摘要：房地產(chǎn)市場(chǎng)“十年調(diào)控”推行了諸多政策，十分有必要，而且也取得了積極的成效。但是，從具體的實(shí)踐來看，調(diào)控政策的規(guī)制作用是非常有限的，并沒有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)供求的平衡，也沒有實(shí)現(xiàn)房?jī)r(jià)的基本穩(wěn)定。因此，未來中國房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的基本思路應(yīng)該是：從需求出發(fā)，力求建立房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；市場(chǎng)；住房；調(diào)控

一、 前言

本文的房地產(chǎn)市場(chǎng)，是指住房市場(chǎng)體系，而非保障性住房體系。2002年8月建設(shè)部等6部委頒布的《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》文件中①，中國官方首次使用房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的提法，此后至2013年3月的十余年間，以國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳的名義頒布的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控文件有近十項(xiàng)。此十年時(shí)期，是中國房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的一個(gè)相對(duì)完整的歷史階段，可簡(jiǎn)稱為“十年調(diào)控”。

“十年調(diào)控”過程中，社會(huì)評(píng)價(jià)存在很大分歧。有基本肯定的，也有否定的，但都認(rèn)為未來的調(diào)控需要調(diào)整或完善，或建立所謂的“長(zhǎng)效機(jī)制”②。

本文認(rèn)為：“十年調(diào)控”很必要，具有積極作用，但作用有限。其原因主要是正面作用的階段化、短期化，效果大體只能維持兩年左右，沒有較好地解決市場(chǎng)供求的平衡問題，也沒有真正實(shí)現(xiàn)房?jī)r(jià)的基本穩(wěn)定。而效果不理想的原因是綜合的、復(fù)雜的、深刻的，并非“行政化”三個(gè)字所能簡(jiǎn)單概括，也不是“不改革”三個(gè)字所能概括。暫且不論政治、社會(huì)等方面的原因，就經(jīng)濟(jì)層面而言，首先是宏觀管理提供給“十年調(diào)控”的客觀基礎(chǔ)不好，包括經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的負(fù)面效應(yīng)、貨幣流動(dòng)性過大的危害、財(cái)政管理同房地產(chǎn)調(diào)控的不協(xié)調(diào)、住房保障力度太小和效應(yīng)的滯后四個(gè)問題；其次是政府調(diào)控政策設(shè)計(jì)欠周密，措施不配套，改革未同步與調(diào)控基本脫節(jié)，包括需求管理粗略不精細(xì)、供給管理粗疏不到位、稅收調(diào)節(jié)單打獨(dú)斗、金融調(diào)節(jié)互相沖撞四個(gè)問題。

不能忽視的原因在于市場(chǎng)內(nèi)在的技術(shù)性沖突：即市場(chǎng)需求靈敏性和供給呆滯性的矛盾長(zhǎng)期存在張泓銘：《中國房地產(chǎn)市場(chǎng)十年調(diào)控，如何評(píng)說》，《上海房地》2014年第1、2期。。

“十年調(diào)控”任人評(píng)說，但未來到底應(yīng)該如何做，仍然需要認(rèn)真地、深入地思考。國務(wù)院辦公廳對(duì)于建立和完善房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，提出了“各有關(guān)部門要加強(qiáng)基礎(chǔ)性工作，加快研究提出完善住房供應(yīng)體系、健全房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制的工作思路和政策框架，推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革，完善住房金融體系和住房用地供應(yīng)機(jī)制，推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展”參見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》之六，加快建立和完善引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，2013年2月26日國辦發(fā)〔2013〕17號(hào)。的原則意見。在該文件推動(dòng)下，各方面的研究漸次展開，也有一些初步的設(shè)想，比如：顧云昌提出建立房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制，第一是穩(wěn)健的貨幣政策，推進(jìn)金融改革；第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，推動(dòng)土地制度改革；第三，多用市場(chǎng)手段少用行政手段，減少行政審批；第四，建好、管好保障房，搞好相關(guān)制度建設(shè)顧云昌：《房地產(chǎn)調(diào)控五大難題》，《中國房地產(chǎn)報(bào)》2013年8月5日。。張永岳、崔光燦提出完善調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的四方面建議：重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重職能；明晰市場(chǎng)與保障雙重體系；統(tǒng)籌產(chǎn)權(quán)與租賃雙重模式；強(qiáng)化供應(yīng)和需求雙向調(diào)控張永岳、崔光燦：《著眼于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的長(zhǎng)效機(jī)制》，《上海房地》2013年第8期。。張智、盧偉認(rèn)為，培育房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制需要政府和市場(chǎng)雙管齊下。新的政策設(shè)計(jì)要善于汲取各國的一些有益經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)一些更為嚴(yán)格且立竿見影的調(diào)控策略張智、盧偉：《“克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的房地產(chǎn)調(diào)控政策新解》，《中國房地產(chǎn)》學(xué)術(shù)版2013年9月號(hào)。。這些意見都具有借鑒價(jià)值。但是，各方面的研究仍在漸次展開和深入，合理完整的思路和方案還有待挖掘和整合。

本文的研究，基于作者對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的長(zhǎng)期跟蹤和探討，通過問卷調(diào)查方法張泓銘：《“對(duì)中國房地產(chǎn)（商品住房）十年調(diào)控的評(píng)價(jià)”問卷答案統(tǒng)計(jì)》，《中國房地產(chǎn)》2013年9月號(hào)綜合版。，并對(duì)“十年調(diào)控”全部文件進(jìn)行了梳理，總結(jié)了“十年調(diào)控”的成敗得失及其原因，在以上工作的基礎(chǔ)上，對(duì)未來房地產(chǎn)調(diào)控進(jìn)行了系統(tǒng)的研究后設(shè)想。本文首先探討同調(diào)控相關(guān)的理論問題，以廓清影響很大的理論迷思，提供正確的理論指導(dǎo)，包括“住房發(fā)展的功能、住房市場(chǎng)中政府和市場(chǎng)的關(guān)系、住房市場(chǎng)調(diào)控的指向”三個(gè)問題；然后提出“從需求出發(fā)，讓供給適應(yīng)，用手段保證，請(qǐng)改革先行”的調(diào)控思路；最后提出“長(zhǎng)效及短效機(jī)制的結(jié)合，中央和地方的合理分工和三階段推進(jìn)”的實(shí)施策略。

根據(jù)中共十八屆三次全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）精神要求和習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)的“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，不斷實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的目標(biāo)”的意見《習(xí)近平：把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)辦成一項(xiàng)德政工程》，2013年10月30日新華網(wǎng)http：//news.xinhuanet.com/politics/2013 10/30/c_117937412.htm。，作者重新審視了自己的觀點(diǎn)，在保留原文基本框架的前提下對(duì)《決定》和習(xí)近平的意見作了呼應(yīng)和吸收。

