóng)民工資性收入缺失增長(zhǎng)動(dòng)力

改革開(kāi)放以來(lái)，蘇北工業(yè)化進(jìn)程加快，但其滯后蘇南且缺失以村鎮(zhèn)工業(yè)主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展特征;非農(nóng)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)集聚滯后，從而城鎮(zhèn)集群進(jìn)程緩慢。不同于蘇南的蘇北城鎮(zhèn)化難以形成有效的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)支撐，難以提升城鎮(zhèn)擴(kuò)張規(guī)模和質(zhì)量，難以滿足農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城鎮(zhèn)“打工”獲取工資性收入的非農(nóng)就業(yè)崗位增長(zhǎng)需求，引致蘇北農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)集群發(fā)展困境。這是蘇北城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)帶動(dòng)乏力的重要原因。工資性收入增長(zhǎng)乏力也受城鄉(xiāng)戶籍分離制度改革滯后影響。城鄉(xiāng)分離戶籍制度還影響財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出對(duì)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入效益提升。一些常年在城鎮(zhèn)打工的“農(nóng)民工”仍然享受著“直補(bǔ)”等財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入，從而使常年“務(wù)農(nóng)”農(nóng)民未能獲得“直補(bǔ)”。城鄉(xiāng)分離戶籍制度使40%左右的蘇北農(nóng)民收入增長(zhǎng)陷入“城鄉(xiāng)分離困境”。

第二，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)緩慢致農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性規(guī)模收入缺失增長(zhǎng)空間

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)緩慢制約農(nóng)民農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)。傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品占比大，農(nóng)產(chǎn)品收益增長(zhǎng)緩慢。因快速交通建設(shè)滯后使蘇北發(fā)揮傍長(zhǎng)三角區(qū)位優(yōu)勢(shì)受到制約。水稻、小麥和玉米等傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，加工附加值小;設(shè)施農(nóng)業(yè) (蔬菜)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)較高，但缺失經(jīng)營(yíng)規(guī)模和品牌使農(nóng)民收益增長(zhǎng)緩慢。蘇北農(nóng)村接受教育年限少的人數(shù)較多和接受專業(yè)培訓(xùn)的人數(shù)較少的現(xiàn)狀使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)勞動(dòng)技能者缺乏。大多數(shù)農(nóng)民從事技術(shù)含量低下和操作工序單一的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，獲得的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)空間有限。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變滯后引致農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型困境”。農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)也受到農(nóng)地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢影響。受土地經(jīng)營(yíng)制度和城鄉(xiāng)體制改革滯后影響，蘇北農(nóng)地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢現(xiàn)象廣泛存在。一方面，廣袤的農(nóng)地難以進(jìn)行有效成片整治和規(guī)?；?jīng)營(yíng);另一方面，小面積承包農(nóng)地導(dǎo)致農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)緩慢，從而引致蘇北農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性規(guī)模收入增長(zhǎng)“土地體制困境”。

第三，產(chǎn)權(quán)模糊和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)缺失致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)缺失政策激勵(lì)機(jī)制

住宅交易權(quán)模糊使農(nóng)民在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過(guò)程中難以對(duì)自己所擁有的住宅以市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行“合法性流轉(zhuǎn)”，使農(nóng)民難以從自己擁有的住宅等財(cái)產(chǎn)中獲得財(cái)產(chǎn)性收入，從而引致蘇北農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的“住宅產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困境”。農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)缺失制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。在土地集體所有制下，農(nóng)民的宅基地實(shí)際上不被承認(rèn)是農(nóng)民自己擁有產(chǎn)權(quán)。政府和大企業(yè)如果征用土地要占地拆房，農(nóng)戶只得聽(tīng)從安排讓出宅基地，其實(shí)際所得到的補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。這引致蘇北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困境”，從而制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。

