摘 要 針對目前企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員實行不同的養(yǎng)老金（退休金）調(diào)整辦法，研究提出統(tǒng)籌建立企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金調(diào)整的具體模型和辦法，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞 統(tǒng)籌；養(yǎng)老金；調(diào)整機(jī)制

中圖分類號 F840.612；F241.34 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1673-0461（2014）06-0041-06

退休人員養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制，是養(yǎng)老保險制度的重要內(nèi)容。建立公平可持續(xù)的社會保障體系，需要統(tǒng)籌各類退休人員的調(diào)整機(jī)制。當(dāng)前，統(tǒng)籌企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金調(diào)整，對破解不同類型單位退休人員養(yǎng)老金待遇差過大，推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革完善，建立基本養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機(jī)制，具有重要意義。

一、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金調(diào)整發(fā)展歷程、成效及存在問題

（一）調(diào)整發(fā)展歷程

總結(jié)我國城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老金調(diào)整過程，大致經(jīng)歷了4個階段。第一個階段為建國初期至改革開放之前。1951年，政務(wù)院頒布《勞動保險條例》，對國營企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇作出規(guī)定。1955年，國務(wù)院頒布了國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老辦法。退休金以基本工資為基礎(chǔ)， 根據(jù)工齡長短按不同的比例發(fā)放。退休人員領(lǐng)取固定不變的退休金。第二階段從改革開放后至2000年，為養(yǎng)老金調(diào)整探索階段。1984年開始對國有企業(yè)、集體企業(yè)養(yǎng)老保險實行費(fèi)用統(tǒng)籌； 1991年國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）， 明確提出養(yǎng)老金調(diào)整“通過增加標(biāo)準(zhǔn)工資在工資總額中的比重，逐步提高養(yǎng)老金的數(shù)額。”“國家根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)增長情況，參照在職職工工資增長情況對基本養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，所需費(fèi)用從基本養(yǎng)老保險基金列支”；1997年國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[1997]26號），提出“各地區(qū)和有關(guān)部門要按照國家規(guī)定進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制”；2000年，國務(wù)院頒布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》（國發(fā)[2000]42號），試點方案中提出“基本養(yǎng)老金水平的調(diào)整，由勞動保障部和財政部參照城市居民生活費(fèi)用價格指數(shù)和在職職工工資增長情況，提出方案報國務(wù)院審定后統(tǒng)一組織實施。”這一時期養(yǎng)老金調(diào)整的主要特點，一是國家提出了退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整原則，各地在國家原則框架內(nèi)對退休人員基本養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整；二是提出了“國家根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)增長的情況，并參照在職職工工資增長情況， 對基本養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”①和“各地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制， 基本養(yǎng)老金可按當(dāng)?shù)芈毠ど弦荒甓绕骄べY增長率的一定比例進(jìn)行調(diào)整”②的要求；三是待遇調(diào)整對象為上年12月31日前的離退休人員，待遇調(diào)整時間原則上定為每年的7月1日；四是待遇調(diào)整水平為當(dāng)?shù)芈毠て骄べY增長率的40%～60%③。其間，國家共進(jìn)行了4次養(yǎng)老金調(diào)整，人均月養(yǎng)老金增加191元。第三個階段（2001～2004年）為統(tǒng)一政策、規(guī)范階段。原勞動和社會保障部相繼出臺了勞社部發(fā)[2001]12號、21號，勞社部發(fā)[2002]3號、16號和勞社部發(fā)[2004]24號文件，要求規(guī)范養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制。一是各地不得自行提高基本養(yǎng)老金待遇，調(diào)待工作由國務(wù)院統(tǒng)一部署安排；二是待遇調(diào)整時間統(tǒng)一為當(dāng)年的7月1日，待遇調(diào)整對象為上年12月31日前的離退休人員；三是待遇調(diào)整水平仍為當(dāng)?shù)芈毠て骄べY增長率的40%～60%；四是待遇調(diào)整向退休早、待遇水平偏低的人員實行一定的傾斜；五是建立中央財政對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地的專項補(bǔ)助機(jī)制。對財政確有困難的中西部地區(qū)、老工業(yè)基地及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付方式予以補(bǔ)助。此間，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金共調(diào)整待遇3次，人均月養(yǎng)老金增加116元。第四階段（2005年至今）為解決重點，緩解矛盾階段。自2005年起，按照國務(wù)院的部署和要求，連續(xù)10年為企業(yè)離退休人員調(diào)整了基本養(yǎng)老金。這段時期養(yǎng)老金調(diào)整的特點為，一是實行普遍調(diào)整與特殊調(diào)整相結(jié)合的調(diào)整辦法。在普遍調(diào)整基礎(chǔ)上，對具有高級職稱的企業(yè)退休人員、新中國成立前的老工人、1953年底前參加工作的退休人員、原工商業(yè)者及基本養(yǎng)老金偏低的企業(yè)退休軍轉(zhuǎn)干部等予以政策傾斜，養(yǎng)老金增加幅度高于一般退休人員。二是養(yǎng)老金調(diào)整時間從2008年起由原來的每年7月1日調(diào)整為1月1日。三是加大了調(diào)整幅度，調(diào)整規(guī)則發(fā)生改變。2005～2007年，養(yǎng)老金調(diào)整基數(shù)延續(xù)了以前的做法，但幅度大幅提高，分別提高至在崗職工工資增長率的60%、100%和70%④。2008年開始調(diào)整為上年度企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%左右⑤。其間，企業(yè)離退休人員人均月養(yǎng)老金共提高了800元。具有高級職稱的企業(yè)退休人員、新中國成立前的老工人、1953年底前參加工作的退休人員、原工商業(yè)者四類人員的月人均養(yǎng)老金由2005年的976、1 053、697、571元，增加至2010年的 2 028、2 216、1 740和1 131元。