二、 理論辨析和選擇

（一） 住房發(fā)展的功能——民生優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

在住房發(fā)展的功能上，有一種對(duì)于調(diào)控極為有害的觀點(diǎn)，即官方的“服從國民經(jīng)濟(jì)論”或是“國民經(jīng)濟(jì)為大論”。秦虹曾經(jīng)這樣描述過“十年調(diào)控”：中國房地產(chǎn)調(diào)控開始于2003年，涉及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但再重要也是國民經(jīng)濟(jì)一部分，是一個(gè)局部，不是整體。這些年來房地產(chǎn)的調(diào)控一直在服從一個(gè)大局秦虹：《十年來我國房地產(chǎn)調(diào)控一直服從經(jīng)濟(jì)大局》，中國網(wǎng)http：//news.hz.soufun.com/2013 04 09/9865660.htm。。秦虹的描述是客觀的。而實(shí)際情況的確反映或隱含了官方（不一定是秦虹個(gè)人）對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的觀點(diǎn)。endprint

本文認(rèn)為，住房發(fā)展的功能應(yīng)該是“民生優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”參閱張泓銘《確立使用價(jià)值為根本的住房功能觀》，《中國房地產(chǎn)》2010年第11期；《中國住房發(fā)展四大基本觀念》，《中國房地產(chǎn)研究》叢書2010年第4卷，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2011年版，第130頁。。

討論住房發(fā)展的功能，必然涉及房地產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。在該項(xiàng)關(guān)系上，人們?nèi)菀紫氘?dāng)然地認(rèn)為，國民經(jīng)濟(jì)是大局是整體，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)是局部，所以，作為局部的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)要服務(wù)、要服從國民經(jīng)濟(jì)這個(gè)大局，作為房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)主體的住房市場(chǎng)也要服務(wù)、服從國民經(jīng)濟(jì)這個(gè)大局。這樣的分析方法，簡(jiǎn)單化了。而分析方法的簡(jiǎn)單化，導(dǎo)致扭曲了住房發(fā)展的功能。

如果問，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)（行業(yè)、市場(chǎng)、產(chǎn)品）根本上是為什么而存在的？回答是，它是為人類提供生活、勞作和經(jīng)營所需要的物質(zhì)空間而存在的。比如，住房之于居民，廠房之于工人、企業(yè)主，辦公室之于白領(lǐng)、管理層，商鋪、商廈之于商人、顧客，等等。簡(jiǎn)而言之，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)根本上是為了滿足人類的使用價(jià)值。離開向人類提供使用價(jià)值這個(gè)根本目的，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)就失去全部存在的意義。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)”《習(xí)近平：把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)辦成一項(xiàng)德政工程》，2013年10月30日新華網(wǎng)http：//news.xinhuanet.com/politics/2013 10/30/c_117937412.htm。，就把目標(biāo)定在“不斷實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”上，而非其他。這完全是有道理的。房地產(chǎn)尤其是住房的“使用價(jià)值”這一經(jīng)濟(jì)學(xué)表達(dá)，轉(zhuǎn)化成政治語匯就是“民生價(jià)值”。所以，從最基礎(chǔ)、最根本的層面上分析，住房發(fā)展的功能必然是“民生優(yōu)先”的，并用于同國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系的界定上。

同時(shí)，為了順利地提供這種使用價(jià)值，需要房地產(chǎn)行業(yè)的經(jīng)營和盈利，需要市場(chǎng)全部參與者形成交易鏈條和利益分享，需要政府的規(guī)則保證和利益分享，這樣就形成了房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，便對(duì)國民經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)。所以，只要房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)真正實(shí)行民生優(yōu)先，必定自然而然地推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)并兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的，兩者應(yīng)該是并行不悖的。

住房發(fā)展應(yīng)該民生優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的道理，不僅適合于住房保障，也適合于住房市場(chǎng)。

上述分析，對(duì)于住房發(fā)展的政策含義或住房市場(chǎng)調(diào)控的含義是：在一般情況下，只要考慮如何滿足社會(huì)對(duì)于住房使用價(jià)值的合理需求，首先是基本需求（包括自住需求和他住需求所謂他住需求，是購買者投資購買房屋用于出租，供其他人居住或使用。詳見下文“系統(tǒng)思路”部分。），其次是改善需求，也許還有少量的奢侈需求；一般情況下，并不需要從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度對(duì)住房經(jīng)濟(jì)提出額外的要求，也不需要因國民經(jīng)濟(jì)的一般起伏而要求住房經(jīng)濟(jì)作出特別的安排（在經(jīng)濟(jì)危機(jī)狀態(tài)又當(dāng)別論，如1997年的東亞金融危機(jī)和2008年的美國次貸危機(jī)導(dǎo)致的中國經(jīng)濟(jì)衰退）。當(dāng)然，理論分析比較理想化，而實(shí)際情況要復(fù)雜得多，所以在住房發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，有時(shí)人們不得不顧及經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)的要求，但是，只能是兼顧，不能為先，尤其是要警惕住房市場(chǎng)的不合理需求，將它調(diào)控在安全的界限內(nèi)。本文明確提出，“在反對(duì)所謂的‘房地產(chǎn)綁架國民經(jīng)濟(jì)時(shí)，也必須明確反對(duì)‘GDP、稅收綁架房地產(chǎn)的唯增長(zhǎng)論”張泓銘：《房地產(chǎn)調(diào)控大有改善的余地》，載《南方房地產(chǎn)叢書》333輯2—3卷，南方日?qǐng)?bào)出版社2013年版，第52頁。。

（二） 住房市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制——市場(chǎng)決定和政府調(diào)控的結(jié)合

在對(duì)“十年調(diào)控”的批評(píng)聲中，有一種非常流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控就是行政干預(yù)，房地產(chǎn)市場(chǎng)應(yīng)該由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)。甚至認(rèn)為應(yīng)該“讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府”《突擊調(diào)控還是少一些的好》，《中國房地產(chǎn)報(bào)》2013年11月25日。，即政府不要調(diào)控市場(chǎng)。

這種批評(píng)把政府調(diào)控等同于行政干預(yù)，不知道政府的調(diào)控還有經(jīng)濟(jì)手段和行政手段兩種干預(yù)手段。而且房地產(chǎn)市場(chǎng)是否只應(yīng)該由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)而不需要政府的調(diào)控呢？

《決定》中沒有直接提到房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)或住房市場(chǎng)的調(diào)控，但在第一部分“全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想”中指出，要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