第四，改革滯后致農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)缺失制度保障

財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移性支出逐年增長(zhǎng)，在提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和進(jìn)行人力資本開(kāi)發(fā)中發(fā)揮著“四兩撥千斤”的重要作用。但財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移性支出增長(zhǎng)缺失協(xié)調(diào)的制度保障，使欠發(fā)達(dá)區(qū)域的市、縣、鎮(zhèn) (鄉(xiāng))因相對(duì)較弱財(cái)力難以對(duì)上級(jí)財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移性支出項(xiàng)目給予足額“資金配套”，從而使蘇北農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)率低于蘇南。財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移性支出的多頭管理體制使財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移性支出項(xiàng)目存在“低效益困境”。例如，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移性支出資金分屬不同政府部門以“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)”、“小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣”、“國(guó)土治理”、“新增糧食產(chǎn)能”等項(xiàng)目列支的體制，在不少地方引致財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出項(xiàng)目缺失重點(diǎn)示范效應(yīng)。

第五，集體經(jīng)濟(jì)薄弱和財(cái)政保障不力致農(nóng)民福利性收入增長(zhǎng)缺失共同富裕基礎(chǔ)

2008年來(lái)，徐州市村均集體收入由2008年的2.81萬(wàn)元增長(zhǎng)到8.88萬(wàn)元，增長(zhǎng)3.16倍，但經(jīng)濟(jì)總量不大。蘇北財(cái)政支出中社會(huì)保障的支出比重，遠(yuǎn)低于人均GDP水平相近的浙江，而社會(huì)保障支出中的絕大部分又用于城鎮(zhèn)居民，這就使蘇北農(nóng)民福利性收入增長(zhǎng)缺失財(cái)力支撐?！搬t(yī)”也是當(dāng)前農(nóng)村老年人最迫切的需求，亦常令他們不堪重負(fù)?！靶罗r(nóng)合”政策雖然緩解了農(nóng)村老人的看病難、看病貴狀況，但報(bào)銷比例低、不能納入報(bào)銷范圍的項(xiàng)目多?！爱?dāng)?shù)乜床缓?，外地?bào) (銷)不了，‘因病致貧’”，仍然是農(nóng)村老年人反映最多的問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)和財(cái)政支出保障不了使農(nóng)民福利性收入難以較快增長(zhǎng)。

第六，脫貧致富機(jī)制不完善致“貧困農(nóng)戶”溫飽性收入增長(zhǎng)緩慢

蘇北“貧困農(nóng)戶”收入水平較低，脫貧根基不牢，仍不具備自我發(fā)展能力，因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因市場(chǎng)波動(dòng)導(dǎo)致的返貧現(xiàn)象突出。例如，徐州市黃河故道沿線納入幫扶對(duì)象的低收入人口22萬(wàn)人，占該區(qū)域總?cè)丝诘?7%。由于脫貧致富機(jī)制不完善，按照江蘇省委、省政府實(shí)施新一輪扶貧開(kāi)發(fā)和脫貧奔小康工程要求，蘇北“貧困農(nóng)戶”實(shí)現(xiàn)溫飽性收入增長(zhǎng)的任務(wù)還十分繁重。

三、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)民增收的路徑及政策創(chuàng)新

推進(jìn)以人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)空間優(yōu)化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為核心內(nèi)容的城鎮(zhèn)化，為蘇北農(nóng)民增收帶來(lái)新機(jī)遇和新路徑。將農(nóng)民增收“潛力空間”變?yōu)檗r(nóng)民增收“現(xiàn)實(shí)空間”，需要?jiǎng)?chuàng)新蘇北城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)民增收的路徑及政策。

第一，通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)集聚發(fā)展，提高中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集聚效益，增加“轉(zhuǎn)崗農(nóng)民”工資性收入

非農(nóng)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)集聚為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)化，對(duì)常年在城鎮(zhèn)“打工”的“轉(zhuǎn)移農(nóng)民”具有破解蘇北“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境”的戰(zhàn)略意義，即以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚支撐的城鎮(zhèn)化，不僅吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，還為“留守農(nóng)民”兼職“打工”提供崗位從而獲取工資性收入。

