孟俊紅

【背景】頻發(fā)的校車安全事故，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，促使了教育部《校車安全管理?xiàng)l例》（以下簡稱《校車條例》）的出臺(tái)，許多地方政府紛紛投入巨資購置校車，校車問題似乎已經(jīng)不是問題。但現(xiàn)實(shí)情況又如何呢？據(jù)媒體披露，江蘇淮安地區(qū)采購了300輛校車，但并沒有真正實(shí)現(xiàn)運(yùn)營。山西省采購了88輛校車，真正實(shí)現(xiàn)運(yùn)營的僅5輛（《中國交通報(bào)》2013年8月7日《運(yùn)營資金難題待解》）。這種現(xiàn)象頗耐人尋味。

解決校車問題，不僅要投入巨額資金配備校車，而且要解決校車的運(yùn)營與法律風(fēng)險(xiǎn)問題。校車配備是一次性的，雖然耗資巨大，但數(shù)額終究有限；校車運(yùn)營則是長期的、持續(xù)的，運(yùn)營過程中會(huì)產(chǎn)生各種各樣的成本，存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，這給校車問題的解決帶來很大變數(shù)。因而，要真正解決校車問題，關(guān)鍵還是要解決校車運(yùn)營問題。

一、校車運(yùn)營問題的重要性

校車運(yùn)營主要涉及校車運(yùn)營模式的選擇和運(yùn)營費(fèi)用的承擔(dān)。確定校車運(yùn)營模式是建立校車管理制度和促進(jìn)校車良性發(fā)展的前提。

（一）校車運(yùn)營問題是解決校車問題的關(guān)鍵

校車事故發(fā)生后，校車數(shù)量的不足和校車質(zhì)量的低劣最容易引起大家的關(guān)注，因而配備符合質(zhì)量要求的校車成為地方政府解決校車問題的首選。眾所周知，校車一定程度上屬于奢侈品，買得起不一定用得起。校車配備需要巨額資金投入，校車運(yùn)營費(fèi)用更是高得嚇人。校車的運(yùn)營費(fèi)用主要由車輛維修保養(yǎng)費(fèi)用、燃料費(fèi)用、保險(xiǎn)費(fèi)用、駕駛?cè)藛T及管理人員工資等組成。據(jù)測算，一輛25萬元的校車，每年維修保養(yǎng)費(fèi)用至少需要5萬至8萬元，燃料費(fèi)用等為8萬至10萬元，駕駛?cè)藛T工資等需要3萬至5萬元，一輛校車每年至少需要16萬元的運(yùn)營資金。如此巨額的費(fèi)用，年復(fù)一年，不管是學(xué)校，還是地方財(cái)政，都難以承受。因此，解決校車問題的關(guān)鍵不在于校車的配備，而在于校車的運(yùn)營。

（二）校車運(yùn)營問題很大程度上決定著校車制度的成敗

頻發(fā)的校車事故，使校車問題成為眾矢之的。盡快購買配置校車似乎是地方政府應(yīng)對(duì)輿情壓力的快捷方式和常見反應(yīng)，但如果運(yùn)營制度不健全，最終只能是“步履艱難，難以為繼”，不可能從根本上解決問題。校車運(yùn)營涉及學(xué)校、地方政府、學(xué)生及家長、校車服務(wù)公司多方利益關(guān)系，如何合理地降低運(yùn)營費(fèi)用，既保障學(xué)生上下學(xué)的安全，又使運(yùn)營成本降到最低、保障校車服務(wù)公司的合理利潤，就成為校車運(yùn)營問題的關(guān)鍵。運(yùn)營得好，校車的確能起到為學(xué)生保駕護(hù)航的作用；運(yùn)營得不好，則學(xué)校校車很可能成為真的“不動(dòng)產(chǎn)”，造成校車資源的浪費(fèi)。對(duì)后者，校車服務(wù)公司很可能會(huì)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，甚至退出校車服務(wù)行業(yè)。不管何種運(yùn)營的失敗，損失最大的都是學(xué)生。

