王克忠41

摘要：城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，歸根到底是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。但是，目前在城鎮(zhèn)化過程中，大片農(nóng)地被轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，四個“沒有”使失地、失業(yè)、失保障的農(nóng)民急劇增多，農(nóng)民權(quán)益受到極大損害，其根源是農(nóng)村征地制度改革滯后，不適應(yīng)正在形成中的新型城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。要改變這種狀況：一要把農(nóng)地發(fā)展權(quán)給農(nóng)民；二要讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市，同權(quán)同價；三

要改革宅基地制度，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、但保、轉(zhuǎn)讓。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)地發(fā)展權(quán)；集體建設(shè)用地交易權(quán)；宅基地抵押權(quán)

中圖分類號：3011文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號： 02575833（201）0300105

作者簡介：王克忠，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授（上海20003）

我國正進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，大片大片的農(nóng)地被轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，成千上萬的農(nóng)民失去土地，農(nóng)民權(quán)益受到損害，從而引發(fā)了許多新的社會矛盾。其根源是土地制度，特別是農(nóng)村征地制度改革滯后，不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展條件下形成的新型城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系。

一、 農(nóng)村土地制度改革滯后，嚴(yán)重影響農(nóng)民權(quán)益

改革開放以來，我國土地制度有了長足的進(jìn)步，在推動社會經(jīng)濟發(fā)展上發(fā)揮了重要的積極作用。但是，土地制度，特別是農(nóng)村征地制度改革明顯滯后于社會經(jīng)濟關(guān)系的發(fā)展。這主要表現(xiàn)為四個沒有：

一是農(nóng)民、農(nóng)村集體基本上沒有城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的知情權(quán)，更無參與、協(xié)商權(quán)。這決定著原土地所有權(quán)人、使用權(quán)人當(dāng)前既得利益，以及未來生存保障利益和未來發(fā)展利益是否得到充分保證，這是一個大問題，是城鎮(zhèn)化過程中首先要解決的前提性大問題。

二是農(nóng)村集體及其成員農(nóng)民沒有農(nóng)地發(fā)展權(quán)和優(yōu)先開發(fā)權(quán)，不能享有土地性質(zhì)和用途改變的增值收益。城鎮(zhèn)化過程中經(jīng)濟關(guān)系上最大的變化是大片農(nóng)地使用性質(zhì)和用途的改變，以及這種改變和開發(fā)引起的巨大增值收益，但廣大農(nóng)民卻無緣分享。

三是農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有與國有土地一樣平等進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)用地市場交易，實行與國有土地同地、同權(quán)、同價的權(quán)利。

四是農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，也沒有抵押權(quán)。

上述四個“沒有”，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，挫傷了廣大農(nóng)民的積極性。四個“沒有”中，最重要的是第二、第三個“沒有”，即沒有農(nóng)地發(fā)展權(quán)和集體建設(shè)用地平等交易權(quán)。如果有了這兩個權(quán)，其它問題都可以迎刃而解。

二、 把農(nóng)地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民

黨的十八大明確指出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。這是完全正確的。我認(rèn)為，改革征地制度，目前最重要的，是把農(nóng)地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民，為什么要強調(diào)把農(nóng)地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民？

一是農(nóng)村集體所有制決定了農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸于農(nóng)村集體及其成員?！睹穹ㄍ▌t》指出：“所有權(quán)是指所有人依法可對物權(quán)進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利；它是物權(quán)中最完整、最充分的權(quán)利”。這個界定也完全適用于農(nóng)地所有權(quán)。農(nóng)地所有權(quán)是指農(nóng)地所有者在法律規(guī)定范圍內(nèi)，對農(nóng)地享有占有、使用、收益、開發(fā)等全面的支配權(quán)利。所以，農(nóng)地所有權(quán)是其他物權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。我國農(nóng)村實行勞動群眾集體所有制。農(nóng)地發(fā)展權(quán)就是從農(nóng)村集體所有制的所有權(quán)分離出來的一種可以獨立處分的財產(chǎn)權(quán)。所以，農(nóng)地發(fā)展權(quán)自然由原擁有農(nóng)地所有權(quán)的農(nóng)村集體及其成員農(nóng)民支配，也就是說農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)村集體及其成員農(nóng)民。政府、開發(fā)商不是也不可能成為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體。