(1)創(chuàng)新有利于農(nóng)民工資性收入持續(xù)增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚政策①李宏岳：《城鎮(zhèn)化與農(nóng)民增收問(wèn)題研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2012年第4期。。合理布局城鎮(zhèn)支撐產(chǎn)業(yè)，通過(guò)工業(yè)園區(qū)化、第三產(chǎn)業(yè)集群化帶動(dòng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。實(shí)施蘇北大中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略，推廣高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)，改造提升商貿(mào)流通等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納“轉(zhuǎn)移農(nóng)民”和方便“留守農(nóng)民”打工的能力。通過(guò)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)集聚效益提升，增加農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收益占比和工資性收入。

(2)創(chuàng)新常年在城鎮(zhèn)“打工”的“轉(zhuǎn)移農(nóng)民”脫離農(nóng)村成為市民和有利于“留守農(nóng)民”收入持續(xù)增長(zhǎng)的戶籍政策。剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移既是蘇北“農(nóng)民工”進(jìn)城鎮(zhèn)的必然要求，也是蘇北常年“務(wù)農(nóng)”農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)的必要條件?？山梃b重慶市簡(jiǎn)化“農(nóng)轉(zhuǎn)非”條件的戶籍政策 (在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商3—5年或購(gòu)買住房的農(nóng)民即可辦理重慶市民戶口)。實(shí)施進(jìn)城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民過(guò)渡期 (最長(zhǎng)5年)內(nèi)保留其在農(nóng)村的承包地和宅基地權(quán)益政策。

第二，通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益，增加“留守農(nóng)民”家庭經(jīng)營(yíng)性收入

加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促進(jìn)“留守農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)性收入大幅度增長(zhǎng)。促進(jìn)“種植大戶”、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模發(fā)展，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，提高農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入。

(1)完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)依賴于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)依賴于土地承包機(jī)制創(chuàng)新，即構(gòu)建農(nóng)地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。探索“農(nóng)戶+合作社+農(nóng)戶”(農(nóng)民承包入股分紅)的土地流轉(zhuǎn)新模式。圍繞糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)創(chuàng)新農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，是破解蘇北“產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困境”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)的制度著力點(diǎn)。

(2)鼓勵(lì)“種植大戶”、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)在不改變耕地屬性條件下種植經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，通過(guò)提升產(chǎn)品品質(zhì)，增加規(guī)模產(chǎn)量，深化加工開(kāi)發(fā)，節(jié)省生產(chǎn)成本及擴(kuò)展市場(chǎng)份額等方面促進(jìn)農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入持續(xù)增長(zhǎng)②楊欣、李偉毅、趙佳：《城鄉(xiāng)差距視野中的農(nóng)民增收問(wèn)題研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第11期。。

(3)通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，土地管理機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，扶持農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，推廣高產(chǎn)高質(zhì)作物種植方法，提高生產(chǎn)效率等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路徑，促進(jìn)農(nóng)民家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入持續(xù)增長(zhǎng)。

第三，通過(guò)增加財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出比重，提高資金使用效應(yīng)，增加農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入

通過(guò)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出政策和提高財(cái)政轉(zhuǎn)移性資金使用效應(yīng)，增加農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入。

(1)增強(qiáng)農(nóng)民增收不可或缺的政策牽引力，即增加扶持農(nóng)民尤其是“種植大戶”和家庭農(nóng)場(chǎng)增收的省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出。在認(rèn)真落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的同時(shí)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，構(gòu)建生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)救助新機(jī)制，完善農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出政策。尤其要對(duì)“種植大戶”和家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品深度加工及品牌建設(shè)給予財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出政策傾斜并做好綜合效益評(píng)估工作。

(2)對(duì)被征地農(nóng)民“先保后征、剛性投?！别B(yǎng)老保險(xiǎn)，保障其基本生活，解除他們失地后養(yǎng)老的后顧之憂。對(duì)農(nóng)村人力資本開(kāi)發(fā)提供財(cái)政支持。開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)。充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移性資金引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入持續(xù)增長(zhǎng)的撬動(dòng)作用。

第四，通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，放開(kāi)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)市場(chǎng)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

