侯為民　孫詠梅

摘要：糧食生產(chǎn)的自然條件約束與供求平衡問題，是影響中國糧食安全的重要因素之一。目前中國糧食供求面臨靜態(tài)“緊平衡”和供求動態(tài)波動的雙重挑戰(zhàn)?？筛孛娣e、人口增長、需求結(jié)構(gòu)變化和生態(tài)環(huán)境承受力等因素是導(dǎo)致糧食生產(chǎn)緊平衡的內(nèi)在原因；城市化進程中的占地、打工潮引起的農(nóng)村勞動力外流、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較利益、糧食進口等因素是加劇中國糧食供求動態(tài)失衡的市場性原因。緩解糧食動態(tài)失衡帶來的壓力，既需要堅持耕地紅線，也要積極調(diào)整強農(nóng)惠農(nóng)政策，構(gòu)建適合中國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代糧食安全新體系。

關(guān)鍵詞：糧食安全；自給能力；緊平衡；緊約束；糧食供求；糧食政策；耕地保護；價格效應(yīng)

中圖分類號：F326 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）03-0036-06

糧食安全問題本質(zhì)上是掌握糧食自給的主動權(quán)問題。確保糧食特別是主糧的基本自給，是當(dāng)今世界大多數(shù)國家在糧食生產(chǎn)問題的一致選擇。習(xí)近平同志在2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上指出：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進而才能掌控經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局?！弊鳛槿丝谡际澜缥宸种坏陌l(fā)展中大國，中國糧食安全問題更是須臾不可忽視。

然而，隨著近年來糧食進口的快速增加，中國糧食安全正面臨兩難選擇。一方面，糧食進口緩解了中國耕地守“紅線”和保“底線”的壓力；另一方面，糧食進口使得糧食生產(chǎn)比較利益進一步降低，削弱了生產(chǎn)者有效利用現(xiàn)有耕地的意愿，進而又加大了在耕地保護方面的壓力。客觀地看，盡管已經(jīng)擺脫了糧食嚴(yán)重短缺的困境，基本解決了糧食自給問題，但中國目前的糧食自給仍處于一種“緊平衡”狀態(tài)。由于農(nóng)業(yè)物化成本和人工成本雙雙上漲，而種植收益低、生產(chǎn)組織化程度低卻一時難以改變，中國尚不能根本上化解糧食生產(chǎn)波動可能導(dǎo)致的失衡。

一、中國糧食生產(chǎn)的“緊平衡”與“緊約束”

一般而言，糧食安全是指一國糧食供應(yīng)的充足和穩(wěn)定，足以讓所有的人都能獲得滿足生活和發(fā)展所必須的糧食。目前關(guān)于“糧食安全”的廣為認可的概念，是聯(lián)合國糧農(nóng)組織世界糧食安全委員會通過、愛得華·薩烏馬提出的定義，即“糧食安全的最終目標(biāo)應(yīng)該是，確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”（FAO，1983）。不管怎么定義，足夠的糧食供給都是糧食安全的核心內(nèi)容。糧食生產(chǎn)能力的大小，直接關(guān)系到糧食安全的主動權(quán)。

糧食生產(chǎn)能力的低下一直是中國工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的首要制約因素。改革開放前，糧食生產(chǎn)跨越3 000億斤～6 000億斤的四個臺階用了29年時間。而從20世紀(jì)70年代末到1998年糧食生產(chǎn)跨越6 000億～1萬億斤的四個臺階只用了18年。2003年后隨著一系列糧食保護政策的出臺，2007—2012年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在5億噸以上（見圖1）。然而，在糧食連續(xù)十年增產(chǎn)的背后，卻發(fā)生了“豐年缺糧”的現(xiàn)象。在過去的十年中，僅2008年和2009年糧食狀況是產(chǎn)稍大于需，其余年份均是產(chǎn)不足需，且缺口日益增大。2012年底，中國糧食自給率跌破90%，遠低于官方95%的規(guī)劃目標(biāo)。此外，糧食增產(chǎn)速度也開始大幅放緩。由于糧食比較效益遞減等原因，糧食的播種面積、耕地質(zhì)量都有所下降，盡管2013年全國糧食總產(chǎn)量達到60 193.5萬噸（12 038.7億斤），但糧食供求的“緊平衡”壓力越來越大。