二是市場經(jīng)濟的發(fā)展也要求把農(nóng)地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民。市場經(jīng)濟是天生的平等派，只有經(jīng)濟主體處于平等地位，才能通過競爭優(yōu)化資源配置，促進(jìn)國民經(jīng)濟迅速發(fā)展。如果農(nóng)村集體仍然處于四個“沒有”的不平等狀態(tài)，既沒有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，也沒有集體建設(shè)用地交易權(quán)；既得不到農(nóng)地用途改變帶來的巨大增值收益，也拿不到土地的其他增值收益。農(nóng)民只有勞動收入，沒有財產(chǎn)收入和資本收入，沒有資本積累，難以進(jìn)城就業(yè)買房、安家、創(chuàng)業(yè)，也難以搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這就決定了必須深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，主要是征地制度改革，把農(nóng)地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民。

三是正在形成的新型城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系也要求把農(nóng)地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民。一方面工業(yè)化向后工業(yè)化階段發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速時期，需要占用更多的農(nóng)地，這不僅影響國家糧食安全和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，而且也使失地、失業(yè)、失保障農(nóng)民急劇增多。他們當(dāng)前的既有權(quán)益，今后幾十年的生存保障權(quán)益和未來的可持續(xù)發(fā)展權(quán)益都受到影響。這種不尊重集體經(jīng)濟，損害農(nóng)民利益的做法是現(xiàn)行農(nóng)村征地制度的根本性缺陷。這種做法實際上也影響了經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，因而客觀上要求改變這種狀況。另一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國開始進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系，從而為根本上消除上述四個“沒有”，改變上述不尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟，損害農(nóng)民權(quán)益的做法，提供了物質(zhì)保證，也就是說有條件把目前事實上為地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商享有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民。

三、 讓集體建設(shè)用地與國有土地一起入市交易

黨的十七屆三中全會決定指出，我國將“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，將依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等的權(quán)益”。這就是說，依法取得的集體建設(shè)用地可以不必先賣給國家，成為國有土地，再轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)濟主體，而是在不改變集體所有權(quán)的前提下，可以與國有建設(shè)用地一樣直接進(jìn)入市場，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，與國有土地同地、同權(quán)、同價。這樣做是完全正確的。

第一，它是符合農(nóng)村集體土地所有制與國家土地所有制一樣是社會主義公有制性質(zhì)規(guī)定的。兩者是平等的社會主義公有制形式，具有同等的權(quán)利。國有土地可以進(jìn)市場交易，農(nóng)村集體建設(shè)用地毫無疑問也可以進(jìn)入市場交易?，F(xiàn)行體制規(guī)定，不允許集體建設(shè)用地入市交易即先要通過征地把集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，才能入市交易。這種制度安排是不妥當(dāng)?shù)模址噶思w所有權(quán)，國家付給集體的征地價與國家把征來的土地出讓給開發(fā)商的出讓價往往要相差幾十倍，甚至一百多倍。這是種不平等的制度，這種制度嚴(yán)重壓抑了廣大農(nóng)民建設(shè)社會主義的積極性。endprint

第二，它是符合社會主義市場經(jīng)濟要求的。市場經(jīng)濟條件下，各個經(jīng)濟主體不管其什么“出身”，都是平等的，都能平等進(jìn)入市場并要求包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素自由地進(jìn)入市場平等地進(jìn)行交換?，F(xiàn)行體制片面擴大政府職能，壟斷了土地一級市場，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)得不到保障，形成了一個畸形發(fā)展的土地市場。農(nóng)村建設(shè)用地征地價格長期被低估，地方政府和開發(fā)商不花分文獲取高額利潤，要改變這種狀況，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地不經(jīng)過征地轉(zhuǎn)為國有，直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場交易，真正實現(xiàn)兩種公有制同地同權(quán)同價。這樣有利于完善社會主義公有制和社會主義市場經(jīng)濟體系，使市場機制在更大的范圍，更為有效地發(fā)揮資源配置的決定性作用。

第三，它符合讓農(nóng)民分享改革開放和城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，走共同富裕道路的要求。農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)，將大幅度增加房地產(chǎn)市場土地的有效供給。同時，農(nóng)民將以土地所有者身份獲得更多的土地增值收益，從而有利于擴大內(nèi)需，加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換。

