摘要：行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)是對行政執(zhí)法進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計、定量分析和績效評估的指標(biāo)。作為實現(xiàn)政府再造的戰(zhàn)略工具，它不僅是技術(shù)問題，也是程序法中的規(guī)則問題，這是我們對行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)展開研究的法哲學(xué)前提。通過實證分析后我們發(fā)現(xiàn)，中國行政執(zhí)法的績效評估指標(biāo)在設(shè)計上還存在不全面、不科學(xué)和不規(guī)范的問題，造成這一系列問題的主要原因包括兩方面，一是制度的頂層設(shè)計缺位，二是具體的評估模型設(shè)計不完善。基于此，中國行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)的完善應(yīng)當(dāng)在加強制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，展開對評估模型的系統(tǒng)性設(shè)計。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；績效評估；指標(biāo)

中圖分類號：D9121文獻標(biāo)識碼： A文章編號： 02575833（201）03009806

作者簡介：陳書筍，上海市行政法制研究所助理研究員（上海200021）

一、 問題的提出

績效評估作為實現(xiàn)政府再造的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略工具，對于提高行政效率、增強政府服務(wù)能力、改善政府與公眾的關(guān)系具有關(guān)鍵性作用，這也使其成為了一種世界性的潮流。200年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》指出：“要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎勵辦法”，這是行政執(zhí)法績效評估這一概念第一次出現(xiàn)在中央政府的官方文件中。作為一種較為先進的制度和理念，行政執(zhí)法績效評估不僅僅是一個學(xué)術(shù)問題，更是一個法治建設(shè)的實踐問題。現(xiàn)階段，中國行政執(zhí)法績效評估的總體發(fā)展特點是實踐先行，理論滯后。

在實踐操作層面，中國行政執(zhí)法績效評估的開展起步較晚，現(xiàn)有的規(guī)范要求也僅限于政策層面，且多處于零散狀態(tài)，尚未形成系統(tǒng)完善的制度模式。目前，中國對行政執(zhí)法的專項評估主要采用行政執(zhí)法評議考核的方式。國務(wù)院有關(guān)工作部門和部分省市對此還進行了專項立法①。雖然，行政執(zhí)法評議考核從實質(zhì)上看與行政執(zhí)法績效評估大同小異，但是兩者還是有著顯著的區(qū)別：其一，兩者側(cè)重點不同。行政執(zhí)法評議考核以行政執(zhí)法責(zé)任制所確定的法定職責(zé)為依據(jù)，側(cè)重于考察行政執(zhí)法的法律效果，而行政執(zhí)法績效評估以“公眾滿意”為終極評估標(biāo)準(zhǔn)，更側(cè)重于考察行政執(zhí)法的社會效果。其二，評議考核是一種以自律為主的內(nèi)部評判監(jiān)督機制；而績效評估是一種自律與他律相結(jié)合的開放式評判監(jiān)督機制。從國際實踐情況來看，作為一種管理工具，行政執(zhí)法績效評估相較于評議考核更加科學(xué)有效。近幾年，中國很多行政執(zhí)法部門都開始嘗試采用行政執(zhí)法績效評估體系對行政執(zhí)法部門進行管理，但從實際踐行情況來看效果并不理想：多數(shù)評估流于上級對下級的考評（有些單位甚至僅僅將評估結(jié)果作為確定年終獎金發(fā)放額的依據(jù)），而忽視了評估的真正目的——對執(zhí)法機構(gòu)的組織構(gòu)成、執(zhí)法行為的效率和效果等進行診斷并改進。造成這種局面的主要原因之一是行政執(zhí)法績效評估過程中沒有建立起科學(xué)系統(tǒng)的指標(biāo)體系。

在理論研究層面，目前中國學(xué)界對一級政府績效評估指標(biāo)的研究不勝枚舉，而專門對行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)展開研究的則鳳毛麟角。有關(guān)評估指標(biāo)的維度、技術(shù)要素范疇、指標(biāo)的遴選等問題還沒有形成系統(tǒng)的研究成果，這也導(dǎo)致了各級政府執(zhí)法部門在先行實踐中缺少理論支撐和指導(dǎo)。綜合而言，中國目前理論界和實務(wù)界對行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)的研究都還處于摸索階段，如何在借鑒西方發(fā)達國家政府績效評估實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建本土化的行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)體系，還迫切需要我們從理論與實踐相結(jié)合的角度加以研究。