中國糧食供求的“緊平衡”主要體現(xiàn)在三個方面，即糧食供求之間的平衡存在著脆弱性、強制性和替代性。平衡的脆弱性主要表現(xiàn)在保障糧食安全的資源條件貧乏，糧食增產(chǎn)的基礎(chǔ)并不牢固。同時，糧食生產(chǎn)投入和產(chǎn)出的不對稱，也導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的機會成本上升，使糧食供求總量的暫時平衡難以經(jīng)受劇烈的市場波動。平衡的強制性主要表現(xiàn)在種糧成本快速增長，農(nóng)民種糧比較收益不高，糧食生產(chǎn)只有在政府的強力主導(dǎo)下，通過糧食政策、生產(chǎn)補貼等手段，才能維持原有的糧食種植規(guī)模和糧食生產(chǎn)加工能力。平衡的替代性主要體現(xiàn)為主要糧食品種的國內(nèi)供求松緊不一。具體地說，在中國的幾大糧食物種中，小麥供求總量基本平衡，而稻谷消費比重逐步提高，供求總量長期偏緊；玉米由于飼料與工業(yè)加工需求逐年增加，供需關(guān)系日趨偏緊。研究表明（黃季焜等，2012），目前中國大豆供給安全已從國內(nèi)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向依靠國際市場進口，而玉米供給安全正逐漸從國內(nèi)生產(chǎn)向國際市場進口轉(zhuǎn)變。有關(guān)專家曾預(yù)測，目前中國人口為14億左右，糧食需求按人均占有390公斤計算，總需求量將達到5.5億噸，2030年人口達到16億峰值，按人均占有400公斤計算，總需求量達到6.4億噸左右。此外，糧食作為飼料的比重將越來越大，工業(yè)用糧相應(yīng)也會增加，進而使人均糧食占有量的標(biāo)準(zhǔn)大大提高，給糧食自給添加新的壓力。

從未來發(fā)展趨勢看，中國糧食供求的緊平衡狀態(tài)將是一個長期的歷史現(xiàn)象，這是由多重約束因素決定的。首先，耕地約束。中國耕地面積雖然排世界第四，僅次于美國、俄羅斯和印度，但相對龐大的人口，耕地緊張的矛盾很突出。人均耕地面積僅1.4畝，世界排名位于126位之后，不到世界平均水平的一半。進入21世紀(jì)后，中國耕地面積更是逐年減少，每年全國新增建設(shè)用地居高不下，僅2011年建設(shè)用地達到歷史峰值925.5萬畝，建設(shè)占用耕地數(shù)量也到達次高的379.5萬畝。總的來看，維持耕地面積不低于18億畝的臨界值異常艱難。

其次，水資源約束。水是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)和支撐。中國不僅水資源缺乏，水資源分布也極不均衡。近年來，由于農(nóng)田水利建設(shè)和維護的滯后，中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)水資源利用存在過度化傾向。同時，由于氣候等自然條件的影響，降水減少和干旱嚴(yán)重時有發(fā)生，減弱了糧食增產(chǎn)和糧食供給能力。

