[摘 要] 自回歸以來(lái)，圍繞香港法治實(shí)踐的激烈爭(zhēng)鳴，可簡(jiǎn)約為“法治一元論”范式下的形式法治主義者與實(shí)質(zhì)法治主義者之間的博弈?！胺ㄖ我辉摗彪y以準(zhǔn)確地解讀法治發(fā)展的基本規(guī)律，不利于凝聚港人的法治共識(shí)。依循“法治二元論”范式下的香港形式法治與實(shí)質(zhì)法治二元發(fā)展路徑，既可有效地調(diào)和相互沖突的法治觀念，又能確保香港法治的良性發(fā)展，維護(hù)香港的長(zhǎng)期繁榮與穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞] 法治一元論；法治二元論；形式法治；實(shí)質(zhì)法治

[中圖分類號(hào)] D921.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1008—1763（2014）06—0146—08

A Preliminary Study of the Dualist Paths of Formalistic Rule of Law and Substantive Rule of Law in HKSAR

GAO Zhong

（Law School， Hunan University， Changsha 410082，China）

Abstract：Since the handover of the sovereignty， there has been heated discussions on HK practice of rule of law， which can as a matter of fact be briefly described as the gaming

between the formalist and substantialist theories of rule of law under the paradigm of the monist theory as far as rule of law is concerned， which does not correctly depict the basic mechanism of rule of law， casting negative effects on the reaching of the social consensus. Following the dualist paths of the formalistic and substantial rule of law can effectively reconcile the conflicting conceptions of rule of law， ensure the benign development of rule of law， and guarantee the longterm prosperity and stability in HKSAR.

Key words：the monist theory of rule of law； the dualist theory of rule of law； formalistic rule of Law； substantive rule of law

“法治”這個(gè)術(shù)語(yǔ)處于一個(gè)十分獨(dú)特的狀況。雖然人們對(duì)法治的涵義可能持有相異甚至是截然對(duì)立的理解和信念，但它仍是當(dāng)今世界上最具正當(dāng)性的政治理想。[1]這種現(xiàn)象在香港表現(xiàn)得尤其明顯。在“一國(guó)兩制”原則和《基本法》的護(hù)佑下，開(kāi)埠以來(lái)，港人從未獲得過(guò)如此廣泛的權(quán)利和自由。然而，在這種法治昌盛的鏡像背后，圍繞香港法治理論和實(shí)踐的爭(zhēng)鳴亦可謂跌宕起伏，波瀾不斷。2013年初始某些香港學(xué)者發(fā)起的違法爭(zhēng)“真普選”，追求“高層次法治”的占領(lǐng)中環(huán)運(yùn)動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱“占中”），更是將法治爭(zhēng)鳴推向風(fēng)口浪尖。香港正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政制改革的關(guān)鍵時(shí)刻，理性地界定和厘清圍繞香港法治的論爭(zhēng)，有利于凝聚港人法治共識(shí)，探索符合香港客觀實(shí)際的法治發(fā)展路徑。本文試圖將香港法治爭(zhēng)鳴置于“法治二元論”的分析框架內(nèi)，在反思和借鑒“法治一元論”在理論和實(shí)踐上之得失的基礎(chǔ)上，提出香港應(yīng)依循形式法治與實(shí)質(zhì)法治二元發(fā)展路徑的對(duì)策。香港知名學(xué)者、前特區(qū)政府高級(jí)官員劉兆佳先生從新政權(quán)建設(shè)、提升特區(qū)政府管制能力以利于“一國(guó)兩制”正確實(shí)施的角度，在政治學(xué)和社會(huì)學(xué)框架內(nèi)檢討過(guò)去和尋覓對(duì)策。而本文則是從“法治二元論”的視角分析相關(guān)問(wèn)題，亦可謂殊途同歸。參見(jiàn)劉兆佳：《回歸十五年來(lái)香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，商務(wù)印書館（香港）2012年版。

一 對(duì)香港法治爭(zhēng)鳴的解讀：認(rèn)識(shí)論

和方法論的反思

按照香港輿論界的慣常表達(dá)方式，可將香港法治爭(zhēng)鳴視為反對(duì)派和建制派兩大陣營(yíng)之間的論戰(zhàn)。

本文僅從學(xué)術(shù)層面概括香港輿論界兩類相互沖突的法治立場(chǎng)。如基本法委員會(huì)委員饒戈平教授所言，在法律語(yǔ)境內(nèi)，“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”即擁護(hù)香港回歸祖國(guó)，擁護(hù)及遵守基本法。不論圈內(nèi)圈外（建制派或反對(duì)派），只要符合上述標(biāo)準(zhǔn)即是“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”的體現(xiàn)。引自曾鈺成：“‘愛(ài)國(guó)愛(ài)港人士不應(yīng)以陣營(yíng)劃線”，《文匯報(bào)》（香港），2014-03-31。反對(duì)派的核心立場(chǎng)是：1）“陰霾籠罩香港法治”等觀點(diǎn)挑戰(zhàn)全國(guó)人大常委會(huì)四次行使《基本法》終釋權(quán)的正當(dāng)性；2）“民主赤字論”強(qiáng)調(diào)，代議制責(zé)任政府的缺位和立法會(huì)普遍代表性的不足，是特區(qū)立法和政策的社會(huì)受認(rèn)性不高的癥結(jié)所在。唯有盡快實(shí)現(xiàn)“真普選”，香港方有“真法治”；3）“高層次法治論”、“有限違法論”等觀點(diǎn)將“依法辦事”貶為低層次法治，以“惡法非法”為理?yè)?jù)，將公民違法求“真普選”視為高層次法治。

建制派的回應(yīng)則是：1）在香港法治問(wèn)題上出現(xiàn)種種爭(zhēng)拗的主因是，香港社會(huì)中一批有較大影響的法律學(xué)者、大律師及某些政治團(tuán)體，不愿接受《憲法》、《基本法》確立的“一國(guó)兩制”新憲制，總是在重要時(shí)刻、重要事件上刻意挑起法治紛爭(zhēng)，擾亂港人已形成的法治共識(shí)；2）“人大常委終釋權(quán)”屬《憲法》和《基本法》規(guī)定的憲制性權(quán)力，是對(duì)港行使最低限度國(guó)家主權(quán)的法定要素；3）法治有規(guī)矩，公義無(wú)準(zhǔn)繩。所謂“高層次法治論”是以某種倫理道德哲學(xué)為據(jù)的“偽法治”觀。違法求普選將拆除香港通向政改的法治軌道，使香港步埃及、泰國(guó)、烏克蘭等國(guó)“民主亂象”的后塵。