二、 行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)的界定

績效評估具有使政府職能進一步具體化、使制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實秩序的性質(zhì)。要實現(xiàn)績效評估的既定目標(biāo)，確定評估指標(biāo)是關(guān)鍵。行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)是對行政執(zhí)法主體及其工作人員實施有關(guān)法律、依法行使行政職權(quán)的情況、履行行政職責(zé)的效果等進行綜合測評的一整套具體的、可評估的技術(shù)參數(shù)。如果我們將行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)的涵義予以拓展的話，不難發(fā)現(xiàn)其具有以下三方面的主要內(nèi)涵。

（一） 對行政執(zhí)法進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計的指標(biāo)

目前，行政執(zhí)法過程中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計多數(shù)游離于行政執(zhí)法目標(biāo)之外，導(dǎo)致行政執(zhí)法的數(shù)據(jù)統(tǒng)計得不到應(yīng)有的重視。行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)首先是對行政執(zhí)法進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計的指標(biāo)，它的目標(biāo)之一在于取得行政執(zhí)法的原始數(shù)據(jù)，全面、準(zhǔn)確、及時、系統(tǒng)地統(tǒng)計行政執(zhí)法的狀況，為分析、檢查、監(jiān)督、評價行政執(zhí)法行為做前期準(zhǔn)備。為了完成這一目標(biāo)，行政執(zhí)法系統(tǒng)需要根據(jù)評估指標(biāo)設(shè)置原始記錄和統(tǒng)計臺賬，這兩者均是行政執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計的重要載體，其有利于行政執(zhí)法績效評估對象及時提供真實、準(zhǔn)確、全面的統(tǒng)計資料。需要指出的是，與政府績效評估中的其他統(tǒng)計數(shù)據(jù)一樣，行政執(zhí)法的統(tǒng)計數(shù)據(jù)同樣承載了太多的利益訴求，因此，要發(fā)揮好行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能，我們還必須從機制上盡可能減少各種消極因素的干擾，保證數(shù)據(jù)的真實性和可靠性。

（二） 對行政執(zhí)法進行定量分析的指標(biāo)

行政執(zhí)法的績效評估指標(biāo)無論如何也不是一個單一的“質(zhì)”或“性”的問題，而是一項內(nèi)涵豐富、外延廣泛的系統(tǒng)，其涉及到諸多的量化指標(biāo)。例如，單位時間內(nèi)行政執(zhí)法行為的數(shù)量，行政相對人對執(zhí)法行為所提起的行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量，行政機關(guān)的復(fù)議糾錯率和行政訴訟敗訴率，等等。同時，由于定性分析更多的是一種心理量值的反映，具有較大的模糊性、不確定性和不可比性，而定量分析具有確定的數(shù)量屬性，指標(biāo)統(tǒng)計結(jié)果具有確定性和可比性。因此，我們這里所強調(diào)的行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)是“對行政執(zhí)法進行定量分析”的指標(biāo)，并不存在對定性分析的否定。其目的在于引起各界對行政執(zhí)法定量分析的重視，同時加大定量分析在整個行政執(zhí)法績效評估中的比重。因為行政執(zhí)法績效評估無論是僅依賴定“性”還是僅依賴定“量”都會失之偏頗，必須要將定性分析和定量分析結(jié)合起來，即在定性分析的基礎(chǔ)上進行定量評估；對定量評估的結(jié)果必須做出定性的結(jié)論；對于不宜進行定量評估的，才可以僅進行定性分析。

（三） 對行政執(zhí)法進行績效評估的指標(biāo)