（二）主要成效

我國各個時期的企業(yè)職工養(yǎng)老金調(diào)整辦法，在我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的改革與發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，取得很大成效，并積累了經(jīng)驗。一是全國調(diào)整辦法逐步趨于統(tǒng)一與規(guī)范，形成了由國家統(tǒng)一安排養(yǎng)老金調(diào)整的機(jī)制；二是初步建立了與職工平均工資增長率或企業(yè)退休人員月養(yǎng)老金一定比例掛鉤的調(diào)整辦法，使退休人員分享了部分經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果；三是普遍調(diào)整與特殊調(diào)整相結(jié)合的待遇調(diào)整辦法，緩解了部分人員待遇水平較低的矛盾；四是初步形成了養(yǎng)老金調(diào)整的中央財政補(bǔ)助機(jī)制，解決了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老金調(diào)整中遇到的資金不足的困難；五是在一定程度上提高了企業(yè)離退休人員的生活水平，保障和改善了他們的基本生活。特別是2005年以來連續(xù)進(jìn)行的10次調(diào)整，充分體現(xiàn)了國家對企業(yè)退休人員的關(guān)懷和幫助，大大緩解了不同制度覆蓋群體間退休人員養(yǎng)老待遇差距過大的矛盾，得到絕大多數(shù)企業(yè)職工的歡迎。同時，規(guī)范了相關(guān)政策，建立了激勵約束機(jī)制，為統(tǒng)籌建立企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。通過統(tǒng)一調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，初步形成了多工作、多繳費(fèi)、養(yǎng)老金待遇高的激勵約束機(jī)制。研究表明，繳費(fèi)年限長短是決定養(yǎng)老金水平高低的重要因素，基本趨勢是繳費(fèi)年限越長，待遇水平越高，替代率也越高；繳費(fèi)年限越短的待遇水平越低，替代率也越低。endprint

（三）存在的主要問題

1. 企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金待遇總體差過大

企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金差距總體過大。從歷年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，20世紀(jì)90年代初，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平大體相當(dāng)；20世紀(jì)90年代中期以后，絕對額差距逐步拉大。同類退休人員的待遇差距更為突出。從典型調(diào)查的數(shù)據(jù)看，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位中具有中高級職稱的退休科技人員、原有行政職務(wù)的退休管理人員、企業(yè)退休軍轉(zhuǎn)干部，以及原事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的轉(zhuǎn)制過渡期退休人員養(yǎng)老金差距問題更為突出?？傮w情況是：企業(yè)與事業(yè)單位退休科技人員，職稱越高，待遇差距越大。根據(jù)我們的調(diào)查，2010年企業(yè)和事業(yè)單位退休科技人員，正高級職稱、副高級職稱和中級職稱人員養(yǎng)老金差額分別為2 009元、1 301元和857元。有行政職務(wù)的退休人員中，職務(wù)越高，養(yǎng)老金差距越大。以縣處級為例，企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)單位退休后的養(yǎng)老金待遇差比值為1∶1.58∶1.83 。