鑒于相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，輿論對(duì)于政府在住房市場(chǎng)中的作為批評(píng)較多，本文在此依據(jù)中共十八屆三次全會(huì)的精神，探討在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和住房市場(chǎng)中如何更好發(fā)揮政府作用?！稕Q定》在第四部分“加快轉(zhuǎn)變政府職能”中指出，要“健全宏觀調(diào)控體系……主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性”。這是對(duì)整體經(jīng)濟(jì)而言的，是不是也適用于房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)或住房市場(chǎng)呢？應(yīng)該是適用的。如果把這段文字中的“宏觀”或“經(jīng)濟(jì)”兩字替代為“住房市場(chǎng)”或“住房”，則政府對(duì)于住房市場(chǎng)調(diào)控的責(zé)任和內(nèi)容就顯露無疑了。這不是簡(jiǎn)單地、機(jī)械地以大套小，而是有著內(nèi)在的邏輯。其根本點(diǎn)就是：經(jīng)濟(jì)資源配置應(yīng)該或者可以由市場(chǎng)決定；但為了預(yù)防和克服市場(chǎng)配置的失效、失靈，政府干預(yù)仍然具有重要意義，政府調(diào)節(jié)是必要的。這就是《決定》將“市場(chǎng)決定”和“更好發(fā)揮政府作用”相提并論的根本原因，而不是不得已的折衷。

由于房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和住房市場(chǎng)的特殊性，更加需要政府必要的干預(yù)和調(diào)控張泓銘：《房地產(chǎn)發(fā)展“速（熱）度偏愛癥”剖析》，《社會(huì)科學(xué)》2006年第8期。。房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的特殊性，是房地產(chǎn)兼有必需品和投資品的雙重性。作為大額必需品的交易，消費(fèi)者的購買行為大體上是理性的，即根據(jù)自己的實(shí)際需要來購買。既不會(huì)因?yàn)閮r(jià)格有所上漲而停止購買，也不會(huì)因?yàn)閮r(jià)格下降而大量購買。在市場(chǎng)主要為必要需求的條件下，供求的不平衡可以通過雙方的較量達(dá)到均衡，形成的價(jià)格或許高一點(diǎn)或低一點(diǎn)，但大體上趨于平穩(wěn)與合理。但是，作為投資品的交易，投資者的購買行為并不總是理性的，甚至是瘋狂的。其主要表現(xiàn)為所謂的“買漲不買跌”，這幾乎是一切投資品的交易特征，即不管投資品的實(shí)際使用價(jià)值如何、價(jià)格是否合理，只要價(jià)格預(yù)期上漲能夠套利就買進(jìn)、更多地買進(jìn)；只要價(jià)格預(yù)期下跌就賣出、更多地賣出。在投資者占支配地位的市場(chǎng)上，商品房市場(chǎng)和價(jià)格就可能出現(xiàn)快速上漲和失控局面，危及金融和整體經(jīng)濟(jì)安全。這種狀況，人們?cè)?0世紀(jì)80年代的日本、90年代的香港地區(qū)和本世紀(jì)第一個(gè)年代的美國看到了。為了防范這種情況出現(xiàn)，或者已經(jīng)發(fā)生了這種情況，市場(chǎng)本身是無能為力的，惟有政府干預(yù)（調(diào)控）才能轉(zhuǎn)危為安。endprint

（三） 住房市場(chǎng)調(diào)控的指向——供求平衡為根本，價(jià)格穩(wěn)定為核心

在對(duì)“十年調(diào)控”的批評(píng)聲中，還有一種非常流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控只是圍繞價(jià)格做文章，所謂“圍繞價(jià)格調(diào)價(jià)格”。

這樣的批評(píng)是罔顧事實(shí)的。根據(jù)我對(duì)“十年調(diào)控”文件的逐一細(xì)讀和研究得出的結(jié)論是：“十年調(diào)控”加上2002年的調(diào)控，大體上可以分成兩個(gè)階段。2002年到2004年，基本上是抑制房地產(chǎn)投資過快增長(zhǎng)、擴(kuò)大需求階段。2005年到2013年，基本上是抑制不合理需求和房?jī)r(jià)過快上漲、擴(kuò)大供給階段。為了達(dá)到這樣的目的，“十年調(diào)控” 首先并最大限度地、反復(fù)地動(dòng)用了各種經(jīng)濟(jì)手段，包括信貸、利率、稅收、費(fèi)用等手段，只是在上述手段沒有達(dá)到預(yù)期目的之后的2010年開始采用了限購、限價(jià)等行政手段。實(shí)踐表明，“十年調(diào)控”不僅沒有“圍繞價(jià)格調(diào)價(jià)格”，而且，限價(jià)等行政手段只是在最后階段才登場(chǎng)。

問題的關(guān)鍵是，在住房市場(chǎng)調(diào)控中，應(yīng)該如何確定價(jià)格在其中的位置呢？也就是講住房市場(chǎng)調(diào)控應(yīng)該指向哪里呢？準(zhǔn)確的回答是——供求平衡為根本，價(jià)格穩(wěn)定為核心。

住房市場(chǎng)調(diào)控以供求平衡為根本，是可以理解的。為何要以價(jià)格穩(wěn)定為核心呢？因?yàn)?，住房市?chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定，有利于民眾的住房消費(fèi)和安居，實(shí)現(xiàn)住房發(fā)展民生優(yōu)先的功能；有利于穩(wěn)定勞動(dòng)力價(jià)格、穩(wěn)定其他生產(chǎn)要素的價(jià)格乃至國民經(jīng)濟(jì)價(jià)格體系；有利于民眾實(shí)際收入的提高，擴(kuò)大消費(fèi)和內(nèi)需；住房市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定，也有利于降低住房保障的成本；等等?？傊?，住房市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和社會(huì)和諧。

住房市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定是如此重要，以至于天下人都關(guān)注住房?jī)r(jià)格，那么國家調(diào)控住房市場(chǎng)時(shí)緊盯和調(diào)控價(jià)格就是天經(jīng)地義的。同時(shí)，從技術(shù)角度和管理角度講，住房市場(chǎng)調(diào)控只有、也只能將價(jià)格作為核心指標(biāo)來考察，舍此，別無它途。因?yàn)?，在住房市?chǎng)的供求關(guān)系中，價(jià)格是體現(xiàn)供求最靈敏的指標(biāo)，也是體現(xiàn)供求是否平衡和健康最準(zhǔn)確、最適用的指標(biāo)。如果不圍繞價(jià)格指標(biāo)來考察住房市場(chǎng)、考察住房供求，那么考察何種指標(biāo)呢？

至于價(jià)格的穩(wěn)定是何含義，是何尺寸，那是第二位的問題。其中，可以有不同意見的探討。但這并不妨礙、也不能否定住房市場(chǎng)調(diào)控以穩(wěn)定房?jī)r(jià)為核心，考察住房市場(chǎng)以價(jià)格指標(biāo)為核心。

關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定，當(dāng)然不是剛性地規(guī)定住房?jī)r(jià)格那么簡(jiǎn)單，而是要通過一系列措施從根本上來平衡供求。