將要建立的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場具有以下基本特征：一是公開規(guī)范的交易方式，即集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地一樣，“以公開規(guī)范的方式”在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的有形建設(shè)用地市場轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。二是集體土地與國有土地同地同權(quán)同價，即集體建設(shè)用地在依法取得和符合規(guī)劃的前提下與國有用地一樣，實行同地同權(quán)同價。三是土地收益分配合理，農(nóng)民權(quán)益得到保障，即農(nóng)民真正獲得土地增值收益，政府則通過稅收獲得相應(yīng)的收入。

四、 加快農(nóng)村土地制度改革的幾點建議

第一，改革征地制度，加快建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)。一是農(nóng)地被征為國有，轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地，要設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)；二是集體建設(shè)用地被征為國有，成為國有建設(shè)用地，或在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場出讓使用權(quán)時，也應(yīng)設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)。改革征地制度除了縮小征地范圍外，就是要建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，讓農(nóng)村集體及其成員獲得農(nóng)地改變性質(zhì)和用途的巨大增值收益。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益，應(yīng)在有關(guān)經(jīng)濟主體，主要是農(nóng)村集體及其成員之間合理分配，其主要部分給農(nóng)村集體及其成員；國家可以通過稅收獲得相應(yīng)的部分；開發(fā)商從理論上講不應(yīng)從中占有，即使是小部分的增值收益，但是其參與了農(nóng)地開發(fā)變性的全過程，還是要占取一部分增值收益的，其份額大小取決于法律法規(guī)的建設(shè)和執(zhí)行狀況以及市場經(jīng)濟的成熟程度?，F(xiàn)行征地補償由按農(nóng)業(yè)原用途四項補償標(biāo)準(zhǔn)計算改變?yōu)榘葱掠猛荆唇ㄔO(shè)用地五項補償標(biāo)準(zhǔn)計算，也就是從沒有包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償改變?yōu)榘r(nóng)地發(fā)展權(quán)的補償。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)形式有四種模式：一是通過國家征地將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)經(jīng)營性用地。農(nóng)村集體將農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)連同發(fā)展權(quán)一起賣給國家，國家按照農(nóng)地新用途五項補償標(biāo)準(zhǔn)計算征地補償費。二是通過集體經(jīng)濟內(nèi)部直接將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)經(jīng)營性建設(shè)用地，由農(nóng)村集體或農(nóng)民自主經(jīng)營，農(nóng)地發(fā)展權(quán)在集體經(jīng)濟內(nèi)部直接實現(xiàn)。但這是在嚴(yán)格限制條件下進(jìn)行的。首先，地塊在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)；其次，非基本農(nóng)地；再次，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)村經(jīng)濟所必須的。三是農(nóng)村集體將轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、聯(lián)營、股份合作等形式實現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)。如廣州市南沙新區(qū)條例（草案）規(guī)定重大科技的成果研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項目可以通過租賃、入股和聯(lián)營聯(lián)建等形式使用集體建設(shè)用地。四是通過征地留用地制度將一定比例的農(nóng)地，轉(zhuǎn)為非農(nóng)經(jīng)營性建設(shè)用地。這些土地留給被征地的村集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

第二，改革集體建設(shè)用地交易制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?，F(xiàn)行體制規(guī)定集體建設(shè)用地是不能直接進(jìn)入市場交易的，而必須先通過征地轉(zhuǎn)為國有才能進(jìn)入市場。這個規(guī)定使地方政府壟斷了土地一級市場，先是以壟斷低價（征地價）獲得集體土地，轉(zhuǎn)手以壟斷高價（出讓價）賣給開發(fā)商或別的土地使用者，其實質(zhì)是剝奪了農(nóng)村集體農(nóng)地發(fā)展權(quán)。這個制度阻礙了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙了平等競爭，損害了農(nóng)村集體的根本權(quán)益。這個制度的實施使農(nóng)民難以分享土地增值收益和城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，又阻礙了城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就要允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有建設(shè)用地一樣直接進(jìn)入市場交易，實現(xiàn)同地同權(quán)同價。賣給農(nóng)村集體以外，企業(yè)法人開發(fā)的可參照國有土地出讓的相關(guān)程序，轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟內(nèi)部的企業(yè)開發(fā)的只要符合農(nóng)民意愿并進(jìn)入市場交易平臺，可簡化相關(guān)手續(xù)，降低流轉(zhuǎn)成本。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，必須加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易所和相應(yīng)的配套機構(gòu)；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，還必須實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，允許農(nóng)村土地整理、宅基地歸并、置換節(jié)約的土地和市域范圍內(nèi)耕地占補平衡后節(jié)余的建設(shè)用地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)。