再次，農(nóng)業(yè)科技約束。在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中，農(nóng)業(yè)科技對糧食增產(chǎn)的貢獻占有重要地位。農(nóng)業(yè)科技不僅包括農(nóng)業(yè)良種的選用和農(nóng)業(yè)機械化技術(shù)的應(yīng)用，也包括化肥、地膜等農(nóng)用品的科學(xué)使用以及病蟲害綜合防治技術(shù)、自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警技術(shù)的應(yīng)用等（陸建中等，2011）；既體現(xiàn)在借助先進技術(shù)提高糧食產(chǎn)量方面，也體現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全方面。農(nóng)業(yè)科技的運用需要有大量的科技研發(fā)投入，并需要大量培養(yǎng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員。而在目前的中國國情下，這些因素仍是農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板，嚴(yán)重制約了糧食的增產(chǎn)增收。endprint

最后，生態(tài)約束。糧食作物的生長依賴于生態(tài)環(huán)境，良好的生態(tài)環(huán)境可以保持糧食生產(chǎn)的持續(xù)高效。然而，中國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染和破壞比較嚴(yán)重，水土流失、沙漠化、過度使用化肥農(nóng)藥和重金屬污染等導(dǎo)致土壤變質(zhì)的現(xiàn)象，在不同地區(qū)均不同程度地存在，這些因素極大制約了中國糧食生產(chǎn)能力的提高。此外，生態(tài)惡化還對食品品質(zhì)具有負面的作用，這也在一定程度上影響到國家的糧食安全。

二、中國糧食政策的價格效應(yīng)及其局限性

提高糧食自給能力和增強國家糧食安全，核心是要解決糧食產(chǎn)量、人口需求和消費結(jié)構(gòu)之間的矛盾。而提高糧食產(chǎn)量的基礎(chǔ)在于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。中國改革開放以后的實踐表明，發(fā)揮好政府的保護、引導(dǎo)作用和利用好市場調(diào)節(jié)機制，能夠維護和提高種糧者的利益，從根本上促進了糧食增產(chǎn)。不過，通過市場化方法只有在轉(zhuǎn)軌歷史時期才能發(fā)揮特有作用。從長期看，受國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動、勞動力市場變化、國內(nèi)城鎮(zhèn)居民對物價承受力以及國際市場糧價的制約，今后單純通過價格機制促進增產(chǎn)也是不現(xiàn)實的。

（一）糧食政策的價格效應(yīng)分析

改革開放后，中國的糧食政策以市場化改革為取向，以糧食價格反映糧食供求為導(dǎo)向，糧食流通政策對糧食生產(chǎn)的引導(dǎo)作用明顯增強，實現(xiàn)了糧食供給由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變，成效顯著（如圖2所示）。

通過對1953—2008年的中國糧食產(chǎn)量和糧食價格指數(shù)數(shù)據(jù)進行相關(guān)分析①（分析結(jié)果如表1所示），在整個歷史時期（1953—2008年），糧食產(chǎn)量和糧食價格指數(shù)的相關(guān)系數(shù)為0.88，其中，在統(tǒng)購統(tǒng)銷時期（1953—1984年），糧食產(chǎn)量和糧食價格指數(shù)的相關(guān)系數(shù)為0.85，在“雙軌制”時期（1985—1997年），糧食產(chǎn)量和糧食價格指數(shù)的相關(guān)系數(shù)為0.92，在以市場化為導(dǎo)向的糧食流通體制改革時期（1998—2003年），糧食產(chǎn)量和糧食價格指數(shù)的相關(guān)系數(shù)為0.94，在市場化購銷時期（2004—2008年），糧食產(chǎn)量和糧食價格指數(shù)的相關(guān)系數(shù)為0.90。

由表1可見，不論是從整個歷史時期看，還是從各個具體的階段來看，糧食產(chǎn)量和糧食價格具有極高的相關(guān)性。相關(guān)學(xué)者的研究也證明（張淑萍，2011），糧食價格上漲能顯著地刺激糧食增產(chǎn)、短期內(nèi)激勵農(nóng)民增收。因此，對于糧食生產(chǎn)這一基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè)來說，制定合理的保護性價格對穩(wěn)定和提高產(chǎn)量具有決定性的意義。在現(xiàn)實中，由于糧價直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)者的利益，關(guān)系到生產(chǎn)者的選擇。從長期看，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，始終維持一個相對合理的價格水平是增強糧食安全的前提條件。