回歸后的香港法治一直主動(dòng)或者被動(dòng)地回應(yīng)著新憲制背景下諸多因素的影響，故各種法治理念獲得了競(jìng)相爭(zhēng)鳴的契機(jī)。在“特首普選”步伐日益臨近以及政治、法律、民生等爭(zhēng)議交織于一體的背景下，香港法治問(wèn)題更趨復(fù)雜化。綜合學(xué)界已有的理論成果，如“厚”、“薄”法治概念的動(dòng)態(tài)解讀方法[2]、形式法治與實(shí)質(zhì)法治的類型分析法[3]，可在一定程度上解讀上述“各論各的法治”的奇特現(xiàn)象。人們腦海中的法治概念其實(shí)就如同一座天平。左端托盤是嚴(yán)格的形式法治理念，右端托盤則是全面正義型實(shí)質(zhì)法治理念。天平向左或右傾斜，形式法治主義或者實(shí)質(zhì)法治主義的傾向就越明顯。

但上述分析方法既有長(zhǎng)處，亦存在不足。長(zhǎng)處是，可將紛繁駁雜的法治理念類型化，從而揭示不同主體在法治判斷和評(píng)價(jià)時(shí)出現(xiàn)分歧的主觀原因。不足是，描述性有余，規(guī)范性不足。因?yàn)榉ㄖ萎吘故且环N實(shí)踐性很強(qiáng)的事業(yè)，直接關(guān)涉到法律治理的實(shí)效和人民的福祉。法治理念并非純粹只是學(xué)者在書齋里的抽象演繹，而會(huì)在實(shí)然上影響人們對(duì)法律條文、法律現(xiàn)象的理解和判斷。某種法治理念一旦處于社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)地位，必定會(huì)深刻地影響法治運(yùn)行和法治建設(shè)的基本定位和發(fā)展走向。在法理上，建制派觀點(diǎn)其實(shí)可視為法律實(shí)證主義特征鮮明的形式法治觀，即倡導(dǎo)“依法辦事、司法獨(dú)立、法律安定性、惡法亦法”的法治精神，主張守法首先須遵守《基本法》，香港政改亦無(wú)例外?！痘痉ā坊虼骅Υ茫谝姥ǘǔ绦蛐抻喼叭皂氁惑w遵循。反對(duì)派觀點(diǎn)則可納入到型譜寬廣、自然法色彩濃厚的實(shí)質(zhì)法治理念范疇，即有條件地認(rèn)可依法辦事原則，倡“惡法非法”，強(qiáng)調(diào)透過(guò)獨(dú)立、能動(dòng)的司法保障和擴(kuò)展個(gè)人權(quán)利，主張香港普選應(yīng)依循“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”一步到位，而非固守《基本法》或全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)決定，不愿承認(rèn)“單一制”國(guó)家模式下香港區(qū)域法治的內(nèi)在特殊性。

上述建制派和反對(duì)派的立場(chǎng)在本質(zhì)特征上其實(shí)均是“法治一元論”的表現(xiàn)形態(tài)——要么恪守一元化的形式法治觀，要么倡導(dǎo)某種形態(tài)的一元化實(shí)質(zhì)法治觀。前者試圖克服法律實(shí)施過(guò)程中實(shí)質(zhì)正義的不確定性“幽靈”，因?yàn)椤霸诋?dāng)今時(shí)代，各門各派的觀點(diǎn)令人眼花繚亂，對(duì)是否存在一個(gè)能夠獲得一致認(rèn)可的關(guān)于良法、善法的說(shuō)法，我們有時(shí)不得不持悲觀態(tài)度”[4]。該法治理念與香港法治傳統(tǒng)和港人長(zhǎng)期以來(lái)形成的守法觀念相吻合。后者則以“良法”、“普選”為道德旗幟，在一定程度上順應(yīng)了人權(quán)普世性的呼聲，客觀上為部分港民要求“完全自治”、“民主完全西化”、“司法權(quán)力中心化”提供了理論依據(jù)。其問(wèn)題是，可能使“一國(guó)兩制”原則和《基本法》的準(zhǔn)確實(shí)施始終面臨不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，損及法律的安定性?；貧w后不久發(fā)生的香港居留權(quán)系列案件所引發(fā)的巨大的社會(huì)、政治風(fēng)波，即是這種實(shí)質(zhì)法治理念主導(dǎo)下司法能動(dòng)主義的結(jié)果。[5]現(xiàn)實(shí)昭示，上述兩類相互沖突的法治理念如難以得到有效調(diào)和，極可能導(dǎo)致港人法治觀念的嚴(yán)重分化，損害香港的長(zhǎng)期繁榮和穩(wěn)定。

香港回歸以來(lái)，公眾游行的數(shù)量上升6.5倍，即1997年約1000宗游行，2012年約7500宗。集會(huì)游行越來(lái)越暴力化和激進(jìn)化，警察執(zhí)法變得更加棘手。參見(jiàn)“律政司專員：不應(yīng)利用司法程序達(dá)政治目的”，《大公報(bào)》，2013-03-21。

部分西方學(xué)者如杰弗里·喬威爾已意識(shí)到“法治一元論”范式下的形式法治觀和實(shí)質(zhì)法治觀之間的矛盾和沖突，并試圖尋找一條中間道路，但卻發(fā)現(xiàn)困難重重，因?yàn)橐坏┰诜蓪?shí)施過(guò)程中引入“惡法非法”的理念和實(shí)踐，仍難避免政治道德哲學(xué)和正義理論所帶來(lái)的兩難困境。[6]在中國(guó)內(nèi)地法學(xué)界，亦有學(xué)者在進(jìn)行著這方面的反思性探索。葛洪義教授認(rèn)為，對(duì)“惡法非法”理念的倡導(dǎo)，助長(zhǎng)了法官批評(píng)法律的不正常現(xiàn)象。“法律之善惡需要探尋”是一個(gè)危險(xiǎn)的理論。仁慈是立法者而非法官的權(quán)力。學(xué)者、老百姓可以對(duì)法律提出批評(píng)，甚至說(shuō)某些法律是“惡法”，以促進(jìn)法律的修改和完善。但法律部門的官員沒(méi)有這個(gè)權(quán)力，他們的職責(zé)就是維護(hù)法律的權(quán)威。[7]劉作翔教授質(zhì)疑一種比較盛行的觀點(diǎn)——“法治經(jīng)歷著一個(gè)由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治逐步邁進(jìn)的過(guò)程，實(shí)質(zhì)法治是法治的高級(jí)階段”。他認(rèn)為，發(fā)達(dá)的法治狀態(tài)應(yīng)該是形式法治和實(shí)質(zhì)法治的并存。中國(guó)當(dāng)下處在一個(gè)動(dòng)輒就懷疑法律的階段和環(huán)境，這是不利于中國(guó)法治良性發(fā)展的。[8]上述論斷雖然并非直接針對(duì)香港，亦未明確點(diǎn)出“法治一元論”范式的實(shí)質(zhì)法治觀，但從其分析的視角和立場(chǎng)來(lái)判斷，卻是不言而喻的。