（三）校車運(yùn)營模式?jīng)Q定著學(xué)校義務(wù)的輕重

學(xué)校關(guān)心校車運(yùn)營費(fèi)用的承擔(dān)，但更關(guān)心校車運(yùn)營中學(xué)校義務(wù)的輕重。校車運(yùn)營模式?jīng)Q定著校車費(fèi)用的承擔(dān)，更為重要的是，校車運(yùn)營模式還決定著學(xué)校義務(wù)的輕重，并進(jìn)而決定學(xué)校的法律責(zé)任，影響學(xué)校對(duì)待校車的態(tài)度。校車運(yùn)營模式有自營模式與他營模式，他營模式包括政府專營模式和合同模式。運(yùn)營模式不同，學(xué)校承擔(dān)的義務(wù)也就不同。自營模式中，學(xué)校義務(wù)最重，不但要配備司機(jī)、隨車照管人員，而且要承擔(dān)運(yùn)營費(fèi)用。政府專營模式中，學(xué)校只承擔(dān)輔助性的義務(wù)，如對(duì)學(xué)生的安全教育等。合同模式中，學(xué)校與校車服務(wù)提供者的權(quán)利義務(wù)用合同來規(guī)制。

二、我國校車運(yùn)營制度存在的問題

校車運(yùn)營如此重要，但是由于我國校車制度啟動(dòng)較晚，相關(guān)法律規(guī)定與各地實(shí)踐都存在著一些亟待解決的問題。

（一）法律規(guī)定不清晰

鑒于我國校車運(yùn)營尚處于探索期，《校車條例》對(duì)校車的運(yùn)營做了模糊規(guī)定。這雖然為各地繼續(xù)探索合理的校車運(yùn)營模式提供了靈活的空間，但是也造成法律規(guī)定的不清晰。

《校車條例》第九條規(guī)定：學(xué)校可以配備校車。依法設(shè)立的道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營企業(yè)、城市公共交通企業(yè)，以及根據(jù)縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定設(shè)立的校車運(yùn)營單位，可以提供校車服務(wù)?？h級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，可以制定管理辦法，組織依法取得道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營許可的個(gè)體經(jīng)營者提供校車服務(wù)。該條第一款前半部分規(guī)定的是校車學(xué)校自營模式，后半部分規(guī)定的是校車服務(wù)提供者的他營模式。這些規(guī)定看似清晰，但并沒有規(guī)定政府與學(xué)校、校車服務(wù)提供者的關(guān)系，也沒有規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。第二款的規(guī)定更是具有歧義，政府負(fù)“組織”責(zé)任，那么誰是運(yùn)營者？在他營模式中，學(xué)校要與校車服務(wù)提供者簽訂安全管理責(zé)任書（第十一條）。這種責(zé)任書的性質(zhì)是什么？學(xué)生及家長能否依據(jù)責(zé)任書追究學(xué)校的責(zé)任？《校車條例》均沒有給出明確的答案。

（二）重校車配備、輕運(yùn)營管理

運(yùn)營資金問題是校車運(yùn)營管理需要重點(diǎn)解決的問題，《校車條例》第三條規(guī)定了校車運(yùn)營費(fèi)用的承擔(dān)：支持校車服務(wù)所需的財(cái)政資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門制定。支持校車服務(wù)的稅收優(yōu)惠辦法，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的稅收管理權(quán)限制定。但時(shí)至今日，并未見具體辦法的出臺(tái)。這就意味著已經(jīng)配備校車的學(xué)校和為學(xué)生提供校車服務(wù)者無法享受政策上的優(yōu)惠、獲得費(fèi)用上的支持?！缎＼嚄l例》重校車配備、輕運(yùn)營管理的傾向由此可見一斑。實(shí)踐中，重校車配備、輕運(yùn)營管理的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。對(duì)很多地方政府來說，購置校車，或是為了形象工程，或是為了應(yīng)付巨大的社會(huì)輿論壓力，或是為了對(duì)上級(jí)、對(duì)老百姓有個(gè)“交代”，因此斥巨資配備校車后，對(duì)后續(xù)的運(yùn)營并不關(guān)心。從學(xué)者總結(jié)的各地的運(yùn)營模式看，大多采取公交運(yùn)營模式，對(duì)學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)貼。公交運(yùn)營存在運(yùn)營企業(yè)的利潤問題，如何保障運(yùn)營公司的合理利潤，除了個(gè)別城市有規(guī)定（多為10%），多數(shù)地區(qū)并未具體規(guī)定，這就存在將校車運(yùn)營社會(huì)化的嫌疑。學(xué)校自營校車也存在運(yùn)營成本問題，地方政府對(duì)運(yùn)營費(fèi)用的承擔(dān)也鮮有規(guī)定。