（二）糧食供給彈性分析

基于上面對糧食產(chǎn)量和糧食價格之間的相關(guān)性研究，我們通過分析不同階段的糧食價格變化對糧食產(chǎn)量的彈性系數(shù)，進一步研究糧食價格對糧食產(chǎn)量的影響程度。假定糧食產(chǎn)量與糧食價格的關(guān)系式為：

lnYtime=？琢+？茁·lnPtime-1+？著time （2）

式（1）中，time表示年份，Ytime表示time年的糧食產(chǎn)量，Ptime-1表示time-1年的糧食價格，？琢、？茁為待估計參數(shù)，？著為誤差項。

運用1953—2008年時期的當(dāng)年糧食總產(chǎn)量和上年糧食價格統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分別對整個歷史時期和四個分時期進行回歸，得到最小二乘法（OLS）的估計結(jié)果如下。

第一，整個歷史時期（1953—2008年）

式（3）—（7）中下方括號內(nèi)的數(shù)字為模型系數(shù)的t檢驗值。通過以上回歸結(jié)果，發(fā)現(xiàn)模型的擬合優(yōu)度較高，但是在整個歷史時期、統(tǒng)購統(tǒng)銷時期、“雙軌制”時期的顯著性并不高，因為在統(tǒng)購統(tǒng)銷時期和“雙軌制”時期，可能是由于在計劃經(jīng)濟體制框架下，糧食價格形成機制并不完善，對于糧食生產(chǎn)的引導(dǎo)作用不夠，而在市場化導(dǎo)向時期和市場化購銷時期的模型可靠性較高，在這兩個時期，糧食流通體制日趨完善，糧食價格對糧食生產(chǎn)的引導(dǎo)作用逐步顯現(xiàn)，可以說糧食價格對糧食產(chǎn)量的引導(dǎo)作用的顯著性在總體上有增強的趨勢。

根據(jù)式（2）的性質(zhì)可知，參數(shù)？茁即是糧食價格對糧食產(chǎn)量的彈性系數(shù)，由上面的結(jié)果我們可以大致整理出各個階段的彈性系數(shù)（見表2）。在整個歷史時期，糧食價格每提高1%，將會帶動下一年度糧食產(chǎn)量增加0.41%，其中，在統(tǒng)購統(tǒng)銷時期，糧食價格每提高1%，將會帶動下一年度糧食產(chǎn)量增加0.66%，“雙軌制”時期，糧食價格每提高1%，將會帶動下一年度糧食產(chǎn)量增加0.19%，保護價收購時期，糧食價格每提高1%，將會帶動下一年度糧食產(chǎn)量增加0.59%，在市場化購銷時期，糧食價格每提高1%，將會帶動下一年度糧食產(chǎn)量增加0.29%。

（三）糧食價格效應(yīng)的局限性

綜合上述分析可以看出：一方面，近幾十年來中國的糧食產(chǎn)量和糧食價格之間始終保持著極高的相關(guān)性，提高糧食價格對糧食增產(chǎn)具有顯著的引導(dǎo)作用；另一方面，在不同歷史時期，由于國家糧食政策的調(diào)整，糧食供給的彈性系數(shù)也存在著較大的差異。1984年以前，由于中國工業(yè)積累的需要導(dǎo)致的“剪刀差”以及農(nóng)民被束縛于土地的現(xiàn)實國情，糧食價格提高帶來的增產(chǎn)效應(yīng)顯著。在實行保護價政策的歷史階段，上述效應(yīng)也相對較高。但糧食收購實行雙軌制時期的增產(chǎn)效應(yīng)則相對微弱，市場化收購時期同樣如此。