當(dāng)然，對(duì)實(shí)質(zhì)法治觀持全盤否定的態(tài)度，亦是值得商榷的。正如張文顯教授所言，“法治是一個(gè)融匯多重意義的綜合觀念，是民主、自由、平等、人權(quán)、理性、文明、秩序、效益與合法性的完美結(jié)合?！盵9]換言之，法治這個(gè)概念已實(shí)然地承載了人們對(duì)諸多價(jià)值的追求和理想。這既是客觀現(xiàn)實(shí)，也是無(wú)法回避的理論現(xiàn)實(shí)。但是，各種“法治一元論”形態(tài)的法治理念潛含著“厚此薄彼”、“相互解構(gòu)”的內(nèi)在張力，實(shí)不利于引導(dǎo)法治的良性運(yùn)行。正是基于對(duì)當(dāng)下法治理論現(xiàn)狀的反思，筆者主張以“法治二元論”為視角，將法治的普適性經(jīng)驗(yàn)與香港區(qū)域性法治的特殊性相結(jié)合，尋覓既定制度框架內(nèi)有效推進(jìn)香港民主、自由、人權(quán)、秩序等價(jià)值協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策。

二 法治二元發(fā)展路徑的探索：

基于“法治二元論”的邏輯展開(kāi)

（一）“法治二元論”的核心立場(chǎng)

法治即法律的統(tǒng)治；憲法和法律享有至上權(quán)威，是法治與人治最根本的區(qū)別。法治二元論者認(rèn)為，法律的統(tǒng)治既應(yīng)體現(xiàn)于立法領(lǐng)域（與民主政治相關(guān)聯(lián)）的實(shí)質(zhì)法治，也應(yīng)彰顯于法律實(shí)施領(lǐng)域的形式法治。形式法治和實(shí)質(zhì)法治屬一國(guó)或地區(qū)不可或缺的兩種法治實(shí)踐活動(dòng)，即以立法和法律實(shí)施所處的兩個(gè)不同時(shí)空為界，立法領(lǐng)域踐行實(shí)質(zhì)法治，法律實(shí)施領(lǐng)域踐行形式法治。兩者各有其獨(dú)立的運(yùn)行場(chǎng)域和存在價(jià)值，依循不同的發(fā)展路徑。發(fā)達(dá)的形式法治有利于實(shí)質(zhì)法治的穩(wěn)健發(fā)展；完善的實(shí)質(zhì)法治可強(qiáng)化形式法治的社會(huì)受認(rèn)性，降低其運(yùn)行時(shí)的阻力。政治權(quán)利的擴(kuò)展、基本權(quán)利和自由的保障、民生福祉的不斷提升等多元實(shí)質(zhì)價(jià)值訴求屬于立法場(chǎng)域?qū)嵸|(zhì)法治建設(shè)的對(duì)象，依循由“薄”到“厚”穩(wěn)步邁進(jìn)的路徑。在法律實(shí)施領(lǐng)域則應(yīng)始終踐行以“普遍守法”為核心的形式法治，追求“薄”的價(jià)值定位。筆者深知，“法治二元發(fā)展路徑”的理論模型和紛繁復(fù)雜的法治實(shí)踐之間不可能絕對(duì)耦合，但對(duì)于那些正處社會(huì)、政治轉(zhuǎn)型期的國(guó)家或地區(qū)如中國(guó)香港、中國(guó)內(nèi)地、埃及、泰國(guó)等，在法治理念和行動(dòng)策略上，有意識(shí)地探尋形式法治與實(shí)質(zhì)法治二元發(fā)展路徑，仍然是有現(xiàn)實(shí)意義的。

香港法治首先是香港《基本法》的統(tǒng)治，《基本法》是香港形式法治和實(shí)質(zhì)法治的基石。在形式法治與實(shí)質(zhì)法治之間劃定一條相對(duì)明晰的“理論界線”的核心標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是在香港有效的法律，其中既包括《基本法》本身，還包括《基本法》第十八條所確認(rèn)的法律，如立法會(huì)頒布的法例、附屬立法、基本法附件中列明的適用于香港的全國(guó)性法律、司法判例、習(xí)慣法，以及司法審判時(shí)可供參考的國(guó)際人權(quán)法理和其他普通法轄區(qū)的案例等。具體而言，香港新憲制框架內(nèi)有權(quán)創(chuàng)制法律的主體所實(shí)施的法律之立、改、廢等行為屬于實(shí)質(zhì)法治范疇。執(zhí)法、司法、守法等法律運(yùn)行領(lǐng)域當(dāng)屬形式法治規(guī)管。司法先例的創(chuàng)制以及違反基本法司法審查雖在實(shí)然上可能牽涉“法官造法”（或曰“法律發(fā)現(xiàn)”），但因其發(fā)生于法律適用領(lǐng)域且須受《基本法》和“遵循先例”的約束，故其在本質(zhì)上仍屬形式法治范疇。

如布萊克斯通所言，“只有衡平?jīng)]有法律，會(huì)使每一位法官都成為立法者。這將給人們帶來(lái)無(wú)盡的迷惑?！鞭D(zhuǎn)引自[比]卡內(nèi)岡：《法官、立法者與法學(xué)教授——?dú)W洲法律史篇》，薛張敏譯，北京大學(xué)出版社 2006年版，第50頁(yè)。與此邏輯一致，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《基本法》有關(guān)條文的解釋及其做出的相關(guān)決定當(dāng)屬新憲制下香港形式法治的有機(jī)構(gòu)成要素。

香港實(shí)質(zhì)法治的基本定位是，應(yīng)始終秉持多元、寬容、開(kāi)放的原則，結(jié)合香港的實(shí)際，為港民廣泛的民主參與提供合法的渠道和手段，為政黨政治的日益成熟提供制度化的平臺(tái)，