績效管理被譽為政府管理領(lǐng)域中最有效的管理工具，其主要目的是“利用績效管理、績效標(biāo)準(zhǔn)、獎勵和懲罰來激勵公共組織”[美]戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第133頁。，而績效評估是實現(xiàn)這一目的的具體手段。行政執(zhí)法績效評估作為政府績效評估的組成部分，其核心內(nèi)容是為了實現(xiàn)對行政執(zhí)法績效的評估。而行政執(zhí)法績效是一個抽象概念，要真正評估它，就必須把它轉(zhuǎn)化為一系列具體指標(biāo)。因此，我們可以說，行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)是對行政執(zhí)法進行績效評估的指標(biāo)。目前，國外大多用“E”作為建立績效評估指標(biāo)體系的總體要求，即經(jīng)濟（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity），進而在此基礎(chǔ)上設(shè)計比較具體的評估指標(biāo)體系。從中國各地方政府的做法來看，都或多或少借鑒了國外的先進經(jīng)驗，所確定的行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)體系的主要依據(jù)也大體相同。但是由于各地對執(zhí)法績效的理解不同，同時，主觀意見對評估的影響較大，因此所設(shè)計的具體指標(biāo)體系和所得到的評估結(jié)果均相差甚遠(yuǎn)?？梢?，雖然進行績效評估是我們與世界接軌的必然趨勢，但是其并不是一個相對獨立和封閉的制度，而是由政治體制、行政管理機制、法制環(huán)境和社會環(huán)境等諸多因素在相互作用下構(gòu)成的一個體系。因此，要真正實現(xiàn)對行政執(zhí)法績效的評估，行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)還必須適應(yīng)該制度在中國運行所需要的生態(tài)環(huán)境，使整個制度建設(shè)具備相應(yīng)的中國國情背景和法律實踐意義。endprint

需要指出的是，行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)作為政府管理哲學(xué)的一種新思維，它不僅是技術(shù)問題，也是程序法中的規(guī)則問題，如果僅將其視為統(tǒng)計和測量的工具，則降低了其法治價值。換句話說，行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)不應(yīng)是一個法外問題，而應(yīng)是一個法內(nèi)問題。從一個國家法治進程的發(fā)展目標(biāo)看，行政執(zhí)法績效評估是法治建設(shè)的組成部分，其無論如何不應(yīng)當(dāng)從法治建設(shè)的大系統(tǒng)中游離出去。與此同時，行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)被法律認(rèn)可既是可能的，又是具有重要意義的。上述認(rèn)識是我們理解和研究行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)的法哲學(xué)上的前提。

三、 中國行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)存在的問題

中國的行政執(zhí)法績效評估實踐活動目前已經(jīng)在省級、市縣級和基層行政執(zhí)法部門陸續(xù)展開。中央政府工作部門雖然還沒有展開針對自身績效的大規(guī)模評估實踐，但有些部門對行政執(zhí)法績效評估也十分重視，例如，國家衛(wèi)生部2013年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制工作績效評估標(biāo)準(zhǔn)（2012年版）的通知》，對各項績效考核的評估指標(biāo)、指標(biāo)要求、指標(biāo)權(quán)重等都進行了詳細(xì)規(guī)定?？梢哉f，與中國傳統(tǒng)的“政府主持、自上而下、自我評價”的績效評估實踐相比，中國當(dāng)前的績效評估在全國呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、自下而上、上下呼應(yīng)”的趨勢。然而，在這些積極的行政執(zhí)法績效評估實踐圖景的背后，仍然存在著不容忽視的問題。

本文通過在百度、谷歌鍵入“績效評估指標(biāo)、績效評價指標(biāo)、績效考核指標(biāo)、評議考核指標(biāo)”等關(guān)鍵詞，搜索200年以來政府官方網(wǎng)站公布的各類行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)體系本文之所以選擇200年以來的績效評估指標(biāo)，主要是基于200年《全面推進依法行政實施綱要》首次明確提出“要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎勵辦法”，此后各地的行政執(zhí)法績效評估工作在《綱要》的指導(dǎo)下才逐漸開展起來。，按照等距隨機抽樣的調(diào)查方法，從省、市兩級政府執(zhí)法部門分別選取樣本進行研究?？紤]到研究的針對性，對政府整體績效的評估和各類專項評估的指標(biāo)不在本研究范圍內(nèi)。經(jīng)過篩選，本文的研究樣本最后確定為15份指標(biāo)體系。通過對這些樣本的分析比對，筆者總結(jié)出目前中國行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)存在的問題主要集中在如下幾個方面。