考慮到市場化購銷時期市場機制對糧食生產(chǎn)的引導(dǎo)作用更直接和更全面，可以發(fā)現(xiàn)，實質(zhì)上中國現(xiàn)行體制下糧食價格對糧食生產(chǎn)的引導(dǎo)作用正逐步減小。換言之，國家通過提高糧食價格引導(dǎo)糧食生產(chǎn)增加的政策空間實際上是趨減的，反過來說，對糧食價格宏觀調(diào)控的難度則日益加大。之所以會出現(xiàn)這一問題，主要原因在于：糧食價格變動對糧食產(chǎn)量的影響不僅要通過農(nóng)民收入來體現(xiàn)，還受制于物價、整個社會收入水平等因素的影響。而且，糧食市場價格的形成短期盡管受到政策的重大影響，但從長期來看最終要取決于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本與資源稟賦。從全社會角度來看，由于通貨膨脹的行業(yè)不對稱性，糧食因其重要性和對居民生活的影響，其價格上漲往往相對滯后于工業(yè)品，這一特性也使得糧食政策對國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的保護作用受到了削弱。endprint

三、影響中國糧食自給能力的市場性因素分析

從長期看，糧食生產(chǎn)的緊約束條件是決定中國糧食安全的前提條件，而中國農(nóng)村土地經(jīng)營制度與國家糧食政策在確保國家糧食安全中發(fā)揮了重要作用。但從中短期看，經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，如城市化占地、工業(yè)化導(dǎo)致的就業(yè)流動、糧食進出口因素等，也影響著中國糧食供求的平衡。這些因素是中國市場化進程中新產(chǎn)生的矛盾，也是制定國家糧食安全戰(zhàn)略時不能忽略的問題。

（一）城市化進程中的占地導(dǎo)致的擠出效應(yīng)

綜觀世界各國，城市化過程中的占地都是一個必然現(xiàn)象。但在市場經(jīng)濟條件下，這種占地行為會因土地價格的巨大差異而導(dǎo)致混亂和無度。就農(nóng)業(yè)領(lǐng)域來說，建設(shè)用地必然會對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”。

20世紀(jì)90年代至今，伴隨著城市化進程與開發(fā)區(qū)的“圈地運動”，中國農(nóng)村的數(shù)千萬農(nóng)民被“下崗”。在大搞開發(fā)區(qū)的最高峰時期，全國開發(fā)區(qū)高達8 000多個，導(dǎo)致每年流失耕地數(shù)量達1 000萬畝以上，其中人為的征占約500萬畝。由于中國發(fā)達地區(qū)多位于沿海地區(qū)，這些地區(qū)的城市化進程最快，導(dǎo)致被占用的土地大多是肥沃高產(chǎn)土地。針對建設(shè)用地侵占耕地的現(xiàn)象，盡管國家出臺了一些保護耕地的措施，但近年來建設(shè)用地占耕地面積減少的比例仍為8.04%。有關(guān)資料表明，1996—2004年全國的耕地減少了1.14億畝，平均每年減少1 425萬畝，其中建設(shè)用地占14%。

不僅如此，中國耕地資源流失和減少的80%以上是優(yōu)質(zhì)土地，而新增加的耕地資源80%以上是劣質(zhì)耕地。為了應(yīng)對保耕地18億畝的紅線和16億畝的底線，地方政府經(jīng)常通過補充邊緣地、劣地和生地，或缺乏農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的差地的方式，置換那些位于城市周邊、位置較好、升值潛力大的良田。統(tǒng)計表明，新占耕地的平均產(chǎn)出水平與新增耕地平均產(chǎn)出水平一般相差0.8～1.2倍。因此，即使做到占補平衡，城市化占用耕地也會導(dǎo)致中國糧食生產(chǎn)能力的降低。實際上，僅1998—2004年耕地面積、糧食播種面積、糧食總產(chǎn)量分別下降5.8%、11.7%和8.4%。