三、 調(diào)控的系統(tǒng)思路

為了滿足社會(huì)對(duì)于房地產(chǎn)的合理需求，為了房地產(chǎn)市場(chǎng)供求和價(jià)格的基本穩(wěn)定，為了房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，為了房地產(chǎn)同國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)，作者吸取“十年調(diào)控”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，遵照中共十八屆三中全會(huì)的精神，提出從需求出發(fā)、由供給來適應(yīng)、用手段來保證、請(qǐng)改革先行的系統(tǒng)思路在本部分討論中，凡是綜合了社會(huì)各方的觀點(diǎn)并摻入本人觀點(diǎn)的，一般不注明來源，同時(shí)意味著該觀點(diǎn)并非完全本人獨(dú)倡。。

（一） 從需求出發(fā)——將需求分成三類區(qū)別對(duì)待

住房市場(chǎng)調(diào)控為何要從需求出發(fā)？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是需求導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)，離開了需求的導(dǎo)向，供給就像盲人摸象、無所適從。在住房市場(chǎng)中同樣如此，只有準(zhǔn)確地把握需求，才有土地供給、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌措、建設(shè)施工、竣工出售等供給方面的準(zhǔn)確安排。這對(duì)于微觀經(jīng)營主體，還是宏觀和中觀的管理主體，都是一樣的。所以，住房市場(chǎng)調(diào)控要從需求出發(fā)是自然的、必然的。“十年調(diào)控”尤其是后期，大體上也循著這一思路展開的，是對(duì)的，要堅(jiān)持。從需求出發(fā)，要避免一個(gè)簡(jiǎn)單思維，即：從需求出發(fā)不等于簡(jiǎn)單地抑制需求，更不是不講供給和擴(kuò)大供給，僅僅是強(qiáng)調(diào)供求平衡的起點(diǎn)問題。

但是，僅從需求出發(fā)還不夠，還要精確地分析、區(qū)分和處理需求。為此，我們就要在理論上對(duì)住房需求進(jìn)行最基本的解析，為從需求出發(fā)精確調(diào)控尋找理論依據(jù)。住房的市場(chǎng)需求歸根結(jié)蒂只有三類：

第一類住房需求是自住需求。即購買者購買為了討論問題的方便，本文對(duì)于住房的市場(chǎng)需求，主要從購買方式入手，而避開租賃方式。這樣做不影響討論問題的本質(zhì)和結(jié)論。住房是為了自己居住。一般而言，購買第一套或許第二套住房，都是自己居住使用的。在自住需求中，也含有投資的要求。但這種投資性是附加的，并非首要目的。

第二類住房需求是他住需求。即購買者購買住房不是為了自己居住，而純粹是投資，租賃給別人居住或使用，并獲取投資回報(bào)。其客觀必然性在于，在住房市場(chǎng)中總有一部分人是不需要或不可能購買住房的，只需要或只可能租賃別人投資的住房來居住。住房他住需求這樣一種投資，對(duì)于滿足和穩(wěn)定市場(chǎng)，有正面的作用。

以上兩類住房需求是真實(shí)的需求。從中還可以分出基本（生存）需求、改善需求和奢華需求。

第三類住房需求是無住需求。即購買者購買住房既不是為了自己居住，也非提供給他人居住，只是等待價(jià)格上升到期望水平，拋售套現(xiàn)獲得貨幣增值。這也是住房的一種投資，但它有四項(xiàng)危害：（1）它侵占社會(huì)的住房使用功能，浪費(fèi)寶貴的土地和其他資源。（2）它加劇供求矛盾推升住房?jī)r(jià)格，擾亂正常的市場(chǎng)秩序甚至社會(huì)秩序。（3）它制造住房市場(chǎng)虛假繁榮和泡沫，導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)增加值快速增長(zhǎng)、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)度擴(kuò)大和財(cái)政收入飆升的幻覺并實(shí)惠，挖掘了令管理者左右為難、難以自拔的發(fā)展模式陷阱，增加了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的管理難度。（4）它是一種虛假需求，是可以隨時(shí)拋向市場(chǎng)的供給，是住房市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的主要根源，甚至是金融風(fēng)險(xiǎn)和國民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主要誘因。該類需求也是虛假需求。2012—2013年溫州和鄂爾多斯兩個(gè)城市房地產(chǎn)泡沫的破滅，就是一個(gè)明證。但迄今為止并未引起人們關(guān)于房地產(chǎn)泡沫的深刻反思。

通過對(duì)住房需求最基本的解析，為從需求角度精確調(diào)控住房提供了理論依據(jù)和基本思路。合乎邏輯的住房需求調(diào)控思路可分為三類。

第一類，對(duì)于住房自住需求，調(diào)控的基本思路應(yīng)為鼓勵(lì)。即凡中國民眾，擁有或購買第一套、第二套住房，政府要給予鼓勵(lì)。多年來政策已經(jīng)有所體現(xiàn)，但還不夠，可以更加明確“鼓勵(lì)”之意。這符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大內(nèi)需和民生優(yōu)先的要求。鼓勵(lì)的手段如財(cái)政、稅收、信貸協(xié)調(diào)，可以發(fā)揮至極致。但對(duì)于其中的基本（生存）需求，改善需求和奢華需求，還要有所區(qū)別。endprint

第二類，對(duì)于住房他住需求（也可稱為積極的投資），調(diào)控的基本思路應(yīng)為允許。即對(duì)已經(jīng)有了第一套、第二套住房的居民，還允許他們投資購買第三套、第四套甚至更多的住房，放開購買，投資用于出租。允許的手段，無非是正常的稅金和信貸。無需優(yōu)待，但不要打死。現(xiàn)在的政策是抑制的，需要改變。顯然，限購政策的取消是合符邏輯的。

第三類，對(duì)于住房無住需求（也可稱為消極的投資），調(diào)控的基本思路應(yīng)為抑制。抑制無住需求的投機(jī)，現(xiàn)在基本上已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，并且正在實(shí)施中。但問題依然存在，即主要是采取經(jīng)濟(jì)手段還是行政手段。當(dāng)然，須弄清抑制不是禁止，因?yàn)槿藗冸y以區(qū)別超過合理界限自住需求的購買住房到底是用于租賃居住的投資、還是完全不作居住使用的套利行為，所以要用經(jīng)濟(jì)手段來抑制。簡(jiǎn)單易行的辦法是，對(duì)于合理界限自住之外的住房，全部征收租賃稅（對(duì)于不作居住使用的住房，征收租賃稅等于征收了閑置稅或懲罰稅，在一定時(shí)期內(nèi)，甚至可以替代擬議中的房產(chǎn)稅）。據(jù)此限購政策就不需要了。

民意是支持上述觀點(diǎn)的。在我完成的問卷調(diào)查中，在“合理的住房需求政策”這個(gè)復(fù)選問題上，認(rèn)為對(duì)自住需求要實(shí)行鼓勵(lì)的占回答者 65%（另有允許 34%、抑制1%）；認(rèn)為對(duì)他住需求的投資實(shí)行允許的占回答者67%（另有鼓勵(lì)17%、抑制15%）；認(rèn)為對(duì)無住需求實(shí)行抑制的占回答者70% （另有允許24%、鼓勵(lì)6%）。