中央轉(zhuǎn)制科研院所轉(zhuǎn)制過渡期退休人員待遇差問題比較突出。1999年至2012年，按照中央的統(tǒng)一部署，中央所屬部分科研機(jī)構(gòu)、勘察設(shè)計單位、文化單位等陸續(xù)由事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，并參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險。轉(zhuǎn)制前已退休人員按照“老人老辦法”的原則享受事業(yè)單位退休待遇。轉(zhuǎn)制后退休人員基本養(yǎng)老金按企業(yè)計發(fā)，對轉(zhuǎn)制后5年過渡期內(nèi)退休人員按照企業(yè)辦法低于事業(yè)單位辦法計算的，差額部分按照遞減比例加發(fā)補(bǔ)貼。根據(jù)科技部統(tǒng)計資料，中央轉(zhuǎn)制科研院所轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)退休人員大約2.3萬人，月養(yǎng)老金水平比“老人”平均低1 000元左右，比過渡期后退休的人員平均低400元左右。

2. 退休人員養(yǎng)老金待遇調(diào)整有機(jī)制，但不正常

自20世紀(jì)90年代末我國實施職工養(yǎng)老保險改革以來，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，一直是改革的目標(biāo)之一。但現(xiàn)行的調(diào)整辦法并沒有按照“根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)增長的情況，并參照在職職工工資增長情況，對基本養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”。根據(jù)調(diào)查，2007年新退休人員，比2006年退休人員平均養(yǎng)老金低57元（月），而2011年新退休人員養(yǎng)老金平均水平低于已退休人員平均養(yǎng)老金水平，人均大約相差121元（月）。待遇調(diào)整并沒有體現(xiàn)出多繳多得、長繳多得的參保繳費(fèi)激勵機(jī)制，也在很大程度上激勵人們早退休、提前退休，并且對已有的待遇計發(fā)辦法產(chǎn)生沖擊（因為初次領(lǐng)取的養(yǎng)老金在以后的歷年調(diào)整中所占比重逐漸變?。?。所以，目前的養(yǎng)老金調(diào)整削弱了養(yǎng)老保險政策的效力。

3. 對養(yǎng)老制度形成沖擊、出現(xiàn)退休人員與在職人員待遇“倒掛”

現(xiàn)行調(diào)整辦法，一方面對國家確定的“根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)增長的情況，并參照在職職工工資增長情況，對基本養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”的辦法帶來沖擊。因為多數(shù)的養(yǎng)老金調(diào)整，并沒有考慮城鎮(zhèn)居民的生活費(fèi)用價格指數(shù)的因素，也沒有實際與在職職工工資增長掛鉤。是否調(diào)整，調(diào)整的幅度大小，調(diào)整的方法和方式等，主要取決于當(dāng)時的政策。另一方面，對“多繳多得、長繳多得”的繳費(fèi)激勵機(jī)制等形成威脅，對在職人員產(chǎn)生諸多的負(fù)面影響。在有的地方出現(xiàn)了“在職和退休人員倒掛”的現(xiàn)象，即在一些地方退休人員的養(yǎng)老金高于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在職職工的平均工資水平，引起在職人員的不滿。

4. 各地調(diào)整具體政策不統(tǒng)一

盡管國家提出調(diào)整辦法由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定，但有些地方并沒有按照中央統(tǒng)一部署的待遇調(diào)整辦法實施。由于這些地方的“自行其是”，在一定程度上削弱了中央調(diào)整養(yǎng)老金的效果和作用。同時由于各地調(diào)整政策不統(tǒng)一，進(jìn)一步加劇群體之間的待遇攀比和不同地區(qū)之間養(yǎng)老金待遇的不平衡。以2012年的調(diào)整為例，全國31個省份（直轄市、自治區(qū)）企業(yè)退休人員養(yǎng)老金平均調(diào)整金額為175元， 全國平均增幅11.58%， 高出國家規(guī)定（10%）1.58個百分點。在31個省份中， 最高的湖北省的增長幅度達(dá)到24.72%，而北京、江西、廣東等8個省市增長幅度還不到10%，最低的廣東省和江西省不到8%。但是多數(shù)省份的調(diào)待幅度不僅高于國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)， 而且有的省份也超過了當(dāng)?shù)卦诼毬毠さ墓べY增長幅度。2008年，北京市和山東省的CPI同比均為5.1%， 而企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金增長幅度卻差距較大：北京為15.82%，山東省是10% 。多年的調(diào)整不但沒有抹平待遇差距的矛盾，反而加劇了不同群體之間的待遇攀比，進(jìn)一步加劇了不同地區(qū)之間企業(yè)人員養(yǎng)老金待遇的不平衡，在一定程度上引發(fā)了地區(qū)之間養(yǎng)老金的“福利競賽”傾向。