（一） 績效評估指標(biāo)體系設(shè)計不全面

1 過于注重“過程導(dǎo)向”指標(biāo)，忽視“結(jié)果導(dǎo)向”指標(biāo)。理想的績效評估狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是以“結(jié)果導(dǎo)向”為本，即注重執(zhí)法成效，努力提高執(zhí)法質(zhì)量。但現(xiàn)行的行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)體系多體現(xiàn)為“過程導(dǎo)向”，缺少“結(jié)果導(dǎo)向”的指標(biāo)，即關(guān)注執(zhí)法過程，強調(diào)按照例行程序辦事，評估指標(biāo)體系缺乏對執(zhí)法結(jié)果的測評。這種指標(biāo)體系的不足在于，其評估結(jié)果只能“告訴我們政府已經(jīng)完成了多少工作；但并沒有告訴我們完成的質(zhì)量如何，也沒有告訴我們已經(jīng)完成的工作是否與預(yù)期的結(jié)果相一致”Clarence E Ridley， erbert A Simon [WBX]echnique of Appraising Standards Public Management， 1937， p2，因此不利于實現(xiàn)執(zhí)法績效的持續(xù)改進。

2. 缺少公眾滿意度指標(biāo)。行政執(zhí)法部門是一種面向社會公眾的開放型行政組織，評估行政執(zhí)法績效的根本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法對象的滿意程度，體現(xiàn)“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”的價值理念轉(zhuǎn)變。大部分執(zhí)法部門都忽視了公眾滿意度這一指標(biāo)。

3. 有些行政執(zhí)法部門的指標(biāo)數(shù)量過少。評估指標(biāo)體系設(shè)計的過程就是對一個部門績效進行分解進而分析出其績效結(jié)構(gòu)的過程，如果指標(biāo)數(shù)量過少，自然無法全面反映出執(zhí)法部門的績效。在分析樣本中，有些部門的指標(biāo)數(shù)量過少，例如，某執(zhí)法部門設(shè)計的指標(biāo)體系僅包含三個指標(biāo)，這三個指標(biāo)顯然無法實現(xiàn)績效評估的目標(biāo)。

（二） 績效評估指標(biāo)體系設(shè)計不科學(xué)

1. 指標(biāo)體系設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。當(dāng)前，中國各級行政執(zhí)法部門的績效評估活動多處于一種自發(fā)的狀態(tài)，評估的隨意性較大，主觀性較強，遠(yuǎn)沒有形成統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的績效評估制度。執(zhí)法部門往往主要根據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)的意志出臺指標(biāo)，導(dǎo)致各地的評估指標(biāo)、評估方法及評估重點千差萬別。這種現(xiàn)象導(dǎo)致評估結(jié)果缺乏可比性，無法根據(jù)各部門的評估結(jié)果進行同類、同級行政執(zhí)法部門間的比較，各行政執(zhí)法部門之間也難以進行經(jīng)驗交流。例如，同為工商系統(tǒng)的績效評估，湖北省工商部門對執(zhí)法質(zhì)量這一指標(biāo)設(shè)計的二級指標(biāo)包括：執(zhí)法主體規(guī)范、執(zhí)法程序規(guī)范、處理率、執(zhí)行率、改處率、合格率；而寧夏回族自治區(qū)對相同指標(biāo)所設(shè)計的二級指標(biāo)包括：流通商品質(zhì)量的日常監(jiān)督是否到位、市場主體經(jīng)營行為的日常監(jiān)管是否到位、專項整治活動是否到位。前者是按照執(zhí)法流程進行指標(biāo)體系設(shè)計，后者是按照執(zhí)法對象進行指標(biāo)體系設(shè)計。