正如亨廷頓所言，“政治穩(wěn)定依賴制度化和參與之間的比率。當(dāng)政治參與提高時(shí)，社會(huì)政治制度的復(fù)雜性、自治性、適應(yīng)性和內(nèi)聚力也須隨之提高?！盵美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第73-83頁(yè)。使港人多元的實(shí)質(zhì)正義訴求得以通過(guò)合法、理性的對(duì)話達(dá)成妥協(xié)和共識(shí)，最終以法律的立、改、廢等方式予以確認(rèn)。通過(guò)由“薄”至“厚”的實(shí)質(zhì)法治建設(shè)步驟，逐步實(shí)現(xiàn)民主與實(shí)質(zhì)法治的有機(jī)整合。香港形式法治的基本定位是，在《基本法》及其第十八條確認(rèn)的各類法律實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)始終恪守形式法治諸要素，依法辦事，維護(hù)司法獨(dú)立，呵護(hù)法律的安定性，恪守“惡法亦法”的理念。違反基本法司法審查權(quán)以及“人大常委釋法權(quán)”屬于香港形式法治的特殊表現(xiàn)形態(tài)，均應(yīng)依循“謙抑為原則，能動(dòng)為例外”的實(shí)踐理性，因?yàn)椤凹词故窃谄胀ǚㄏ祰?guó)家的司法審判，所謂正義高于確定性，只是罕見(jiàn)的個(gè)案”[9]。其中，形式法治應(yīng)成為超越港人價(jià)值分歧的底線共識(shí)。

法治二元論者所強(qiáng)調(diào)的香港形式法治并非缺乏“實(shí)質(zhì)”，維護(hù)法律的安定性就是維護(hù)既定規(guī)則所確立的實(shí)質(zhì)內(nèi)容（或者實(shí)質(zhì)正義）；而香港實(shí)質(zhì)法治亦非缺乏“形式”，多元正義觀念的博弈和整合必須依循既定議事規(guī)程和法律程序。形式法治與實(shí)質(zhì)法治互為前提和基礎(chǔ)，兩者殊途同歸，同構(gòu)“香港法治”的藍(lán)圖。香港回歸以來(lái)錯(cuò)綜復(fù)雜的政治、法律問(wèn)題，實(shí)際上可簡(jiǎn)約為“變法與守法”的實(shí)踐理性問(wèn)題。將“變法”視為立法領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)法治建設(shè)的對(duì)象，而將“普遍守法”作為法律實(shí)施領(lǐng)域形式法治的重心，可找準(zhǔn)問(wèn)題的癥兆和解決問(wèn)題的途徑，理性引導(dǎo)輿論爭(zhēng)鋒，使香港法治始終沿著二元發(fā)展的路徑穩(wěn)步前行。

（二）法治二元發(fā)展路徑的例證

香港輿論界常將新加坡作為比較的對(duì)象，但大多限于經(jīng)濟(jì)、金融方面的比較和借鑒。新加坡雖然是一個(gè)主權(quán)國(guó)家，但與香港在歷史背景上卻有許多相似性。如均經(jīng)歷了百余年英國(guó)統(tǒng)治，同屬英式普通法體系，在發(fā)展之初均涉及到英國(guó)制度文明的承繼與創(chuàng)新等問(wèn)題。甚至和回歸后的香港一樣，法治理念的激烈爭(zhēng)鳴一直與新加坡建國(guó)后的法治發(fā)展相伴相隨，但其主流法治理念始終支撐和指引著新加坡的法治建設(shè)。新加坡主流法治理念及其實(shí)踐可佐證“法治二元論”的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

更為詳細(xì)的論證，可參見(jiàn)高中：“法治二元論視角下新加坡土地征收低補(bǔ)償規(guī)則研究”，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期，轉(zhuǎn)載于中國(guó)人民大學(xué)復(fù)印報(bào)刊資料《憲法學(xué)、行政法學(xué)》2012年第12期。

1.新加坡法律治理的核心特點(diǎn)：形式法治與實(shí)質(zhì)法治二元發(fā)展路徑

新加坡究竟是否屬于“法治國(guó)家”，一直是激烈辯論的話題。正方認(rèn)為，新加坡毫無(wú)疑問(wèn)是法制完備、執(zhí)法嚴(yán)明、司法獨(dú)立、行政高效和廉潔的法治國(guó)家。[10]反方卻認(rèn)為在新加坡長(zhǎng)期執(zhí)政的人民行動(dòng)黨政府實(shí)施的不過(guò)是赤裸裸的法律暴政，是一個(gè)除經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)外在法治和人權(quán)保障上毫無(wú)建樹(shù)的威權(quán)主義、法制主義、家長(zhǎng)主義國(guó)家。[11]筆者認(rèn)為，“法治一元論”范式的兩種主要學(xué)說(shuō)或立場(chǎng)——“法治即形式法治”或“法治即良法之治”——是導(dǎo)致如此截然對(duì)立評(píng)價(jià)的理論根源。這兩種學(xué)說(shuō)實(shí)際上均難以令人信服地解讀類似于新加坡這樣的法治后發(fā)型國(guó)家的制度建設(shè)沿革與現(xiàn)狀?，F(xiàn)以“法治二元論”析之。

在“變”與“不變”之間的理性抉擇是新加坡實(shí)質(zhì)法治建設(shè)的典型表現(xiàn)。新加坡在憲政構(gòu)架上承繼英國(guó)威斯敏斯特體制，即由定期大選產(chǎn)生的國(guó)會(huì)中占多數(shù)議席的政黨組閣，但為了確保管治效率，拋棄了兩院制議會(huì)結(jié)構(gòu)。在法律淵源上，延續(xù)制定法、普通法皆具拘束力的英國(guó)法治傳統(tǒng)，但在法律位階上更為強(qiáng)調(diào)制定法優(yōu)于普通法，以樹(shù)立國(guó)會(huì)的至上權(quán)威。迅速修訂成文憲法，取消人身保護(hù)令和陪審團(tuán)制度等，并在公法領(lǐng)域制定了一系列應(yīng)對(duì)新加坡國(guó)情的成文法律。這些實(shí)質(zhì)法治建設(shè)上的舉措為建國(guó)初期法律和秩序的形成奠定了基礎(chǔ)，確保了執(zhí)政精英的治國(guó)理念和大政方針得以順利地轉(zhuǎn)化為成文法律。隨著新加坡社會(huì)價(jià)值日益多元化，執(zhí)政者不斷改良憲政體制，修訂某些備受詬病的“惡法”，使新加坡實(shí)質(zhì)法治建設(shè)始終依循“薄”到“厚”的漸進(jìn)式路徑前行。