至于如何對(duì)三種不同的需求分別實(shí)施鼓勵(lì)、允許、限制政策，將主要在下文“手段保證”中展開。

（二） 由供給適應(yīng)——有區(qū)別地適度擴(kuò)大供給

“十年調(diào)控”期間遇到的基本矛盾是住房供不應(yīng)求。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大背景下，中國住房需求繼續(xù)增長(zhǎng)將是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史現(xiàn)象。為克服這一基本矛盾，擴(kuò)大住房供給就是一個(gè)長(zhǎng)期要求。辦法是，在政府繼續(xù)擴(kuò)大住房保障之外，適度擴(kuò)大市場(chǎng)供給量。但是，適度擴(kuò)大市場(chǎng)供給到何種程度呢？這就需要聯(lián)系前文所說的需求了。

前文說到對(duì)三種不同的住房需求分別實(shí)施鼓勵(lì)、允許、限制政策，可以保護(hù)真實(shí)需求，抑制虛假需求。這樣區(qū)別對(duì)待的政策，基本上確認(rèn)了需求總量進(jìn)而界定了供給總量，但仍未解決住房需求和供給的實(shí)物結(jié)構(gòu)。只有解決住房供求實(shí)物結(jié)構(gòu)的前提下，供求總量的平衡才有意義。所以，反過來還得分析真實(shí)需求中的實(shí)物結(jié)構(gòu)。在真實(shí)需求中，可以分出基本（生存）需求、改善需求、奢華需求三種，對(duì)應(yīng)在實(shí)物上也可以分出普通型中小套型住房、改善型中大套型住房、豪華型大套型住房三種。為了全面地對(duì)接需求的總量和結(jié)構(gòu)，要對(duì)實(shí)物供給進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，而非全面地?cái)U(kuò)大供給。

作者的意見是：對(duì)普通型中小套型住房供給要實(shí)行鼓勵(lì)；對(duì)改善型中大套型住房供給要實(shí)行允許；對(duì)豪華型大套型住房供應(yīng)要實(shí)行抑制。對(duì)其必要性試簡(jiǎn)要分析之。

對(duì)普通型中小套型住房供給實(shí)行鼓勵(lì)，是由中國人多地少的基本國情和各地節(jié)能的可持續(xù)發(fā)展方針決定的。從供給角度考慮，鼓勵(lì)的對(duì)象應(yīng)該是開發(fā)商，鼓勵(lì)的手段可以是經(jīng)濟(jì)性和行政性的結(jié)合，比如供地?cái)?shù)量的寬松、容積率寬松、小套型最低比例規(guī)定和土地出讓金優(yōu)待等。對(duì)自住需求的中小套型住房開發(fā)和消費(fèi)的雙向鼓勵(lì)，一定能達(dá)致目的。

對(duì)改善型中大套型住房供給實(shí)行允許，是不斷提高國民生活質(zhì)量的要求。允許的方法，不一定需要特別的規(guī)定。只要對(duì)普通中小套型實(shí)行鼓勵(lì)和對(duì)豪華大套型實(shí)行抑制兩頭管住了，對(duì)中大套型住房的供給可以不設(shè)特別政策。

對(duì)豪華型大套型住房供應(yīng)實(shí)行抑制，道理是簡(jiǎn)單明了的。當(dāng)然，抑制也不是禁止，僅僅是控制它的數(shù)量。抑制的對(duì)象首先是開發(fā)商，抑制的手段可以是經(jīng)濟(jì)性和行政性的結(jié)合，比如用地?cái)?shù)量的限制、大套型最高比例規(guī)定和土地出讓金加成等。同時(shí)，配合對(duì)豪華大套型住房消費(fèi)的抑制，雙管齊下也能奏效。

民意是支持上述觀點(diǎn)的。在我完成的問卷調(diào)查中，對(duì)“合理的住房供給政策”這個(gè)復(fù)選問題上，認(rèn)為要對(duì)普通型中小住房供給實(shí)行鼓勵(lì)的占回答者79%（另有允許19%、抑制3%）；認(rèn)為要對(duì)改善型中大住房供給實(shí)行允許的占回答者70%（另有鼓勵(lì)26%、抑制4%）；認(rèn)為要對(duì)豪華型大住房供應(yīng)實(shí)行抑制的占回答者59%（另有允許40%、鼓勵(lì)1%）。

在適應(yīng)和對(duì)接需求總量還有實(shí)物結(jié)構(gòu)的前提下，再來討論如何擴(kuò)大供給才有意義，而不是一般地空喊擴(kuò)大供給。未來調(diào)控中，適度擴(kuò)大市場(chǎng)供給的主要措施應(yīng)該有以下幾項(xiàng)。

第一，完善現(xiàn)有城市住房用地出讓辦法。包括：（1）制定和落實(shí)對(duì)普通型、改善型、豪華型三種住房用地，在數(shù)量、容積率、價(jià)格、限制條件等的差別政策，總量適度擴(kuò)大。（2）堅(jiān)信土地出讓價(jià)格是由預(yù)期的房?jī)r(jià)決定的，堅(jiān)持招拍掛的出讓方式不動(dòng)搖。（3）注意住房需求冷熱和土地市場(chǎng)冷熱之間的時(shí)間差，提高供地的預(yù)見性和均衡性。（4）改大地塊出讓為小地塊出讓，防止寡頭企業(yè)多占地、囤地，促使住房供給量及時(shí)釋放和均勻到位。

第二，允許名義非市場(chǎng)住房進(jìn)入市場(chǎng)。名義非市場(chǎng)住房，主要是農(nóng)村宅基地房。現(xiàn)行政策是禁止進(jìn)入市場(chǎng)的，實(shí)際上已經(jīng)在市場(chǎng)中發(fā)揮了作用。從利用資源角度和可能性看，應(yīng)該發(fā)揮它們?cè)诰徑庾》抗┣竺苤械淖饔?。障礙在于土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這是可以規(guī)避的。借用城市土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的辦法，正式承認(rèn)農(nóng)村宅基地房使用權(quán)的有限期轉(zhuǎn)讓，并同樣納入對(duì)三種不同需求的管理。

第三，將農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地，納入城市住房建設(shè)用地市場(chǎng)運(yùn)行。今后，除了成片開發(fā)的需要才將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋刂?，在一般情況下，只要符合城市發(fā)展總體規(guī)劃，對(duì)于農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以不征用為城市土地，而直接用作住房開發(fā)，以緩解城市住房用地短缺。土地權(quán)限上的障礙，同樣借鑒使用權(quán)有限期轉(zhuǎn)讓的辦法解決。對(duì)于在農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地上開發(fā)的住房，同樣納入對(duì)三類不同實(shí)物結(jié)構(gòu)供給的管理。