（二）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移流失導(dǎo)致的勞力投入不足

農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和城市化的伴生品。不過，由于年齡、技能等因素，在現(xiàn)實中向城市轉(zhuǎn)移的“剩余勞動力”，往往是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)中的骨干和“精華”人群。農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)勞動力流向城市，無疑是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“抽血”。

在影響國家糧食安全的各類因素中，農(nóng)村勞動力的“斷層”現(xiàn)象不可忽視。研究表明（胡潮水，2012），因遷移、外出打工等原因，當(dāng)前中國農(nóng)村勞動力數(shù)量的減少，已經(jīng)直接影響到糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。前幾年出現(xiàn)的農(nóng)田“代耕”、拋荒等現(xiàn)象，是農(nóng)業(yè)勞力斷層的典型后果。

在農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率短期內(nèi)難以提高的情況下，農(nóng)村勞動力流失對糧食生產(chǎn)能力產(chǎn)生了多重負面影響：（1）土地資源閑置浪費。由于青壯年勞動力外出務(wù)工或經(jīng)商，把土地留給婦女或老人耕種，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)中一年種植品種多是一麥一豆，造成土地資源的浪費。（2）田管人力不足。項目區(qū)田間管理質(zhì)量受到影響，土地產(chǎn)出率降低。同時，農(nóng)村田間水利設(shè)施、田間道路維修等難以為繼，影響農(nóng)田排水溝渠清淤治理，造成農(nóng)田受災(zāi)。（3）生產(chǎn)成本增加。雖然隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平不斷提高，農(nóng)田耕、種、管、收等逐步實現(xiàn)機械化，但勞動力素質(zhì)差別，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力缺少相應(yīng)的勞動力投入。（4）科技推廣受限。由于留守農(nóng)村的勞動力年齡偏大、文化程度偏低，阻礙了配方施肥、土壤分析、新技術(shù)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁不足。

（三）通貨膨脹對糧食生產(chǎn)比較利益的侵蝕

調(diào)動糧食生產(chǎn)者積極性的基礎(chǔ)在于確保種糧者的利益。2008年以后，中國形成了以補貼和價格支持為基礎(chǔ)的糧食調(diào)控制度，但并沒有根本扭轉(zhuǎn)糧食生產(chǎn)比較利益低下的格局，農(nóng)民種糧的積極性仍在下降。根據(jù)《2010年中國糧油市場分析報告》，2010年中國三種糧食（稻谷、小麥和玉米）平均每畝總成本為600.4元，比上年增加38元，增幅達6.8%。而種1畝小麥的純利潤一般是在100元～200元，這僅僅相當(dāng)于在外打工幾天的收入，種糧掙不到錢，這是導(dǎo)致農(nóng)民棄耕的主要原因。

導(dǎo)致種糧利益下降的一個重要原因是通貨膨脹。近年來中國通脹趨勢的存在，導(dǎo)致農(nóng)資價格不斷上漲，穿鑿人工費用急劇增加，使糧食生產(chǎn)成本逐步上升。相比之下，糧食價格漲幅低于成本增幅，種糧比較效益長期偏低，導(dǎo)致很多農(nóng)戶轉(zhuǎn)種其他經(jīng)濟作物。一些地區(qū)已出現(xiàn)糧食生產(chǎn)口糧化、兼業(yè)化勢頭，顯然威脅到糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定。

（四）糧食進口增長對國內(nèi)糧食生產(chǎn)的沖擊

中國加入WTO以后，農(nóng)產(chǎn)品市場開放步伐加快，非關(guān)稅措施被全面取消。目前，中國農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平為15.2%，僅有世界平均水平的1/4；糧食配額外關(guān)稅最高僅65%。由于國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格的差距拉大，農(nóng)產(chǎn)品進口數(shù)量急劇增長。大豆市場已被進口產(chǎn)品占據(jù)大半個市場，三大主糧作物凈進口日益常態(tài)化。據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，2012年1月到12月，中國進口谷物為1 398萬噸，大豆5 838萬噸，糧食進口總量（含大豆）相當(dāng)于中國獲得糧食總量的11%。而三大主糧凈進口總數(shù)則達1 900萬噸左右，已成為全球玉米、小麥最大進口國。