形式法治所蘊(yùn)含的諸要素已成為新加坡法律運(yùn)行過(guò)程中的普遍共識(shí)。“法律至上”、“依法辦事”的觀念滲透于行政執(zhí)法、司法、公民交往等各項(xiàng)具體行為中。以權(quán)壓法，以言廢法，在新加坡被視為背棄法治精神的“惡行”?！八痉í?dú)立”一直是新加坡政府小心呵護(hù)、不敢逾越的敏感紅線。新加坡法院高質(zhì)量的審判水平亦為世人所稱道。

“政治與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)咨詢機(jī)構(gòu)”2008年實(shí)證調(diào)查顯示，香港、新加坡被排在最佳法院制度前兩名，而“世界法院評(píng)估項(xiàng)目組織”2010年法治測(cè)評(píng)結(jié)果是，新加坡列高收入國(guó)家民事審判質(zhì)量和效率第1名。均源自http：//en.wikipedia.org/wiki/Judicial_system_of_Singapore#endnote_compliantjudiciary新加坡法官在“民告官”案件審理時(shí)確實(shí)一直表現(xiàn)出司法克制的立場(chǎng)，即使偶有違憲審查案件，往往采取的是“合憲性解釋”的進(jìn)路，以體現(xiàn)對(duì)國(guó)會(huì)的尊重。這種謙抑主義的司法文化可能會(huì)使人感覺(jué)新加坡法官過(guò)于保守，但在另一方面卻有利于判例法與制定法的協(xié)調(diào)一致，確保法律的安定性和可預(yù)見(jiàn)性。前新加坡總理李光耀對(duì)治國(guó)經(jīng)驗(yàn)的論述亦體現(xiàn)了其對(duì)法律實(shí)施領(lǐng)域踐行“惡法亦法”理念之重要性的認(rèn)識(shí)。[13]或如英國(guó)法學(xué)家戴雪所言，“立法所有妥善性（如合情合理）與人民的中意未必互為因果?！盵14]（P43）持“惡法亦法”理念者其實(shí)并非必然在良知上認(rèn)同這些“惡法”，而是強(qiáng)調(diào)法律一經(jīng)制定和生效，就必須尊重和服從，非經(jīng)正當(dāng)程序，不得損害其權(quán)威。這種主流法治理念及其實(shí)踐深刻地影響著新加坡民眾對(duì)待法律的態(tài)度，強(qiáng)化了法律“定紛止?fàn)帯钡墓δ堋?/p>

在法治二元論者看來(lái)，新加坡形式法治發(fā)達(dá)但某些領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)法治建設(shè)則相對(duì)滯后，如公民經(jīng)社文權(quán)利的保障很到位，但集會(huì)、結(jié)社、游行示威的自由以及言論自由等方面的政治自由則顯不足。這確實(shí)是客觀事實(shí)。但新加坡所采法治二元發(fā)展路徑，仍有可借鑒之處。其一，在法律實(shí)施過(guò)程中始終遵循形式法治，避免了政治與法律“兩張皮”而執(zhí)法、司法和守法者無(wú)所適從的困局；其二，在立法領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)法治建設(shè)過(guò)程中通過(guò)定期的民主大選和人民行動(dòng)黨占多數(shù)議席的優(yōu)勢(shì)，有步驟地不斷吸收和整合各種實(shí)質(zhì)法治主義思潮的影響。換言之，執(zhí)政黨、反對(duì)黨乃至海內(nèi)外輿論對(duì)法律的直接或間接影響，僅局限于實(shí)質(zhì)法治場(chǎng)域。形式法治與實(shí)質(zhì)法治各司其職，涇渭分明，彼此形成強(qiáng)大合力，共同推進(jìn)新加坡法治和政制的改良和完善。

2.港英時(shí)期法治：與新加坡法治模式的比較

假定代議制政府的產(chǎn)生和法律的制定均存在民主的缺失，不符合法治一元論者（如實(shí)質(zhì)法治主義者）的“良法”、“良政”判斷標(biāo)準(zhǔn)，那么港英時(shí)期法治亦難以被視為“真法治”。但令人費(fèi)解的是，許多反對(duì)派人士仍將港英時(shí)期法治奉為理想模式而倍加贊譽(yù)。暫且不論這是否涉及雙重標(biāo)準(zhǔn)，至少理性地看待港英時(shí)期法治，對(duì)客觀地解讀回歸后的香港法治是有意義的。

港英時(shí)期，英國(guó)政府將英式普通法體系和香港當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際相結(jié)合，使英國(guó)法律文化中“法律至上”的法治傳統(tǒng)、“依法辦事”的政府運(yùn)行原則和“司法獨(dú)立”的法治要素在主要由華人構(gòu)成的香港社會(huì)生根發(fā)芽。客觀的狀況是，回歸前的香港確已具備極其發(fā)達(dá)的形式法治體系。就該時(shí)期的實(shí)質(zhì)法治狀況而言，自上世紀(jì)70年代始，為了調(diào)和針對(duì)英國(guó)管治風(fēng)起云涌的階級(jí)矛盾和挑戰(zhàn)，數(shù)任香港總督通過(guò)推行委任制的方式，逐步吸納華裔精英人士參與港務(wù)管理，同時(shí)在制定法層面加大了對(duì)港人民生福利的保障。但如果將民主普選和代議制責(zé)任政府視為實(shí)質(zhì)法治不可或缺的構(gòu)成要素，那么回歸前的香港在絕大多數(shù)時(shí)間里其實(shí)質(zhì)法治無(wú)疑是相當(dāng)滯后的，遠(yuǎn)不及建國(guó)之初即已具備“一人一票”定期普選的新加坡。這應(yīng)是無(wú)法否認(rèn)的客觀事實(shí)。

《中英聯(lián)合聲明》（1984年）和《香港特別行政區(qū)基本法》（1990年）的出臺(tái)，實(shí)際上為回歸后香港新憲制下的實(shí)質(zhì)法治和形式法治奠定了國(guó)際條約和國(guó)家憲制性法律的雙層保障。例如，不僅保留了香港已有的資本主義制度和港人生活方式，而且規(guī)定了一系列創(chuàng)新性實(shí)質(zhì)法治舉措，如賦予香港特區(qū)司法終審權(quán)，保留普通法制度，進(jìn)一步擴(kuò)展了港人基本權(quán)利和自由。尤其值得一提的是，首次在《基本法》中載明，行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生根據(jù)香港特區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生?；貧w前香港法治的特點(diǎn)可簡(jiǎn)要概述如下：形式法治發(fā)達(dá)，實(shí)質(zhì)法治有較為充實(shí)的內(nèi)涵卻存在相對(duì)滯后性，但《基本法》已為回歸后實(shí)質(zhì)法治的飛躍性發(fā)展提供了契機(jī)。