二、我國養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制模型

我國企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，可考慮采取普調(diào)和特調(diào)相結(jié)合的結(jié)構(gòu)性調(diào)整思路。將普調(diào)細(xì)分為兩部分：

一是定額標(biāo)準(zhǔn)，所有符合條件的退休人員按照統(tǒng)一的絕對額標(biāo)準(zhǔn)增加基本養(yǎng)老金。定額調(diào)整采用指數(shù)化調(diào)整方法。調(diào)整的基本模型用數(shù)學(xué)模型來表示為：

二是按繳費(fèi)年限計算，每增加一年的繳費(fèi)就增加一定標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。

特調(diào)中包含有條件調(diào)整，可選的主要條件有：退休時間、高齡退休老人、個人實際繳費(fèi)檔次（高檔、平均、低檔）、退休類別（老人、中人、新人）等?？紤]到不同時期需要解決的重點問題和矛盾不同，近期可重點針對退休時間較長，年滿一定年齡（如70周歲及以上）的高齡退休人員等，通過特殊調(diào)整適當(dāng)提高其調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。

普調(diào)解決所有退休人員在通貨膨脹形勢下的基本生活，同時能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，以及解決“多繳多得、長繳多得”等的激勵機(jī)制問題。特調(diào)可適度調(diào)解老人、中人和新人退休人員的待遇差距，以及特殊群體待遇偏低的問題。是我國養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的較好選擇。

三、調(diào)整的實施

（一）調(diào)整條件

養(yǎng)老金啟動條件，是調(diào)整機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。我國的調(diào)整條件，必須根據(jù)我國的國情來考慮。具體考慮如下：

第一， 每年無條件調(diào)整。這種考慮，一是基于我國未來較長時期內(nèi)（據(jù)測算，在未來20年內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)仍將保持較高速度增長）經(jīng)濟(jì)保持較快增長，工資也將保持增長（據(jù)分析，10年社平工資將在年均增長10%左右）。為使退休人員能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，每年調(diào)整十分必要。二是自2005年以來，我國已經(jīng)形成了每年一調(diào)的慣例，社會已普遍接受。但是調(diào)整的具體辦法和水平應(yīng)改變，以形成正常的調(diào)整機(jī)制。調(diào)整水平參照居民生活費(fèi)用價格指數(shù)和在職職工實際工資增長率確定，而并不是簡單地按照一定的比例調(diào)整。endprint

第二，以城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)的一定值為啟動條件?；舅悸肥牵寒?dāng)上年度城市居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)有連續(xù)3個月達(dá)到一定值時，啟動調(diào)整。根據(jù)我們對部分專家學(xué)者和居民的調(diào)查，當(dāng)CPI低于1%時，物價的上漲對居民基本生活幾乎沒有影響；當(dāng)CPI達(dá)到2%時，對居民基本生活的影響開始顯現(xiàn)；當(dāng)CPI達(dá)到3%時，對居民基本生活產(chǎn)生較大影響。據(jù)此，當(dāng)上年度城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)連續(xù)3個月達(dá)到或超過2%時，即啟動養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。

第三，以上年度在職職工實際工資增長率的一定值為啟動條件。基本思路是：當(dāng)上年度在職職工工資增長率達(dá)到超過4%時，啟動養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。按照2010年城鎮(zhèn)非私營企業(yè)在崗職工平均工資⑥37 147元計算，其4%為1 485.88元，2010年企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為1 370元，年人均16 440元。因此2010年在崗職工實際工資增長率的4%，相當(dāng)于該年度退休人員養(yǎng)老金的9%。從這一因素考慮，完全有必要為退休人員增加養(yǎng)老金。

第四，以城鎮(zhèn)居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)和城鎮(zhèn)在崗職工實際工資增長率之和為條件。例如，盡管城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)未達(dá)到2%，或者城鎮(zhèn)在崗職工實際工資增長率未超過4%，但是二者之和達(dá)到5%的情況下，即可啟動調(diào)整機(jī)制。