主糧進口常態(tài)化，一方面形成進口價格的“天花板”效應(yīng)，收窄了政府在糧食政策方面的運作空間；另一方面，也給主產(chǎn)區(qū)和糧食生產(chǎn)者帶來巨大壓力。有資料表明，2012年以來國內(nèi)秈米的進口并非緣于短缺，而是受國內(nèi)外價差驅(qū)動。其結(jié)果是不僅造成進口和積壓并存，同時還顯著打壓了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格的上升空間。在國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本上升而糧價難以相應(yīng)上漲的情況下，農(nóng)戶利益受損和生產(chǎn)積極性受挫也就不可避免。

四、加強國家糧食安全戰(zhàn)略的政策選擇

在中國人口仍然保持增長趨勢且工業(yè)對農(nóng)產(chǎn)品消費需求不斷增加的形勢下，只有保持糧食產(chǎn)量不斷增長，糧食安全才能有根本的保證。掌握糧食安全的主動權(quán)，必須立足于現(xiàn)實的自然資源稟賦和農(nóng)業(yè)特性，既要應(yīng)對城市化進程侵占耕地、農(nóng)業(yè)資本外流等因素的外部沖擊，更要著眼于改進糧食政策體系和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，化解需求結(jié)構(gòu)變化、糧食進出口等因素對農(nóng)業(yè)資源的壓力。endprint

（一）堅守耕地紅線，確保糧食基本供給能力

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。相當(dāng)多的學(xué)者（Verburg，2000；Chen，2007）均認為，保證糧食基本自給是實現(xiàn)國家糧食安全的最基本條件，而耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量是糧食自給的最基本前提。通過分析中國耕地數(shù)量變化、質(zhì)量狀況與糧食生產(chǎn)的關(guān)系可以看出，21世紀(jì)中國的糧食安全戰(zhàn)略必須在保護耕地數(shù)量的同時，高度重視耕地質(zhì)量改善及土地的可持續(xù)利用?，F(xiàn)實也正是如此，2012年中國耕地保有量已不足18.18億畝，要實現(xiàn)“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標(biāo)，就必須堅守18億畝耕地的紅線，同時要保持現(xiàn)有耕地面積的基本穩(wěn)定。在保護現(xiàn)有耕地的基礎(chǔ)上，既要提高糧食單產(chǎn)水平，又要積極開發(fā)后備土地資源。城市化建設(shè)要調(diào)整傳統(tǒng)的占地擴張路徑，充分利用非耕地擴張城市空間。最重要的是，要積極完善糧食生產(chǎn)總體規(guī)劃，根據(jù)主要糧食的市場需求結(jié)構(gòu)特點和變化趨勢，確立不同品種主糧在糧食安全中的地位，使糧食自給率目標(biāo)和糧食生產(chǎn)布局、品種結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。在優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，加強優(yōu)勢糧食主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃，加快糧食示范區(qū)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的基礎(chǔ)上，明確基本播種面積和基本產(chǎn)量目標(biāo)，挖掘國內(nèi)糧食生產(chǎn)潛力。

確保糧食基本供給能力需要多管齊下。一是加強對土地整治工作的專項投入，使之直接用于改造中低產(chǎn)田和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將中低產(chǎn)田建成旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水增效的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。二是繼續(xù)加強糧食品種品質(zhì)改良工作，加大對國內(nèi)原有糧食品種改良研發(fā)的投入，改變品種改良研究經(jīng)費過度集中于轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域的狀況。三是加大農(nóng)業(yè)科技投入，推進集約化、綠色經(jīng)營，大幅度地減少農(nóng)藥、化肥和水資源的用量。四是有序引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營，使之與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)。