不過(guò)，受諸多復(fù)雜因素的影響，香港在回歸前夕出現(xiàn)了一些不正常的動(dòng)態(tài)。例如，末代港督彭定康繞過(guò)《基本法》，迅速推進(jìn)政制改革，將原來(lái)的九個(gè)功能組別選舉改為直選。通過(guò)修訂《英皇制誥》等港英憲制性文件，為違憲審查提供了創(chuàng)設(shè)司法先例的機(jī)遇。港英時(shí)期的這些作法事實(shí)上擾亂了回歸后穩(wěn)步推進(jìn)香港實(shí)質(zhì)法治的《基本法》原意，強(qiáng)化了部分港民加速推進(jìn)政制改革的預(yù)期。而回歸前的數(shù)起涉及“違憲審查”的判例則預(yù)埋了回歸后形式法治場(chǎng)域制定法與判例法相沖突的種子?；貧w后不久，司法審判領(lǐng)域在一定程度上演變?yōu)橹T多社會(huì)運(yùn)動(dòng)和政治力量競(jìng)相博弈的角力場(chǎng)，這即是佐證。

綜上，獨(dú)立建國(guó)后的新加坡和回歸前的香港均可被視為全球形式法治的典范。回歸后的香港雖然言論自由、示威自由異常發(fā)達(dá)，但整體良好的社會(huì)秩序恰恰彰顯了香港形式法治極強(qiáng)的抗震性。僅此而論，新加坡亦難與其媲美。但在實(shí)質(zhì)法治方面，新加坡政黨政治無(wú)疑更顯成熟，

關(guān)于政黨政治于現(xiàn)代政體的特殊意義，參見(jiàn)[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第83頁(yè)。其實(shí)質(zhì)法治運(yùn)行機(jī)制整合多元價(jià)值訴求的功能更強(qiáng)。新加坡實(shí)質(zhì)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)值得香港借鑒。

三 香港法治二元發(fā)展路徑：形式法治的

堅(jiān)守和有所側(cè)重的實(shí)質(zhì)法治建設(shè)

（一）恪守形式法治：以“普遍守法”為核心

《基本法》賦予港人廣泛的權(quán)利和自由，但僅規(guī)定了一項(xiàng)基本義務(wù)——遵守法律。故以“普遍守法”為切入點(diǎn)，對(duì)香港形式法治進(jìn)行扼要分析?！捌毡槭胤ā痹诟拍钌习藘芍睾x。其一，所守之法的普遍性，即《基本法》及其列明應(yīng)遵循的法律。遵循全國(guó)人大常委會(huì)基于“終釋權(quán)”對(duì)《基本法》相關(guān)條款作出的解釋和決定，以及香港特區(qū)法院的生效判決和裁定，是守法的應(yīng)有之義。中國(guó)憲法本身亦蘊(yùn)含了港人不得作出有損國(guó)家主權(quán)和國(guó)家安全的行為的“不作為義務(wù)”。[15]其二，守法主體的普遍性，即守法主體既包括廣義上的特區(qū)政府（含行政機(jī)關(guān)、立法會(huì)、法院）及其官員在內(nèi)的在港人士和各類組織，還包括了中央及各有關(guān)機(jī)關(guān)在處理涉及香港和內(nèi)地之間事務(wù)時(shí)對(duì)《基本法》的遵循。只有將“普遍守法”貫穿于香港形式法治運(yùn)行的全過(guò)程，彰顯于依法辦事、司法獨(dú)立、“惡法亦法”等價(jià)值定位中，香港形式法治方能得到有效的維護(hù)。香港法治爭(zhēng)鳴實(shí)際上均涉及到對(duì)“普遍守法”的準(zhǔn)確理解問(wèn)題，而理性地把握以下六大關(guān)系則是關(guān)鍵所在。

第一，《憲法》與《基本法》?！稇椃ā肥侵袊?guó)的根本法、母法?！痘痉ā冯m然是香港重要的憲制性法律，但仍不宜視為香港“小憲法”，而應(yīng)是《憲法》派生出來(lái)的子法。這既符合中國(guó)法律的整體構(gòu)架和效力層級(jí)，亦有助于澄清和避免“小憲法”這個(gè)稱謂滋生出的誤解或誤讀。

第二，“全國(guó)人大常委終釋權(quán)”與“香港司法終審權(quán)”。

香港終審法院非常任法官梅思賢爵士（前澳大利亞最高法院首席大法官）曾撰文對(duì)“終釋權(quán)”和“終審權(quán)”之間的關(guān)系進(jìn)行了精辟分析。See Sir Anthony Mason：The Rule of Law in the Shadow of the Giant： The Hong Kong Experience，623 S.L.R.，v.33，2011，623.這兩項(xiàng)權(quán)力均源自《基本法》，是香港形式法治的核心構(gòu)成要素，對(duì)其中任何一種權(quán)力的否定或抵制既不理性亦非守法的體現(xiàn)。獲得憲制性授權(quán)的這兩大主體均應(yīng)恪守《基本法》第158條之規(guī)定，各司其責(zé)，共同捍衛(wèi)香港的形式法治。迄今，全國(guó)人大常委對(duì)“終釋權(quán)”的四次行使是極其審慎的，在操作上亦更加專業(yè)化和規(guī)范化。終審法院兩任首席法官明確強(qiáng)調(diào)，司法終審權(quán)在新憲制框架內(nèi)得到了有效的維護(hù)。[16]但一些香港人士以維護(hù)香港司法獨(dú)立及法治的名義對(duì)“全國(guó)人大常委終釋法”始終持排斥、敵視乃至對(duì)抗的態(tài)度。在香港政治和法律領(lǐng)域，之所以風(fēng)波和矛盾不斷，在很大程度上正是形式法治這個(gè)底線性共識(shí)始終處于搖移不定狀態(tài)所致?！叭珖?guó)人大常委的終釋權(quán)”的依法行使有利于宏觀地調(diào)控香港政制改革的穩(wěn)步前行，確?！痘痉ā返恼_實(shí)施。這是中央依法治港，確保香港法治有效運(yùn)行不可或缺的法定要素。