（三）校車制度定位不準(zhǔn)確

立法之所以模糊規(guī)定校車的運(yùn)營問題，各地實(shí)踐之所以重校車配備、輕運(yùn)營管理，最根本的原因，在于其不能準(zhǔn)確把握校車服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。義務(wù)教育屬于典型的公共產(chǎn)品，但是與之相伴隨的校車服務(wù)只能算是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。校車的服務(wù)對(duì)象是不特定的群體，而且乘坐校車的收費(fèi)極為低廉（特殊群體還要免費(fèi)），因而其屬于公共產(chǎn)品。同時(shí)，校車服務(wù)對(duì)象并不是全體學(xué)生，而是有校車服務(wù)需求的學(xué)生。目前的校車服務(wù)還不可能完全免費(fèi)，校車費(fèi)用的免除是在義務(wù)教育免費(fèi)范圍不斷擴(kuò)大的過程中逐步凸顯和實(shí)現(xiàn)的，因而校車服務(wù)只能算是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。非義務(wù)教育的校車，大體上也屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。作為公共產(chǎn)品，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任和基本費(fèi)用；作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)合理分擔(dān)校車運(yùn)營費(fèi)用。另外，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，能否走市場化道路，通過商業(yè)運(yùn)作加以解決，也是值得思考的問題。

三、國外校車運(yùn)營制度的借鑒

西方發(fā)達(dá)國家的校車制度已經(jīng)有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，因此我國學(xué)者對(duì)其他國家和地區(qū)的校車運(yùn)營模式進(jìn)行了介紹性研究，大致將校車運(yùn)營模式歸納為下述四種類型。委托經(jīng)營型：由政府、學(xué)?；蚣议L提供全部或者部分的校車運(yùn)營經(jīng)費(fèi)并進(jìn)行監(jiān)督，具體運(yùn)行管理則委托給專業(yè)公司或非政府組織負(fù)責(zé)，這是目前國外最為普遍的校車運(yùn)營管理模式。學(xué)校運(yùn)營型：由學(xué)校自己購買車輛并聘用司機(jī)提供校車服務(wù)。地方政府運(yùn)營型：地方政府購買車輛并聘用司機(jī)或者直接讓工作人員擔(dān)任司機(jī)提供校車服務(wù)。時(shí)段包車型：政府部門或者學(xué)校僅在特定的時(shí)間段向有關(guān)公司包租車輛作為校車使用，主要適用于校車需求不是很大的情況。

考察國外校車運(yùn)營情況，可以得出以下結(jié)論：其一，很少單純采用一種模式，往往是根據(jù)不同情況采取不同的模式組合。其二，對(duì)于公立學(xué)校的校車服務(wù)，一般按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行處理；對(duì)于私立學(xué)校，一般采取校車自營模式。其三，偏僻農(nóng)村地區(qū)，一般采取政府運(yùn)營模式。其四，政府補(bǔ)貼有補(bǔ)給校車服務(wù)公司的（供給方導(dǎo)向模式），也有補(bǔ)貼給學(xué)生的（需求方導(dǎo)向模式）。其五，委托經(jīng)營型是最常用的模式，但是作為商業(yè)經(jīng)營者，校車服務(wù)公司存在與其他公共運(yùn)輸企業(yè)的競爭問題。