第四，給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資以國民待遇。適度擴(kuò)大住房供給，必然要求適度擴(kuò)大房地產(chǎn)企業(yè)的融資力度。一段時(shí)期來，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的融資權(quán)設(shè)置了一些障礙。未來需要兩點(diǎn)改變：恢復(fù)和給與房地產(chǎn)企業(yè)在融資上的國民待遇（除專業(yè)特點(diǎn)之外的限制），如借貸、信托、債券、私募、上市等；繼而加快推進(jìn)符合房地產(chǎn)特點(diǎn)的住房融資的新發(fā)展、新產(chǎn)品。endprint

（三） 用手段保證——經(jīng)濟(jì)手段為主為先，行政手段為輔殿后

第一，經(jīng)濟(jì)手段為主為先，要以穩(wěn)定的稅收為主、以靈活的信貸為輔。征收稅收應(yīng)先有法規(guī)、再由政府實(shí)施，變動(dòng)相對(duì)困難，所以需要相對(duì)穩(wěn)定。信貸手段可以由中央銀行動(dòng)態(tài)調(diào)控、指導(dǎo)并由商業(yè)銀行實(shí)施，變動(dòng)相對(duì)容易，可以靈活。民意答題上是支持這一設(shè)想的。在我完成的問卷調(diào)查中，在“合理的樓市經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段”這個(gè)單選問題上，認(rèn)為要以穩(wěn)定的稅收為主、以靈活的信貸為輔的占回答者50%；以靈活的信貸為主、以穩(wěn)定的稅收為輔的占20%；靈活的稅收和靈活的信貸結(jié)合的占30%。

經(jīng)濟(jì)手段以穩(wěn)定的稅收為主，有三個(gè)要求：一是要“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”中共十八屆三次會(huì)議《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第五部分。，即實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅收體系的合理化。如果把現(xiàn)實(shí)不合理的稅收穩(wěn)定下來，則永遠(yuǎn)無法達(dá)到調(diào)控的預(yù)期目的。當(dāng)前，房地產(chǎn)稅收需要系統(tǒng)改革，其指向就是刪繁就簡(jiǎn)，并將“前重后輕”改為“前輕后重”。比如，總體降低交易稅和契稅，以便加快房地產(chǎn)交易速度，提高房地產(chǎn)資源配置效率；維持增值稅和所得稅不變；總體提高持有稅。二是在滿足前一個(gè)要求條件下，要實(shí)施對(duì)三種不同需求和三種不同供給的差別稅收要求。比如，對(duì)于自住需求的住房實(shí)行免稅或減稅，對(duì)于投資于他住需求的住房征收正常的租賃稅，對(duì)于投機(jī)的無住需求的住房征收空置稅（先可以用租賃稅替代，即除了自住住房外全部征收租賃稅）。三是在稅收基本穩(wěn)定的前提下，要提供微調(diào)的可能性。比如，將稅率設(shè)置成彈性區(qū)間，讓地方政府有根據(jù)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)靈活調(diào)整的空間，而非時(shí)時(shí)、事事要請(qǐng)示中央政府，陷于被動(dòng)和調(diào)控滯后。

經(jīng)濟(jì)手段以靈活的信貸為輔，在利率市場(chǎng)化的改革大趨勢(shì)下，較容易實(shí)施。但在利率未充分市場(chǎng)化的條件下，仍有調(diào)節(jié)空間：一是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)消費(fèi)信貸總量，包括住房公積金信貸總量；二是繼續(xù)實(shí)施差別化信貸及其利率。

第二，行政手段為輔殿后，要以房?jī)r(jià)控制為核心展開，當(dāng)各種經(jīng)濟(jì)手段無法制止房?jī)r(jià)瘋漲時(shí)，行政手段就要果斷登場(chǎng)。其中，包括實(shí)施時(shí)機(jī)、采用何種手段、退出時(shí)機(jī)三個(gè)問題。

關(guān)于行政手段實(shí)施時(shí)機(jī)。調(diào)控動(dòng)用行政手段是非常之舉，只能在危機(jī)或近危機(jī)狀態(tài)才能使用。所以，動(dòng)用行政手段只能在房?jī)r(jià)瘋漲時(shí)使用，最多只能在房?jī)r(jià)大漲時(shí)使用，而不是在房?jī)r(jià)起漲時(shí)使用。有人說，房?jī)r(jià)瘋漲、大漲，似乎很難區(qū)分。依筆者之見，是否考慮以連續(xù)兩個(gè)季度為時(shí)間單位，將房?jī)r(jià)漲幅同CPI指數(shù)、GDP增長(zhǎng)率、居民人均可支配收入增長(zhǎng)率三個(gè)指標(biāo)聯(lián)系起來考察。將兩個(gè)季度的房?jī)r(jià)累計(jì)漲幅高于CPI指數(shù)低于GDP增長(zhǎng)率認(rèn)定為起漲，高于GDP增長(zhǎng)率低于居民人均可支配收入增長(zhǎng)率認(rèn)定為大漲，高于居民人均可支配收入增長(zhǎng)率為瘋漲張泓銘：《房地產(chǎn)“十年調(diào)控”如何評(píng)價(jià)》，《上海房地》2014年第1、2期。。民意在這個(gè)問題上分歧很大，無明確意見。我完成的問卷調(diào)查中，在回答“行政手段實(shí)施時(shí)機(jī)” 這個(gè)單選問題時(shí)，認(rèn)為在房?jī)r(jià)起漲時(shí)使用的占回答者38%，在房?jī)r(jià)瘋漲時(shí)使用的占33%，在房?jī)r(jià)大漲時(shí)使用的占29%張泓銘：《“對(duì)中國房地產(chǎn)（商品住房）十年調(diào)控的評(píng)價(jià)”問卷答案統(tǒng)計(jì)》，《中國房地產(chǎn)》2013年9月號(hào)綜合版。?？磥砻褚獾膮⒖純r(jià)值不大。

關(guān)于采用何種行政手段。我認(rèn)為，臨時(shí)性的限購、限價(jià)（包括凍結(jié)房?jī)r(jià)）、限貸手段都是可以的。民意在這個(gè)問題上分歧很大，無明確意見。我完成的問卷調(diào)查中，在回答“行政手段有哪些” 這個(gè)復(fù)選問題時(shí)，選擇臨時(shí)限購的有 91份，選擇臨時(shí)限價(jià)的有 55份，限價(jià)、限購都不用，而用其他行政手段的有79份。那其他的行政手段是哪些呢？大部分回復(fù)者無語。有回復(fù)者認(rèn)為，應(yīng)該用反暴利法控制房?jī)r(jià)。這應(yīng)該是一種法律化的行政手段。但根據(jù)我的研究，房地產(chǎn)暴利的認(rèn)定是一個(gè)大有爭(zhēng)議的話題，落實(shí)到具體項(xiàng)目上幾乎是無處下手，所以反暴利法對(duì)于房地產(chǎn)調(diào)控只是空有威懾沒有準(zhǔn)星的武器。