第三，港人“民主愿景”與“守法底線”的堅(jiān)守。追求平等及普遍的選舉是港人的民主愿望，符合政治文明發(fā)展之大趨勢(shì)。但香港民主政治的發(fā)展不應(yīng)以拋棄“普遍守法”為代價(jià)。唯有恪守此形式法治底線，方能使特首普選和立法會(huì)議員的普選始終依循法治的軌道穩(wěn)步前行，因?yàn)椤盎谒^正直及重要的目的而破壞法律”是不可取的反法治之舉[14]（P24）。一旦既定規(guī)則被拋棄，香港形式法治將面臨巨大壓力，更難保實(shí)質(zhì)法治的良性發(fā)展。泰國(guó)、埃及、烏克蘭在近年出現(xiàn)的民主亂象（如“街頭政治暴力”）在很大程度上正是形式法治未能得到堅(jiān)守所致。

第四，立法監(jiān)督與議員守法。立法會(huì)肩負(fù)著制定符合《基本法》的法律條例和監(jiān)督特區(qū)政府依法行政的憲制責(zé)任。立法會(huì)議員遵循議事規(guī)則，理性、和平地推進(jìn)法律的完善，可向市民傳遞尊法、守法、“循法而變”的正能量。遺憾的是，迄今仍有一些議員屢次通過(guò)暴力示威的違法方式激進(jìn)地推行己見(jiàn)。這種現(xiàn)象看起來(lái)似乎很民主，示威自由似乎得到了張揚(yáng)，但卻背離了“普遍守法”的精神。此風(fēng)日盛則香港形式法治堪憂。正如哈耶克所言，“如果所有未實(shí)現(xiàn)的欲望都真的可以變成向社會(huì)提出要求的權(quán)利（掩飾為社會(huì)正義），那么個(gè)人責(zé)任將不復(fù)存在。”[17]

第五，政府公信力與官員守法。人無(wú)信不立，國(guó)無(wú)信不興。以行政長(zhǎng)官為代表的特區(qū)政府公信力既依賴于不斷完善的民主政治運(yùn)行機(jī)制所形成的社會(huì)受認(rèn)性，亦離不開(kāi)包括特首在內(nèi)的問(wèn)責(zé)官員和一般公務(wù)人員對(duì)“依法辦事”原則的遵循。例如，近幾年香港媒體熱議的牽涉某些官員的“僭建風(fēng)波”，雖有某些人因政治動(dòng)機(jī)而小題大作、刻意攪局之嫌，但在客觀上卻是對(duì)“官員守法”的提醒。在表達(dá)自由高度發(fā)達(dá)的香港，公務(wù)人員（尤其是問(wèn)責(zé)官員）極可能不經(jīng)意地滑入“不守法”的狀態(tài)而成為政治抨擊的靶子。政府形象和問(wèn)責(zé)官員的公信力樹(shù)立不易，但因違法等原因喪失公信力則可能是頃刻間。

“依法辦事”原則在某些領(lǐng)域仍有待加強(qiáng)的例證，參見(jiàn)“承諾10日必復(fù) 食署67%個(gè)案食言”，《文匯報(bào)》，2012-11-15；“海關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)懶執(zhí)法 逾半5年未結(jié)案”， 紫荊網(wǎng)，2012-11-15，http：//www.zijing.org

第六，司法獨(dú)立與法官守法。香港回歸后的司法獨(dú)立在國(guó)際社會(huì)享有盛譽(yù)。法官依法獨(dú)立審判，不受政府、輿論的左右，一直是香港法官群體的座右銘。運(yùn)行良好的獨(dú)立司法機(jī)構(gòu)離不開(kāi)法官對(duì)法律的堅(jiān)守，而法官應(yīng)守之法首先應(yīng)當(dāng)是《基本法》。對(duì)《基本法》條文的恰當(dāng)解釋和適用，是法官守法的實(shí)然體現(xiàn)。如缺乏對(duì)“一國(guó)”憲制構(gòu)架和法律體系的整體把握，難免會(huì)在維護(hù)“兩制”時(shí)誤讀《基本法》，作出與其原意相悖的誤判。上文提及的香港法治爭(zhēng)鳴，在背景上與司法能動(dòng)主義色彩明顯的數(shù)起判例顯然是存在關(guān)聯(lián)性的?！痘痉ā反_保了普通法制度在香港特區(qū)的延續(xù)，但該普通法已演變?yōu)樾聭椫葡碌钠胀ǚ?，而非港英時(shí)期普通法制度和理念的簡(jiǎn)單復(fù)制。法官在個(gè)案審理時(shí)應(yīng)當(dāng)逐漸適應(yīng)和吸收大陸法系司法解釋原則和技術(shù)中的有益成分。事實(shí)證明，司法克制的實(shí)踐理性和“合憲性解釋”司法審查進(jìn)路，在香港語(yǔ)境下有利于維護(hù)立法、行政、司法三者間的均衡。可見(jiàn)，法官守法，于香港法治有著不同尋常的建構(gòu)性意義，因?yàn)椤胺蓷l文某種程度上與各種宗教的教規(guī)一樣，不能逾越。這是法律人對(duì)法律虔誠(chéng)、保守和謹(jǐn)慎的體現(xiàn)。法律人當(dāng)然并非只是被動(dòng)地詮釋和執(zhí)行法律，他亦能動(dòng)地改變法律。立法的全部過(guò)程也就是法律制度變革的全部過(guò)程”。[18]

（二）推進(jìn)實(shí)質(zhì)法治：“變”與“不變”的理性平衡

香港實(shí)質(zhì)法治是整合政治社會(huì)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行和公民社會(huì)的政治理想之間沖突的制度性平臺(tái)。如上文已述，香港回歸前的管治歷史和回歸后的客觀實(shí)際均顯示，在質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面提升香港實(shí)質(zhì)法治，有利于提高特區(qū)政府的社會(huì)受認(rèn)性，確保香港的長(zhǎng)期繁榮與穩(wěn)定。而欲穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)質(zhì)法治，應(yīng)將“變”與“不變”的理性平衡貫穿于以下幾個(gè)方面：