2. 指標(biāo)設(shè)計沒有實現(xiàn)有效聚類。指標(biāo)聚類要求不同類別的指標(biāo)間的相似性盡量小，而同類別指標(biāo)的相似性盡量大，指標(biāo)聚類有助于挖掘更多有用的信息，是績效評估的基礎(chǔ)性工程。通過研究發(fā)現(xiàn)，個別執(zhí)法部門的一級指標(biāo)設(shè)置未能有效聚類，這就影響到二級指標(biāo)要素的選擇和把握，最終導(dǎo)致指標(biāo)間的交叉、沖突和關(guān)鍵指標(biāo)的丟失，從而影響績效評估的信度和效度。江西省國土資源廳績效管理指標(biāo)體系設(shè)計把“實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地和水資源管理制度”列入“完善生態(tài)文明建設(shè)”板塊中，但這一指標(biāo)也體現(xiàn)了“抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”板塊中保護耕地的內(nèi)容。

（三） 績效評估指標(biāo)體系設(shè)計不規(guī)范

1. 指標(biāo)設(shè)計程序存在局限性。西方公共部門績效設(shè)計的思路為OPS（otal Organizational Performance System），OPS設(shè)計是由基層工作單位在小組討論的基礎(chǔ)上根據(jù)自己的實際情況設(shè)計，重視參與、溝通，重視來自員工和客戶的反饋Ronald Nyhan， ebert： “Performance Measurement in the Public Sector： Challenges and Opportunity” ， [WBX]Public Productivity & Management Review， Vol 18， No， 1995。這種設(shè)計模式是一個自下而上的過程，而且是一個向外界客戶開放的測量體系，更具動態(tài)性和開放性。而中國目前的指標(biāo)設(shè)計程序多采用由上而下的命令模式，由上級部門為下級部門確定指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)。這種方式一方面導(dǎo)致下級缺乏有效的參與途徑，只能被動地按照上級決定的評估重點和評估標(biāo)準(zhǔn)來安排自身的工作，不能有效地調(diào)動其積極性和主動性。另一方面由于上下級政府之間存在著信息不對稱，單純由上級主導(dǎo)容易忽略下級的實際情況，對下級政府的評估也就缺乏合理性。endprint

2. 有些指標(biāo)的評估方法不規(guī)范。（1）有些評估限于定性分析，缺少定量測評。這種評估方法一味依賴評估者的經(jīng)驗和印象，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)分析，無法保證評估結(jié)論的科學(xué)性和合理性。（2）對有些指標(biāo)的評估以書面審查為主，評估方式過于封閉。例如，寧夏回族自治區(qū)工商行政執(zhí)法的評議考核方法是簡單地“查看制度建設(shè)或?qū)ι霞壊块T規(guī)定所指定的工作措施”、“查看會議記錄”、“檢查專項整治方案”等形式，這些形式過于僵化，易使執(zhí)法部門陷入繁文縟節(jié)和過度規(guī)制中，而無法實現(xiàn)以目標(biāo)為導(dǎo)向的高效管理、自我激勵和自我完善。

四、 對中國行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)完善的思考

通過分析上述行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)存在的種種問題，我們認(rèn)為產(chǎn)生這些問題的主要原因有兩個：一是制度的頂層設(shè)計缺位，雖然目前有些省市已經(jīng)頒布了行政執(zhí)法評議考核辦法，但它所規(guī)范的主要是上級行政執(zhí)法部門對下級的監(jiān)督檢查，這只是績效評估的一小部分。正是因為規(guī)范行政執(zhí)法績效評估制度的立法缺位，導(dǎo)致各級執(zhí)法部門在實際操作中缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，指標(biāo)設(shè)計的全面性、科學(xué)性、規(guī)范性參差不齊；二是具體的評估模型設(shè)計不完善，影響了評估的可靠性、有用性。基于此，中國行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)的完善應(yīng)當(dāng)在加強制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，對評估模型進行系統(tǒng)科學(xué)的設(shè)計。