第三，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)實施，宅基地只能在小范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在要探索宅基地制度的改革，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，包括其地上的房產(chǎn)是農(nóng)民僅有的可以抵押的資產(chǎn)。這樣做將盤活農(nóng)民存量資產(chǎn)，極大地激活農(nóng)業(yè)內(nèi)在活力。2008年黨的十七屆三中全會決定開展的農(nóng)村土地確權(quán)，登記、頒證工作正在全國有序開展。這項工作將為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓奠定了扎實的基礎(chǔ)。

這三項改革，即建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，集體建設(shè)用地獲入市的平等交易權(quán)以及住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，都是涉及制度層面的問題，可以毫不夸張的地說，這是中國新一輪土地制度的改革。解放初期的土改為第一次土地制度改革，改革開放時期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為第二次土地制度改革，那么這一次則是第三次土地制度改革了。這次土地制度改革與前兩次土地制度改革一樣，在解放生產(chǎn)力，完善社會主義生產(chǎn)關(guān)系上將產(chǎn)生巨大的歷史性影響，發(fā)揮重大的作用。一是農(nóng)民成了土地的真正主人，從而有利于調(diào)動幾億農(nóng)民發(fā)展社會生產(chǎn)力的巨大積極性，把生產(chǎn)迅速搞上去。二是農(nóng)民有了一塊自己的財產(chǎn)收入，從而有利于加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。把農(nóng)地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民，按新用途計算征地補償費，這必將大幅度增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入；加上集體建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，與國有土地同地同權(quán)同價以及家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)抵押融資，等等，都將使農(nóng)民收入大幅度增加。這樣進(jìn)城農(nóng)民有了一筆城鎮(zhèn)化“成本”或“原始”資本，可以租房或買房安家就業(yè)，也可以作為“原始”資本進(jìn)行創(chuàng)業(yè)。留在農(nóng)村則可以用于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)。三是農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，加上城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，允許農(nóng)村土地整理，宅基地歸并置換節(jié)約土地和耕地占補平衡，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)入土地市場流轉(zhuǎn)，將大幅度增加城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的有效供給，從而有利于建立房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的長效機制。上述改革為我國挖掘土地潛力，提高土地利用率，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給提供了一個現(xiàn)實的有效途徑。四是新一輪土地改革不僅將激活農(nóng)村經(jīng)濟，而且將帶動整個國民經(jīng)濟的發(fā)展?？梢灶A(yù)見，幾億農(nóng)民土地資產(chǎn)的盤活、流轉(zhuǎn)，必然帶來資產(chǎn)的重新組合和資源的優(yōu)化配置，引發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的大發(fā)展和收入水平的大提高。這就為擴大內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式打下真正現(xiàn)實的物質(zhì)基礎(chǔ)。endprint

土地制度的這一大變革、大改革需要《憲法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等法律、法規(guī)和政策作必要的修改、調(diào)整。這樣才能從制度和法律層面保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，保證這一輪土地制度改革的順利實現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：曉亮）

Abstract： he essence of the urbanization is the urbanization of the people， in the final analysis， its the urbanization of the peasants Nonetheless， during the process of the urbanization， a great amount of farmland is turned into urban construction land our “No” makes sharp increase of the number of peasants who lose territory， job， and guarantee he roots of the problem that rights and interests of peasants are damaged is the hysteresis of the land acquisition system for farmers， which doesnt fit well with the request of evolving new urban and rural， relationship between industry and agriculture and the development of the socialist market economy In order to change this situation， we should give the right of development of farmland back to peasants， make collective construction land entering the land market just like the stateowned land， reform the homestead system for the countryside and carry forward the mortgage， guarantee， and transfer of farmers housing property right carefully

Keywords： Urbanization；the Right of Development of armland； the rading Right of Collective Construction Land Entering the Land Market； the Right of Mortgaging the omesteadendprint