其一，民主、民生與法治。民主與法治是否存在相關(guān)性，是仁智各見(jiàn)的問(wèn)題。但經(jīng)驗(yàn)已證明，沒(méi)有法治保障的民主往往導(dǎo)致社會(huì)、政治的嚴(yán)重脫序，而缺乏民主的法治也難以確保長(zhǎng)久的社會(huì)受認(rèn)性。因此，制度化建設(shè)的速度應(yīng)當(dāng)和民眾參與國(guó)家治理的程度相適應(yīng)。法治二元論者認(rèn)為，民主的制度化正是實(shí)質(zhì)法治建設(shè)的重心之一，至于制度化的民主成果能否得到落實(shí)則依賴于形式法治的保障。香港政改的核心宗旨是不斷擴(kuò)大港人選擇特首和立法會(huì)議員的政治權(quán)利和自由。既然是政制改良，就應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上求“變”，而非推倒重來(lái)或援引臆想的規(guī)則。正如香港知名學(xué)者丘成桐所言，只有在政府不代表民意，像希特勒或前蘇聯(lián)情形一樣出現(xiàn)很明顯地壓迫人民的狀況，民眾方能不守法。而特區(qū)政府實(shí)施的并非獨(dú)裁政治。

丘成桐先生實(shí)際上是針對(duì)“高層次法治觀”的正面回應(yīng)。參見(jiàn)丘成桐：“學(xué)者不應(yīng)鼓動(dòng)學(xué)生犯法”，大公網(wǎng)，2013-06-17，http：//news.takungpao.com/paper/q/2013/0617/1694518.html固守有違《基本法》的政改立場(chǎng)，以求一蹴而就地達(dá)至香港民主化目標(biāo)，

其中，韓大元教授的立場(chǎng)可視為內(nèi)地憲法學(xué)界的一種代表性觀點(diǎn)。參見(jiàn)“韓大元：普選方案不能夠繞過(guò)提名委員會(huì)”，2014-03-16，星島環(huán)球網(wǎng)，http：//news.stnn.cc/hongkong/2014/0316/76737.shtml在思想自由、表達(dá)自由的層面，當(dāng)然無(wú)可厚非。但從有效協(xié)商和溝通來(lái)看，卻可能耽擱制定“普選”的具體規(guī)則這項(xiàng)更為緊迫的任務(wù)，即所謂“兩利相權(quán)，應(yīng)取其重”。

草根階層的民生問(wèn)題與民主、法治息息相關(guān)。在新自由主義經(jīng)濟(jì)哲學(xué)的長(zhǎng)期浸染下，香港雖屬全球最自由的經(jīng)濟(jì)自由體，但在保守財(cái)政理念的制約下，特區(qū)政府在民生立法和政策實(shí)施力度上確實(shí)不盡人意。房?jī)r(jià)過(guò)高、貧富懸殊等問(wèn)題使特區(qū)政府的受認(rèn)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。無(wú)論是從壯大“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”力量或是確保法治的德性得以彰顯的視角來(lái)判斷，民生福利制度在質(zhì)和量上予以提升應(yīng)成為香港實(shí)質(zhì)法治建設(shè)重心之一。

其二，《基本法》的修改問(wèn)題?！痘痉ā肥窍愀刍貧w前制定和通過(guò)的。當(dāng)時(shí)，如何踐行“一國(guó)兩制”這項(xiàng)全新的事業(yè)并無(wú)成型的經(jīng)驗(yàn)可循，但《基本法》最終文本依然匯聚了內(nèi)地和香港各領(lǐng)域精英的智慧，是充分協(xié)商和討論的結(jié)晶，其文本質(zhì)量和實(shí)施效果有目共睹。當(dāng)然，某些條文或存瑕疵，也是難以避免的。就此，存在著兩種對(duì)立性觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)是，《基本法》存在著某些不利于“兩制”和“港人治港”的模糊性規(guī)定，故應(yīng)盡快修法。法隨時(shí)變，即使來(lái)不及修法，但至少應(yīng)按照不同的時(shí)代背景來(lái)理解和適用《基本法》，方是高層次法治的體現(xiàn)。另有人則認(rèn)為，《基本法》授予香港特區(qū)自治權(quán)過(guò)大，確?！耙粐?guó)”最低限度管治權(quán)力（包括司法主權(quán)）的規(guī)定明顯不足，應(yīng)通過(guò)修法予以完善。更有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)在《基本法》附件三增列“全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《基本法》有關(guān)條文的解釋”作為在香港實(shí)施的全國(guó)性法律，藉此一勞永逸地解決不必要的政治、法律爭(zhēng)拗。暫且不論憲制性法律在修改程序上的復(fù)雜性和耗時(shí)性，即使單就應(yīng)修改的內(nèi)容而論，在香港當(dāng)下政治爭(zhēng)拗不斷的情形下，欲達(dá)成大致共識(shí)亦絕非易事。因此，暫時(shí)擱置修法爭(zhēng)議，將有限的智識(shí)資源集中于2017年“特首普選”和2020年“立法會(huì)議員普選”，無(wú)疑是香港實(shí)質(zhì)法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

其三，維護(hù)國(guó)家安全與保障港人的基本權(quán)利。落實(shí)《基本法》第23條之立法（即制定《香港安全條例》）是香港特區(qū)政府肩負(fù)的憲制責(zé)任。在2003年前后，特區(qū)政府曾試圖推進(jìn)該項(xiàng)立法但卻在立法會(huì)最終表決時(shí)遺憾地?cái)R淺了。之后，推動(dòng)第23條立法演變?yōu)樘貐^(qū)政府不敢輕易觸碰的“燙手山芋”。客觀而言，以立法方式維護(hù)國(guó)家主權(quán)和憲制安全是各文明國(guó)之通例，作為“一國(guó)”之行政單元的香港更不應(yīng)有例外。在《基本法》起草過(guò)程中就已經(jīng)形成共識(shí)，即通過(guò)授權(quán)香港特區(qū)自行立法，以期實(shí)現(xiàn)《基本法》所確認(rèn)的港民基本權(quán)利與國(guó)家安全保障之間的理性均衡。在2003年立法咨詢過(guò)程中其實(shí)也已有充分的醞釀和溝通，最終提交的法律草案實(shí)際上兼顧了國(guó)家安全和人權(quán)保障之間的平衡，是具備社會(huì)廣泛共識(shí)的文本?？梢?jiàn)，在民主社會(huì)，通過(guò)持續(xù)性的商談對(duì)話，再?gòu)?fù)雜、敏感的法律議題，也并非不能達(dá)成妥協(xié)和共識(shí)。欲穩(wěn)妥推進(jìn)香港實(shí)質(zhì)法治，應(yīng)當(dāng)在第23條立法問(wèn)題上“脫敏”、“去魅”，適時(shí)重啟立法咨詢程序。

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