關(guān)于行政手段結(jié)束時(shí)機(jī)。我認(rèn)為，在市場(chǎng)顯露明顯平穩(wěn)跡象時(shí)結(jié)束，是接近合理的。因?yàn)?，?dòng)用行政手段調(diào)控樓市是非常之舉，只是在危機(jī)或近危機(jī)狀態(tài)使用。所以，只要房?jī)r(jià)瘋漲明顯被抑制，就要停用，不能久拖上癮。當(dāng)然在停用行政手段時(shí)，應(yīng)該有保持房?jī)r(jià)穩(wěn)定的其他經(jīng)濟(jì)手段作保證。民意大體上是支持這一看法的。在我完成的問卷調(diào)查中，在回答“行政手段結(jié)束時(shí)機(jī)” 這個(gè)單選題目時(shí)，認(rèn)為在市場(chǎng)顯露明顯平穩(wěn)跡象時(shí)占37%，市場(chǎng)完全平穩(wěn)時(shí)占33%，市場(chǎng)顯露平穩(wěn)跡象時(shí)占30%。

那么，何為市場(chǎng)顯露明顯平穩(wěn)跡象？這可以把房?jī)r(jià)漲幅同CPI指數(shù)、GDP增長(zhǎng)率、居民人均可支配收入增長(zhǎng)率三個(gè)指標(biāo)聯(lián)系起來考慮，即房?jī)r(jià)漲幅等于或大于CPI指數(shù)是必需的，小于GDP增長(zhǎng)率是應(yīng)該的。所以，在房?jī)r(jià)漲幅穩(wěn)定地（比如說兩個(gè)季度）在GDP增長(zhǎng)率之內(nèi)運(yùn)行，就可以撤除行政手段。

（四） 請(qǐng)改革先行

“十年調(diào)控”之所以成效不足、成效不長(zhǎng)，其重要的原因是同房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的一些改革停滯，深層次矛盾沒有解決，致使調(diào)控失去根本支撐。未來的房地產(chǎn)調(diào)控若要取得較佳效果，改革應(yīng)該成為一個(gè)基本條件?，F(xiàn)簡(jiǎn)略列出從住房市場(chǎng)角度考察迫切需要改革先行的事項(xiàng)，共有六項(xiàng)。

第一，住房供給制度改革。伴隨著十多年來的房?jī)r(jià)較快上漲，不僅低收入階層買（租）不起房，就是中等收入的階層也不一定能買得起房。針對(duì)這種情況，發(fā)揮政府的準(zhǔn)市場(chǎng)主體作用、擴(kuò)大保障性住房供給對(duì)象的思路總體上是對(duì)頭的。不擴(kuò)大保障性住房供給，任憑千軍萬馬涌向市場(chǎng)，政府縱然有三頭六臂也調(diào)控不好。

第二，財(cái)政制度的改革。主要是中央政府和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系的調(diào)整，以解除地方政府對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控減少財(cái)政收入的憂慮。其中，應(yīng)該包括考慮住房保障支出的中央和地方責(zé)任界線。

第三，稅收制度的改革。房地產(chǎn)稅收體系的改革，主要取向應(yīng)該是在維持總稅負(fù)不提高的前提下，精簡(jiǎn)稅種，將稅收鏈條的前重后輕改為前輕后重。

第四，土地交易制度的改革。最低限度的改革應(yīng)為將農(nóng)村非農(nóng)用地納入住房市場(chǎng)用地流轉(zhuǎn)（相應(yīng)地解決農(nóng)村宅基地住房轉(zhuǎn)讓）；長(zhǎng)遠(yuǎn)的、根本性的改革，可以考慮將符合城市規(guī)劃的農(nóng)地直接進(jìn)入市場(chǎng)，也就是說政府不再對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收制度（公益性用地除外）而是由農(nóng)村集體直接作為交易主體參與土地使用權(quán)出讓。endprint

第五，金融和資本市場(chǎng)制度改革。除了給與房地產(chǎn)企業(yè)以國民待遇之外，還可考慮給與符合房地產(chǎn)專業(yè)特點(diǎn)的先行改革，加大直接融資的比重。同時(shí)，改革含有金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)售房交易制度。

第六，住房交易制度改革。按照鼓勵(lì)自住、允許投資、抑制投機(jī)的方針，重新調(diào)整中國居民、外國居民的購房權(quán)限，城市戶籍人口和外來人口的購房權(quán)限。在新的制度中，要重視盤活存量的住房租賃方式，而適度收緊增量的住房購買方式。同時(shí)，要改革含有交易風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)售房交易制度。

四、 實(shí)施策略設(shè)想

第一，長(zhǎng)效機(jī)制和短效機(jī)制的結(jié)合運(yùn)用

近幾年，許多研究“十年調(diào)控”的人認(rèn)為：調(diào)控沒能取得穩(wěn)定成效的重要原因之一，就是對(duì)與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的一些基礎(chǔ)性、根本性制度的改革猶豫不決、遲遲不能邁開步伐，沒有解決住房市場(chǎng)深層次的矛盾，制約了調(diào)控的成效。例如，住房供給制度（或曰政策也無妨）、金融制度、稅收制度、財(cái)政制度、土地制度等改革的滯后。即所謂沒有從長(zhǎng)效機(jī)制上解決住房市場(chǎng)的根本問題。因此，2013年3月國務(wù)院辦公廳提出，要建立和完善房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制參見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》之六，加快建立和完善引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，2013年2月26日國辦發(fā)〔2013〕17號(hào)。。

但是，輿論在強(qiáng)調(diào)住房市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的同時(shí)，出現(xiàn)了另外的偏差，就是對(duì)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性認(rèn)識(shí)不足。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中共十八屆三次全會(huì)從總體上奠定了房地產(chǎn)市場(chǎng)健康運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)原則，但是，該長(zhǎng)效機(jī)制系統(tǒng)的推出非一朝一夕之功，推出以后是否成功也需要時(shí)間的檢驗(yàn)。那么，在長(zhǎng)效機(jī)制系統(tǒng)并未推出及成功以前或長(zhǎng)或短的一段時(shí)間中，對(duì)于現(xiàn)實(shí)住房市場(chǎng)出現(xiàn)的問題該如何辦呢？是繼續(xù)等待，還是應(yīng)該有所動(dòng)作呢？

本文的意見是，要把長(zhǎng)效機(jī)制的根本性建設(shè)和短效機(jī)制的靈活運(yùn)用結(jié)合起來。就是一方面抓長(zhǎng)效機(jī)制的研究、制定、試驗(yàn)和推廣；另一方面根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)住房市場(chǎng)嚴(yán)重的趨勢(shì)性問題，比如價(jià)格持續(xù)快速上升等，采取或加強(qiáng)臨時(shí)性措施，甚至包括行政措施，爭(zhēng)取短期的市場(chǎng)穩(wěn)定，為長(zhǎng)效機(jī)制的登臺(tái)爭(zhēng)取時(shí)間、打好基礎(chǔ)，而不是呆板地等待。這才是兩全之計(jì)。要不是如此，束手無策、干等長(zhǎng)效機(jī)制，豈非擴(kuò)大矛盾、釀成嚴(yán)重后果。所以，2013年10至11月期間，北京、上海等17個(gè)大中型城市先后出臺(tái)穩(wěn)定住房市場(chǎng)的政策措施，無疑是合理的舉動(dòng)?？傊L(zhǎng)效和短效，要兩相呼應(yīng)，互相配合。而不是用一個(gè)方面全然否定另一個(gè)方面。更不能用“市場(chǎng)管市場(chǎng)的，政府管政府的”粗略口號(hào)來忽悠市場(chǎng)，忽悠民眾，忽悠政府。