建立農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化制度是破解蘇北“城鄉(xiāng)分離困境”和“產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困境”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的基本著力點(diǎn)。

(1)深化以農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)確權(quán)、登記、頒證打通產(chǎn)權(quán)流動(dòng)瓶頸，讓“死資產(chǎn)”具有市場(chǎng)價(jià)值從而成為農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的“活資本”。對(duì)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、未利用地確權(quán)登記發(fā)證。堅(jiān)持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，構(gòu)建土地交易、信息發(fā)布等服務(wù)體系。把農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)①李子聯(lián)：《江蘇省土地整理與農(nóng)民增收實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)地理》2012年第11期。。

(2)通過(guò)開(kāi)發(fā)盤活集體所有的荒山、荒灘、荒田及被置換的宅基地等資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。走國(guó)土空間節(jié)約型城鎮(zhèn)化之路，引導(dǎo)工業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)集中，人口向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)功能區(qū)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體集中。落實(shí)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)增殖權(quán)利，通過(guò)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新農(nóng)村建設(shè)“合村并點(diǎn)”和土地整理，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)有穩(wěn)定的其他居住條件的宅基地使用權(quán)人申請(qǐng)，通過(guò)置換、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助或者城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)貼等方式，協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

第五，通過(guò)增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)動(dòng)力，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性造血能力，增加農(nóng)民基本公共服務(wù)“福利”性收入和“貧困農(nóng)戶”溫飽性收入

發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是蘇北農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)的重要路徑。著力在兩個(gè)方面促進(jìn)蘇北農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)。

(1)通過(guò)增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)動(dòng)力，提高集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。要改革集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制，推廣公司制運(yùn)營(yíng)模式。加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理，明晰所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)收益，完善市場(chǎng)導(dǎo)向的企業(yè)管理模式，在實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)有效增值的同時(shí)，增加農(nóng)民基本公共服務(wù)“福利”性收入。通過(guò)有效開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)資源，增加農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)資源性收入。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助農(nóng)民養(yǎng)老費(fèi)用是農(nóng)民的基本公共服務(wù)“福利”性收入。創(chuàng)新蘇北農(nóng)民養(yǎng)老“土地和家庭”的傳統(tǒng)模式。省市級(jí)財(cái)政“聯(lián)起手來(lái)”向蘇北農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，增加對(duì)蘇北農(nóng)村養(yǎng)老的財(cái)政投入。支持利用農(nóng)村老年活動(dòng)室或閑置校舍建立“農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站”，以解除農(nóng)村養(yǎng)老困局。“醫(yī)”也是當(dāng)前蘇北農(nóng)村老年人增加基本公共服務(wù)“福利”性收入的需求。增加農(nóng)村醫(yī)療保障力度，繼續(xù)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，減免特困、高齡農(nóng)村老人參加“新農(nóng)合”的參合費(fèi)用，提高“新農(nóng)合”的報(bào)銷比例，擴(kuò)大報(bào)銷范圍。

(2)通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)，提高造血功能，增加“貧困農(nóng)戶”溫飽性收入?！柏毨мr(nóng)戶”在蘇北農(nóng)戶中的占比大，沒(méi)有他們的脫貧致富和收入增長(zhǎng)，就沒(méi)有蘇北的全面小康。應(yīng)加大政策扶貧開(kāi)發(fā)力度，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織和“貧困農(nóng)戶”的收入增長(zhǎng)“造血”功能?？偨Y(jié)和推廣徐州市黃河故道沿線扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)。確保有勞動(dòng)能力的低收入建檔立卡農(nóng)戶至少有1項(xiàng)穩(wěn)定增收項(xiàng)目，即參加1個(gè)新型合作經(jīng)濟(jì)組織和至少有1人接受就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)并在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定就業(yè)。增加省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出和集體經(jīng)濟(jì)扶貧專項(xiàng)比重，確保無(wú)勞動(dòng)能力的低收入建檔立卡農(nóng)戶收入得到穩(wěn)定增長(zhǎng)。