（一） 加強指標(biāo)體系建構(gòu)的立法推動

行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)不僅是一個技術(shù)問題，更是一個法律問題，對它的調(diào)整不能僅限于技術(shù)規(guī)范，還應(yīng)進行制度規(guī)范?？v觀世界各國的法律體系，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)日益增多已經(jīng)成為一種趨勢。從行政法的角度看，“行政法中的技術(shù)規(guī)范一開始并不一定是法律問題，即其在產(chǎn)生的初期可能存在于民間機構(gòu)或某個行業(yè)之中，隨著其不斷被運用并日益普遍化，它們中的一些便由技術(shù)規(guī)范變成了法律規(guī)范。”關(guān)保英：《公民法律素質(zhì)的測評指標(biāo)研究》，《比較法研究》2011年第1期。行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)必然也會經(jīng)歷上述過程，在發(fā)展初期更多體現(xiàn)為學(xué)術(shù)研究機構(gòu)設(shè)計的技術(shù)規(guī)范，隨著其在行政法治進程中的作用日益突出，由實在法將其制度化便是順理成章的。

從世界范圍的立法實踐來看，制度化、法制化已經(jīng)成為當(dāng)前各國政府績效評估的重要趨勢之一。例如，美國早在1993年就頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act），從法律的高度對聯(lián)邦政府各機構(gòu)的績效評估進行了規(guī)定。例如，該法案規(guī)定，聯(lián)邦政府各機構(gòu)每年需要向管理與預(yù)算辦公室提交年度績效計劃，內(nèi)容包括：（1）確立績效目標(biāo)以定義每一項目活動所要達到的績效水平；（2）以客觀的、量化的、可測的形式明確目標(biāo)（經(jīng)授權(quán)可以采取靈活形式的除外）；（3）簡要描述為達到績效目標(biāo)而使用的操作程序、技術(shù)、人力、資金、信息及其他資源；（）建立績效指標(biāo)用以測量或評定每一項目活動的相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果；（5）提供一個用以比較現(xiàn)行項目結(jié)果和績效目標(biāo)的基礎(chǔ)；（6）描述用以核實、確認(rèn)測定值的方法。再如，英國政府于1992年制訂了業(yè)績信息公示制度，確認(rèn)了六個基本行為準(zhǔn)則作為各地評價公共服務(wù)的行動方針，荷蘭的《市政管理法》、日本的《政府政策評價法》等也都為政府部門進行績效評估建立了永久性法律框架，從立法上確立了政府績效評估的地位。這些法律文件都極大推動了績效評估的制度化及其指標(biāo)選擇的規(guī)范化。

目前，中國還沒有統(tǒng)一的規(guī)范行政執(zhí)法績效評估的立法，我們應(yīng)盡快出臺如《行政執(zhí)法績效評估規(guī)定》等具體的、可操作性的法律法規(guī)，并對評估原則、評估方式、評估內(nèi)容、評估指標(biāo)設(shè)計等進行規(guī)定，使行政執(zhí)法績效評估工作能夠從探索層面走向制度層面，最終引導(dǎo)行政執(zhí)法績效評估指標(biāo)設(shè)計實現(xiàn)全面性、科學(xué)性、規(guī)范性。

（二） 完善績效評估的基本模型

每一個績效評估都是指向某一級政府或某一個政府部門所具有的特殊職能。因此，任何一種績效評估都需要考慮評估對象的差異性而分別設(shè)計指標(biāo)體系。同時，由于行政執(zhí)法部門存在很多共通性，因此績效評估的基本模型在很大程度上是通用的。在借鑒和整合美國政府績效評估模型的基礎(chǔ)上，我們可以從以下幾個維度來構(gòu)建中國行政執(zhí)法績效評估的基本模型。

1. “部門潛力指標(biāo)”。這是測評執(zhí)法主體自身能力的指標(biāo)。由于執(zhí)法主體是行政執(zhí)法活動的重要因素和執(zhí)行力的直接來源，行政執(zhí)法主體能力的高低、運作的好壞，往往決定了行政執(zhí)法活動能否實現(xiàn)預(yù)期效果。因此，該指標(biāo)是整個評估指標(biāo)體系中的基礎(chǔ)指標(biāo)。該指標(biāo)的二級指標(biāo)包括：（1）人員適配指標(biāo)；（2）組織建設(shè)指標(biāo)；（3）組織能力指標(biāo)。其中，人員適配指標(biāo)的次級指標(biāo)主要包括行政人員的受教育程度、業(yè)務(wù)能力、工作態(tài)度、道德水平、廉潔狀況、技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。組織建設(shè)指標(biāo)的次級指標(biāo)主要包括機構(gòu)的職能設(shè)置、人員編制、經(jīng)費管理、制度健全度。組織能力指標(biāo)的次級指標(biāo)主要包括組織的決策科學(xué)民主性、電子政務(wù)、信息公開、公信力水平、輿論回應(yīng)與反饋能力。