嚴(yán)格地說，在長(zhǎng)效機(jī)制問題上人們一定不要抱有過于樂觀的期望。以住房問題矛盾的綜合性、復(fù)雜性而言，即便理想中所謂的長(zhǎng)效機(jī)制全部推出，市場(chǎng)能否如預(yù)期那樣穩(wěn)定，也是需要檢驗(yàn)的。如在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，住房市場(chǎng)也經(jīng)常發(fā)生令人難堪的事件，甚至危機(jī)。因?yàn)?，住房市?chǎng)內(nèi)在地具有波動(dòng)的技術(shù)性原因——需求的靈敏性和供給的滯后性及不可逆性的矛盾。所以，短效機(jī)制恐怕不是輕易可以退出舞臺(tái)的。

第二，中央和地方的合理分工

“十年調(diào)控”被人詬病的一個(gè)常見問題是所謂的“一刀切”。即住房市場(chǎng)要不要調(diào)控、何時(shí)調(diào)控、如何調(diào)控、如何轉(zhuǎn)換等問題，一切聽從中央政府發(fā)令，齊步走。在此前提下，所謂的由各地根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則之類的分類治理，其實(shí)地方并無多少自主行動(dòng)的權(quán)力和手段，因?yàn)槎愂?、信貸利率、費(fèi)率等經(jīng)濟(jì)手段全部由中央政府大權(quán)獨(dú)攬。而房地產(chǎn)市場(chǎng)是一個(gè)區(qū)域性為主、擴(kuò)散性為輔的市場(chǎng)（極個(gè)別的城市又當(dāng)別論），各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及由此決定的房地產(chǎn)市場(chǎng)真是千差萬別。此處發(fā)展快，彼處發(fā)展慢，這里發(fā)展熱，那里發(fā)展冷，是再也正常不過的常態(tài)。全國“一帖藥”怎么能醫(yī)治各地的百病呢？看來在未來的調(diào)控中，必須要有一個(gè)大的改變，辦法是實(shí)行中央和地方的合理分工。

在住房市場(chǎng)調(diào)控中，中央政府的職責(zé)主要有：明確提出住房發(fā)展的指導(dǎo)思想是民生第一、兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；提出指導(dǎo)性的全國住房（及其建設(shè)用地）發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃和結(jié)構(gòu)要求；提出住房?jī)r(jià)格的測(cè)度指標(biāo)及其彈性區(qū)間；提出調(diào)控住房市場(chǎng)的各種經(jīng)濟(jì)手段如稅種稅率、貸款利率和費(fèi)種費(fèi)率的彈性區(qū)間；允許地方政府在特殊條件下采取行政手段的種類；明確規(guī)定地方政府主動(dòng)調(diào)控住房市場(chǎng)的權(quán)限；加快實(shí)施同住房市場(chǎng)相關(guān)的深化改革的全國性舉措。除了嚴(yán)重的全國性房地產(chǎn)普遍問題，中央政府不再實(shí)施全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)調(diào)控舉措。簡(jiǎn)而言之，中央政府只提出房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的目標(biāo)，并提供調(diào)控條件，不喊調(diào)控口令。至多，在需要時(shí)向特定的地方發(fā)出調(diào)控行動(dòng)的提醒或提示。

在住房市場(chǎng)調(diào)控中，地方政府（省級(jí)行政）的職責(zé)主要有：真正貫徹住房發(fā)展民生第一、兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指導(dǎo)思想；對(duì)地方住房（及其建設(shè)用地）發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和結(jié)構(gòu)要求負(fù)責(zé)；對(duì)地方即期住房?jī)r(jià)格穩(wěn)定負(fù)責(zé)；在中央規(guī)定的區(qū)間內(nèi)，靈活采取稅率、貸款總量、利率和費(fèi)用、費(fèi)率的調(diào)節(jié)手段；在中央規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，靈活采取行政手段。

第三，用10年時(shí)間分步推進(jìn)并互相銜接

1. 準(zhǔn)備過渡階段。主要任務(wù)有三：一是應(yīng)對(duì)短期內(nèi)市場(chǎng)形勢(shì)變化，中央和地方政府結(jié)合對(duì)既有政策作微調(diào)。即基本按照前十年的調(diào)控習(xí)慣，在市場(chǎng)明顯趨熱時(shí)收緊市場(chǎng)，在市場(chǎng)明顯趨冷時(shí)放松市場(chǎng)。這可能是帶有規(guī)律性的長(zhǎng)期現(xiàn)象，而且將貫穿未來全部的房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行。即便是房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的長(zhǎng)效性政策制度全部推出以后，經(jīng)常性的波動(dòng)和政策微調(diào)還是避免不了的。同過去的區(qū)別僅僅是，市場(chǎng)波動(dòng)的頻度和幅度及其政府調(diào)控的頻度和強(qiáng)度。二是加快制訂和實(shí)施兩個(gè)方面的政策，即對(duì)于三類不同需求的鼓勵(lì)、允許和抑制的經(jīng)濟(jì)差別化政策，和對(duì)于三類不同供給的鼓勵(lì)、允許和抑制的經(jīng)濟(jì)差別化政策。同時(shí)，兩方面政策的制訂和實(shí)施要同步。政策研究和制訂所需時(shí)間，應(yīng)在一個(gè)年度之內(nèi)。第二年開始，在若干城市試點(diǎn)實(shí)施新的政策，并撤銷原來的相關(guān)政策，尤其是住房限購、限價(jià)、限貸政策。三是在完成以上要求的同時(shí)，抓緊對(duì)攸關(guān)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展的根本問題進(jìn)行研究。

2. 全面推進(jìn)階段。主要任務(wù)有兩項(xiàng)：一是對(duì)三類不同需求和三類不同供給的鼓勵(lì)、允許和抑制的經(jīng)濟(jì)差別化政策，進(jìn)行總結(jié)完善，在全國推行。二是漸次推出同房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展相關(guān)的根本問題改革的方案。按輕重緩急來排列，首推實(shí)施住房供給制度改革。

3. 補(bǔ)充完善階段。主要任務(wù)有兩項(xiàng)：一是完善以前已經(jīng)推出的改革和政策；二是推出在上一個(gè)階段還未來得及推出的改革與政策。

（責(zé)任編輯：瀟湘子 曉亮）endprint