四、構(gòu)建我國校車運(yùn)營的模式

首先，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)校車運(yùn)營的主要責(zé)任和基本費(fèi)用。基于校車服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任?；谖覈?dāng)前的居民收入和城市化水平、教育資源配置和交通基礎(chǔ)設(shè)施等條件，我國的校車運(yùn)營也不適合采用歐美流行的市場化運(yùn)營方式。政府在校車服務(wù)方面承擔(dān)主要責(zé)任，可以采取多種模式，如成立專門提供校車服務(wù)的運(yùn)輸公司，或者在原來提供公共服務(wù)的公交運(yùn)輸公司的基礎(chǔ)上增加校車延伸服務(wù)。最根本的，政府承擔(dān)主要責(zé)任，必須保證政府的財(cái)政投入足額到位，對(duì)運(yùn)輸公司的補(bǔ)貼足額到位、保證校車服務(wù)公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和合理利潤，或者對(duì)學(xué)校的財(cái)政投入足額到位、解除校車自營的窘境。

其次，基于校車服務(wù)之準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，社會(huì)各界特別是學(xué)生家長應(yīng)合理分擔(dān)費(fèi)用。我國區(qū)域發(fā)展差距較大，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府也難以完全承擔(dān)校車運(yùn)營費(fèi)用，更不要說經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏足夠的財(cái)力支撐，實(shí)行完全的政府包攬方式根本不可行?！缎＼嚄l例》第三條明確規(guī)定了多渠道籌措校車經(jīng)費(fèi)機(jī)制，校車運(yùn)營的成本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)各界分擔(dān)。

基于上述考慮，我國的校車運(yùn)營模式的選擇和運(yùn)營費(fèi)用的承擔(dān)，需要結(jié)合各地的實(shí)際情況來確定，既要考慮當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入狀況，又要針對(duì)不同性質(zhì)的學(xué)校區(qū)別對(duì)待。首先，不同性質(zhì)的學(xué)校區(qū)別對(duì)待。對(duì)于要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，其校車運(yùn)營問題需要自行解決。對(duì)于公辦學(xué)校、不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，政府應(yīng)負(fù)責(zé)解決校車運(yùn)營問題。其次，城市和農(nóng)村區(qū)別對(duì)待。城市公共交通較為發(fā)達(dá)，適合采用公共交通運(yùn)輸公司延伸服務(wù)的方式解決校車運(yùn)營問題，可以是公共交通運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)學(xué)校需求自行購置車輛為學(xué)校提供服務(wù)，也可以是政府購置校車交付公共運(yùn)輸公司為學(xué)校提供校車服務(wù)。在農(nóng)村地區(qū)，政府專營模式（包括校車公交）是比較理想的模式。在運(yùn)營費(fèi)用的承擔(dān)方面，對(duì)于公辦學(xué)校及不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校的校車運(yùn)營，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的運(yùn)營支出。另外，對(duì)于提供校車服務(wù)的社會(huì)組織，政府應(yīng)當(dāng)給予稅收、燃油等方面的補(bǔ)貼。

五、提醒與建議

校車運(yùn)營模式不僅決定著校車費(fèi)用的承擔(dān)，而且決定著學(xué)校承擔(dān)義務(wù)的輕重。各地具體情況不同，應(yīng)該因地制宜，采取不同的校車運(yùn)營模式。我國目前的校車運(yùn)營必須從校車服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)出發(fā)，可以適度市場化，但不適合完全市場化。城市地區(qū)適合采用校車公交的方式，農(nóng)村地區(qū)適合采用政府專營的方式。在費(fèi)用承擔(dān)方面，政府應(yīng)承擔(dān)主要費(fèi)用，社會(huì)各界特別是學(xué)生家長，也應(yīng)適當(dāng)分擔(dān)校車運(yùn)營成本。

（責(zé) 編 子 君）