2. “執(zhí)法過程指標(biāo)”。這是測評被評估對象在執(zhí)法過程中發(fā)生的一系列執(zhí)法活動的指標(biāo)。執(zhí)法過程中的各項活動的質(zhì)量直接反映了執(zhí)法主體的依法行政水平，因此，該指標(biāo)是整個評估指標(biāo)體系中的核心指標(biāo)。該指標(biāo)的二級指標(biāo)包括：（1）合法行政指標(biāo)；（2）規(guī)范行政指標(biāo)；（3）行政效率指標(biāo)。其中，合法行政指標(biāo)的次級指標(biāo)主要包括主體合法性、程序合法性、權(quán)限法定性、行政決定合法性。規(guī)范行政指標(biāo)的次級指標(biāo)主要包括執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)適用、執(zhí)法證據(jù)采集、執(zhí)法手段使用、法律文書制作。行政效率指標(biāo)的次級指標(biāo)主要包括執(zhí)法環(huán)節(jié)繁簡度、執(zhí)法行為時限、執(zhí)法反應(yīng)及時度、執(zhí)法成本。

3. “執(zhí)法結(jié)果指標(biāo)”。績效評估是改變照章辦事的政府組織，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機制。這就要求以執(zhí)法結(jié)果而不是以執(zhí)法投入作為判斷政府部門的標(biāo)準(zhǔn)。因此，執(zhí)法結(jié)果指標(biāo)是整個評估指標(biāo)體系中的重要指標(biāo)。該指標(biāo)的二級指標(biāo)包括：（1）執(zhí)法實效指標(biāo)；（2）執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)指標(biāo)。其中，執(zhí)法實效指標(biāo)的次級指標(biāo)主要包括投訴意見有效處理率、執(zhí)法案件辦結(jié)率。執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)指標(biāo)的次級指標(biāo)主要包括行政復(fù)議糾錯率、行政訴訟敗訴率、行政賠償和補償、法律問責(zé)。endprint

. “公眾滿意度指標(biāo)”。績效評估蘊含著公眾導(dǎo)向內(nèi)涵，即突出績效指標(biāo)設(shè)計的外向特征和多樣化的滿意度調(diào)查，這就要求評估指標(biāo)體系能夠反映公眾對執(zhí)法部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量的滿意度。因此，公眾滿意度指標(biāo)是整個評估指標(biāo)體系中不可或缺的指標(biāo)。該指標(biāo)的二級指標(biāo)包括：（1）對執(zhí)法主體形象的滿意度；（2）對執(zhí)法活動的滿意度。對執(zhí)法主體形象的滿意度的次級指標(biāo)主要包括執(zhí)法人員服務(wù)態(tài)度的滿意度、執(zhí)法人員專業(yè)程度的滿意度、執(zhí)法人員廉潔性的滿意度。對執(zhí)法活動的滿意度的次級指標(biāo)主要包括對執(zhí)法行為合法性的滿意度、執(zhí)法行為公平性的滿意度、執(zhí)法行為規(guī)范性的滿意度、執(zhí)法行為效率性的滿意度。

（責(zé)任編輯：劉迎霜）

Abstract： he performance evaluation index of administrative law enforcement is a kind of data statistics， quantitative analysis and performance evaluation to administrative law enforcement As a new thought of government management philosophy， it is not only a technical problem， but also a procedural rule hrough the empirical analysis， we find that the performance evaluation index of Chinese administrative law enforcement is still incomplete， unscientific and nonstandard he reason that causes these series of problems mainly includes two aspects， one is the absence of the system design， the other is the design of the evaluation model which is not perfect In order to improve the performance evaluation index of the administrative law enforcement， we should strengthen the system construction， and on this basis， we should design a systematic evaluation model

Keywords： Administrative Law Enforcement； he Performance Evaluation； Indexendprint