（二）調(diào)整時間和范圍

從調(diào)整時間上看，各國的養(yǎng)老金調(diào)整時間存在差異，多數(shù)國家為每年的1月1日，如保加利亞、捷克、奧地利、芬蘭等。有的國家為每年的4月1日，如愛沙尼亞。有的國家為每年的7月，如德國、塞浦路斯、荷蘭等。還有的國家是每年的3月、11月。無論哪種時間，都與各國養(yǎng)老金待遇的發(fā)放時間和財政年度時間相連。一般養(yǎng)老金的調(diào)整有一定的滯后性，即在滿足調(diào)整條件并確定調(diào)整之后的數(shù)月才會生效。以英國為例，4月份的調(diào)整是根據(jù)上一年9月份的相對指數(shù)的變化確定的。

我國的調(diào)整時間和范圍也可有兩種選擇：一是在每年的7月1日開始調(diào)整，調(diào)整范圍為上年年底前正式辦理退休手續(xù)，并已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員。之所以選擇7月1日，主要考慮我國上年度的城市居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)、在職職工工資增長情況等國民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)大約在每年的4月底或5月初公布。如果選擇1月1日，調(diào)整的參照數(shù)據(jù)往往較舊，同時，每年的年底和年初，是人社部門社保機(jī)構(gòu)、財政部門和發(fā)放機(jī)構(gòu)銀行等基金結(jié)轉(zhuǎn)和財務(wù)年度決算時期，是最繁忙的時間，不利于工作的安排。另外，從國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公布，到7月留有兩個月的時間，人社部門、財政部門以及相關(guān)社會發(fā)放機(jī)構(gòu)，可以有時間安排資金等事宜。二是從當(dāng)年的1月1日起執(zhí)行。這種考慮主要是養(yǎng)老金增長按照自然年度，與城市居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)、工資增長等統(tǒng)計年度等保持一致。同時，自2008年以來的養(yǎng)老金調(diào)整是按照這個時間實施的，企業(yè)退休人員和社會各界普遍認(rèn)可，反響較好。但這種方式的不足在于，相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)尚未發(fā)布。

（三）調(diào)整工作的組織和實施

養(yǎng)老金的調(diào)整不只是一項簡單的為退休人員增加待遇，而是政策性很強(qiáng)，涉及退休人員的根本利益，影響到人力資源市場的協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)乎國家整個社會政策的重大問題。因此，調(diào)整的組織應(yīng)由國務(wù)院統(tǒng)一部署。在正常的調(diào)整機(jī)制下，國家人力資源社會保障部門和財政部門進(jìn)行具體的組織安排和實施，各地必須嚴(yán)格按照國家的統(tǒng)一規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，不得自行其是。

鑒于目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是省級統(tǒng)籌為主，因此，各地具體的調(diào)整應(yīng)在中央統(tǒng)一安排下，各省人力資源社會保障和財政部門具體組織實施本省的調(diào)待。各地的調(diào)整必須嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一的調(diào)整辦法進(jìn)行。具體而言，一是調(diào)整時間一致；二是待遇計算模型和方法一致；三是計算所用的指標(biāo)和權(quán)重一致。

四、政策建議

（一）實行普調(diào)和特調(diào)相結(jié)合模式，普調(diào)采取指數(shù)化調(diào)整

養(yǎng)老金的指數(shù)化調(diào)整，就是養(yǎng)老金的調(diào)整變化與另一種或一組指數(shù)的表現(xiàn)關(guān)聯(lián)起來。只有當(dāng)這一種或一組指數(shù)變化時，養(yǎng)老金才以規(guī)定的比率同時變動。因此，指數(shù)化調(diào)整是一個動態(tài)的、有條件的過程。指數(shù)化調(diào)整，也是多數(shù)西方國家較為常用的養(yǎng)老金調(diào)整辦法。由于退休人員的消費(fèi)特性，使用“城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)”⑦代替通貨膨脹，更能反映物價對老年人實際購買力的影響。如果考慮了“城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)”，那么，就不要使用“職工平均工資增長情況”，因為它已包含了物價上漲的因素。因此，使用職工實際平均工資增長率和城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)更符合實際。養(yǎng)老金的調(diào)整水平與這兩個指數(shù)相關(guān)聯(lián)，可以保證退休人員的基本生活水平及代際公平，也能分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。依據(jù)這兩個指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，也符合社保法關(guān)于建立正常調(diào)整機(jī)制的基本要求。

根據(jù)測算，以上年在崗實際工資增長率的40%～60%為普調(diào)，加上個人上年養(yǎng)老金乘以上年居民生活費(fèi)用價格指數(shù)為宜。如2011年全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資為42 452元，比2010年工資名義增長14.3%，實際增長8.5%。為了使退休人員分享經(jīng)濟(jì)增長成果，退休人員按工資實際增長率的40%～60%調(diào)整養(yǎng)老金，人均月增長分別為176.8～265.2元。2011年居民生活費(fèi)用價格指數(shù)是4.1%，為了保證退休人員基本生活水平不降低，每一退休人員需要在上年養(yǎng)老金基礎(chǔ)上上調(diào)4.1%。如按2011年企業(yè)退休人員月平均養(yǎng)老金1 630元計算，人均需要增加66.8元。那么，2012年人均調(diào)整幅度如表1所示：

依據(jù)選擇工資增長比例不同，2012年企業(yè)退休人員月調(diào)整額度在247.13～337.33元區(qū)間內(nèi)。實際上，2012年全國企業(yè)退休人員平均調(diào)待月人均為211元。

目前，職工養(yǎng)老保險為省級統(tǒng)籌，各省按照自己的上年在崗職工實際工資增長率和城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)確定。又因為不同的退休人員的養(yǎng)老金不同，按照居民生活費(fèi)用價格指數(shù)計算的個人調(diào)整額也不同。

對同一統(tǒng)籌地區(qū)的退休人員來說，按照實際工資增長率調(diào)整，使他們分享當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長成果。而對于每一個退休個體而言，因為自己在職時的貢獻(xiàn)，參加養(yǎng)老保險時間，繳費(fèi)水平，退休時間等的差異，導(dǎo)致養(yǎng)老金水平的差異。這些差異，不能在以后的調(diào)整中抹平。由此可以鼓勵職工早參保、多繳費(fèi)，為退休后獲得較高的生活水平奠定基礎(chǔ)。endprint

（二）調(diào)整不必設(shè)立“門檻”

調(diào)整周期應(yīng)以年度為宜。由國務(wù)院統(tǒng)一確定調(diào)整時間，各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）采用相同的指數(shù)和比例，根據(jù)各地的城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價格指數(shù)和實際工資增長率調(diào)整。按照這一規(guī)則，退休人員也能清楚地知道本人應(yīng)該調(diào)多少。

正常調(diào)整機(jī)制不需要設(shè)立“門檻”，兩個指數(shù)本身就有門檻，只要兩個指數(shù)中的一個大于0，就應(yīng)該調(diào)整。如果發(fā)生工資負(fù)增長或者居民生活費(fèi)用價格指數(shù)為負(fù)值的情況，考慮養(yǎng)老金的“福利剛性”，即可停止調(diào)待。

（三）取消對特殊人群的傾斜政策

特殊人群主要有：退休時間早、養(yǎng)老金水平較低，企業(yè)中獲得高級專業(yè)技術(shù)資格并在退休前被單位聘任人員等。調(diào)待中不應(yīng)再給予傾斜政策。

退休時間早的人群，一般分為3種情況：一是年齡大的人群，如80歲以上（離）退休人員。他們的特點是，退休時間早，在職時收入較低，并且很少有積累，加上高齡面臨的各種老年生活困難等。他們參加統(tǒng)一的待遇調(diào)整后，應(yīng)由財政按月發(fā)給高齡補(bǔ)貼和其他養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，而不應(yīng)在基本養(yǎng)老保險基金中再給予傾斜政策。二是年齡不高，但退休時間早，待遇相對較低的人員。大多是提前退休者。為了鼓勵早參保、多繳費(fèi)，連續(xù)參保和繳費(fèi)，調(diào)待時也不應(yīng)該給予他們傾斜政策，而是通過建立病殘津貼制度來體現(xiàn)。以便在全社會形成良好的養(yǎng)老保險參保繳費(fèi)激勵機(jī)制。如果是符合特殊工種條件的，其待遇應(yīng)在在崗時的工資性收入和繳納養(yǎng)老保險基金基數(shù)中體現(xiàn)。三是關(guān)于企業(yè)中的高級專業(yè)技術(shù)人員。在調(diào)整養(yǎng)老金待遇時也不再給予特殊傾斜政策。因為他們的貢獻(xiàn)已經(jīng)在在職時根據(jù)貢獻(xiàn)大小在工資性收入中體現(xiàn)，并且由于其繳費(fèi)工資高，初次養(yǎng)老金計發(fā)也相對較高。另外，如果只對高級專業(yè)技術(shù)人員傾斜，勢必會引起中級專業(yè)技術(shù)職務(wù)人員，管理崗位的經(jīng)理、董事等人員的攀比。

（四）切斷機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員退休費(fèi)同在職人員工資同步增長辦法，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員實行與企業(yè)退休人員統(tǒng)一的調(diào)整機(jī)制

機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險改革，可以從建立職工養(yǎng)老保險統(tǒng)一的正常待遇調(diào)整機(jī)制著手。一是切斷機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金調(diào)整同在職人員同步增長的聯(lián)系，實行不論何種身份的城鎮(zhèn)職工退休人員，使用統(tǒng)一養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法。二是為使機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇水平不降低，可以考慮通過在職時的收入分配機(jī)制解決。同時，增加初次養(yǎng)老金的額度。在上述的正常調(diào)整機(jī)制中，個人的調(diào)待水平差異，主要取決于本人上年度的養(yǎng)老金水平。這樣，通過增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位初次養(yǎng)老金水平的辦法，體現(xiàn)公務(wù)員和事業(yè)單位人員同企業(yè)職工的職業(yè)差異。另外，應(yīng)盡快配合實施公務(wù)員和事業(yè)單位職業(yè)年金制度，將初次養(yǎng)老金計發(fā)辦法、正常待遇調(diào)整機(jī)制和職業(yè)年金待遇水平進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮，既確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇水平不降低，又形成了統(tǒng)一的正常養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制。

（五）由國家統(tǒng)一部署養(yǎng)老金調(diào)整

企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金調(diào)整，政策性強(qiáng)，涉及退休人員的切身利益，影響整個養(yǎng)老保障制度的改革發(fā)展和運(yùn)行，必須由中央統(tǒng)一安排部署，防止各地“各行其是”，削弱調(diào)整的政策效力，帶來新的矛盾和問題。各省（直轄市、自治區(qū)和新疆建設(shè)兵團(tuán)等）的實施方案，也必須經(jīng)國家主管部門批準(zhǔn)后方可實施。

調(diào)待資金由基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金中列支，并建立正常保證調(diào)待的財政預(yù)算機(jī)制。對統(tǒng)籌基金不足以支付調(diào)待所需資金的，由中央、地方人社部門和財政部門協(xié)商解決。中央財政按不低于總體調(diào)待水平的40%左右對中西部地區(qū)及老工業(yè)基地予以補(bǔ)助，地方財政適當(dāng)補(bǔ)助。

（六）同步考慮城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整

正常的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，應(yīng)面向所有老年人。因此，在統(tǒng)籌研究城鎮(zhèn)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制時，應(yīng)同時考慮建立城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制，以及與城鄉(xiāng)低保、高齡老年津貼等待遇調(diào)整的聯(lián)動機(jī)制。只有這樣，才能真正使各類老年人都能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，使其基本生活水平不降低，并能有效遏制不同群體退休人員待遇差的繼續(xù)擴(kuò)大，為改革公務(wù)員養(yǎng)老保險制度和加快推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革創(chuàng)造條件。

（七）妥善解決養(yǎng)老待遇的地區(qū)差異

由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、在崗職工工資、城市居民生活水平等差異較大，財政和養(yǎng)老基金的支撐能力也差異較大，因此，有必要在保持基本統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，保持調(diào)整適度的差異。這一差距具體可以通過兩個途徑體現(xiàn)，一是調(diào)整基數(shù)不使用全國上年度企業(yè)退休人員人均基本養(yǎng)老金，而采用當(dāng)?shù)厣夏甓绕髽I(yè)退休人員人均基本養(yǎng)老金；二是在技術(shù)上可以考慮引入調(diào)節(jié)系數(shù)。

（八）為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌留有接口

基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌問題，已經(jīng)寫入人力資源和社會保障部的“十二五”規(guī)劃，《社會保險法》對此也作了明確規(guī)定。采取“普調(diào)+特調(diào)”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整辦法，即為未來基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌留下了空間。初步考慮是，一旦實行城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，即可將普調(diào)部分由兩部分改為三部分，即：基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整部分（約占20%）+普調(diào)第一部分（約占70%）+特調(diào)部分（約10%）。中央財政負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的資金，地方負(fù)責(zé)普調(diào)和特調(diào)部分的資金。

① 1991 年6 月26日，國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》。

② 1995年3月1日，國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》和兩個關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的實施辦法。

③ 1999年國辦發(fā)[1999]69號文規(guī)定的調(diào)整方案與其他年份有所不同，按照通知要求，1999年比正常年份高一些，一般比1998年月平均養(yǎng)老金水平提高15%左右。

④ 《關(guān)于調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》（勞社部發(fā)[2006]21號）。

⑤ 《關(guān)于2008年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》（勞社部發(fā)[2007]43號）。

⑥ 2010年全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資為37 147元，與2009年相比增加4 411元，同比增長13.5%；全國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資為20 759元，與2009年相比增加2 560元，同比增長14.1%。見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。endprint

⑦ 反映物價指數(shù)的指標(biāo)主要有，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價格指數(shù)（CPI）和城鎮(zhèn)居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)，由于我國退休人員的消費(fèi)習(xí)慣和傾向大多是食品類、醫(yī)療保健類物品，因此，城鎮(zhèn)居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)，更能貼切地反映老年居民的消費(fèi)能力。

[1] 韓偉.淺析國外養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2005（4）.

[2] 譚中和，趙巍巍，張興.主要國家和地區(qū)養(yǎng)老保障改革經(jīng)驗和發(fā)展趨勢[M].北京：中國勞動保障出版社 2013.

[3] 韓偉，穆懷中，柳清瑞.基于CPI的美國公共養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)的實證分析[J].財經(jīng)論壇，2007（7）.

[4] 韓偉，穆懷中.德國公共養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)改革研究[J].市場與人口分析，2007，13（4）.

[5] 柳清瑞.基于人口老齡化的日本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制分析[J].東北亞論壇，2005，14（4）.

[6] 房連泉.瑞典名義賬戶養(yǎng)老金制度改革探析[J].歐洲研究，2008（6）.

[7] Mitsuo Hosen. Japan's Public Pension：The Great Vulnerability to Deflation[R].ESRI Discussion Paper Series， 2010（253）.

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[12] Annika Sundén.The Swedish Pension System and the Economic Crisis[Z].December 2009，Number 9-25.

[13] Takayama， Noriyuki. Social Security Pensions in Japan： a Balance Sheet Approach[J]. Economic and Labour Relations Review， 2005.

Overall Establishing a Regular Adjustment Mechanism

for Retirees' Pensions of Both Enterprises and Government Institutions

Tan Zhonghe

（The Institute of Social Security Department，Ministry of Human Resources and Social Security，Beijing 100029，China）

Abstract： This paper，targeting the current adjustment for retirees' different pensions between enterprises and government institutions，attempts to study and establish specific models and methods for overall planning adjustment for their pension，and puts forward the policy recommendations.

Key words： overall planning；pension；adjustment mechanism

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint

⑦ 反映物價指數(shù)的指標(biāo)主要有，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價格指數(shù)（CPI）和城鎮(zhèn)居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)，由于我國退休人員的消費(fèi)習(xí)慣和傾向大多是食品類、醫(yī)療保健類物品，因此，城鎮(zhèn)居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)，更能貼切地反映老年居民的消費(fèi)能力。

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[13] Takayama， Noriyuki. Social Security Pensions in Japan： a Balance Sheet Approach[J]. Economic and Labour Relations Review， 2005.

Overall Establishing a Regular Adjustment Mechanism

for Retirees' Pensions of Both Enterprises and Government Institutions

Tan Zhonghe

（The Institute of Social Security Department，Ministry of Human Resources and Social Security，Beijing 100029，China）

Abstract： This paper，targeting the current adjustment for retirees' different pensions between enterprises and government institutions，attempts to study and establish specific models and methods for overall planning adjustment for their pension，and puts forward the policy recommendations.

Key words： overall planning；pension；adjustment mechanism

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint

⑦ 反映物價指數(shù)的指標(biāo)主要有，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價格指數(shù)（CPI）和城鎮(zhèn)居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)，由于我國退休人員的消費(fèi)習(xí)慣和傾向大多是食品類、醫(yī)療保健類物品，因此，城鎮(zhèn)居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)，更能貼切地反映老年居民的消費(fèi)能力。

[1] 韓偉.淺析國外養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2005（4）.

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[13] Takayama， Noriyuki. Social Security Pensions in Japan： a Balance Sheet Approach[J]. Economic and Labour Relations Review， 2005.

Overall Establishing a Regular Adjustment Mechanism

for Retirees' Pensions of Both Enterprises and Government Institutions

Tan Zhonghe

（The Institute of Social Security Department，Ministry of Human Resources and Social Security，Beijing 100029，China）

Abstract： This paper，targeting the current adjustment for retirees' different pensions between enterprises and government institutions，attempts to study and establish specific models and methods for overall planning adjustment for their pension，and puts forward the policy recommendations.

Key words： overall planning；pension；adjustment mechanism

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