（二）改進和完善“強農(nóng)惠農(nóng)”政策支持體系

對農(nóng)業(yè)施行政策保護是世界各國的慣例。當(dāng)前中國的“強農(nóng)惠農(nóng)”政策支持體系在一定程度上緩解了糧食生產(chǎn)比較利益受損的趨勢。但是，在促進農(nóng)民增收方面其作用有限，難以起到對糧食生產(chǎn)的激勵作用。需要在更高層次上進行政策設(shè)計，保護糧食生產(chǎn)積極性。

其一，要改變“普惠”式的糧食生產(chǎn)直接補貼。無論是按農(nóng)業(yè)計稅面積、計稅常產(chǎn)補貼，還是按種糧面積或者農(nóng)民出售商品糧數(shù)量掛鉤補貼，都必須同時解決鎖定補貼對象、促進糧農(nóng)增收、調(diào)節(jié)糧食作物種植結(jié)構(gòu)等問題，使糧食主產(chǎn)區(qū)通過增產(chǎn)獲得更多的額外補貼。其二，改變“靜態(tài)”式的糧食補貼方式，提高農(nóng)資綜合直補標(biāo)準(zhǔn)，消除農(nóng)資價格波動的影響。具體可以實行綜合補貼“動態(tài)”調(diào)整機制，統(tǒng)籌考慮化肥等農(nóng)資價格和糧食價格，使農(nóng)資綜合直補與農(nóng)資價格漲幅掛鉤。其三，提高良種補貼標(biāo)準(zhǔn)，擴大補貼范圍，使補貼范圍涵蓋小麥、水稻、玉米和東北大豆等多個品種，同時將污染治理費用納入農(nóng)業(yè)補貼體系中。其四，提高糧食生產(chǎn)補貼。發(fā)達國家對農(nóng)民的直接補貼約占農(nóng)民收入的30%～50%，而目前中國的糧食直接補貼的標(biāo)準(zhǔn)還處于較低的水平。盡管按加入世貿(mào)組織時的承諾，中國農(nóng)業(yè)補貼不得超過當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%這個“天花板”，但仍需加大補貼力度，使農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重從目前的5%逐步提高到8%左右，用足補貼空間。其五，在糧食價格支持和直接補貼之外，進一步改進糧食儲備、政策性糧食銷售和糧食加工產(chǎn)業(yè)政策，在糧食流通領(lǐng)域也要出臺優(yōu)惠政策，減輕糧食貯存、交易和加工利用中的負擔(dān)。

（三）有效管控糧食進口對產(chǎn)業(yè)的影響

增強糧食自給率不能忽視糧食進口貿(mào)易的不利影響。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的研究，2012—2013年度全球谷物產(chǎn)需缺口約640億斤，反映全球糧食供求狀況的庫存消費比也下降到20.5%，接近18%的糧食安全警戒線。因此，要汲取2008年糧食危機中海地、埃及等國糧價飆升和糧食供需趨緊引發(fā)社會動蕩的教訓(xùn)。目前全球每年糧食貿(mào)易量為4 800億斤，僅相當(dāng)于我國糧食消費量的一半左右，從我國的主要糧食品種稻谷來看，我國每年消費大約為3 700億斤～3 750億斤，而國際市場大米貿(mào)易總量僅為500億斤～600億斤，僅占我國大米消費量的15%左右，可見，在中國已成為“糧食凈進口國”時，期望通過進口緩解國內(nèi)產(chǎn)需矛盾是不現(xiàn)實的。

化解糧食進口對糧食安全影響的根本目的，是著眼于有效統(tǒng)籌國內(nèi)生產(chǎn)和進口需求，確保貿(mào)易政策與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策相銜接，進出口調(diào)控與國內(nèi)供需趨勢相協(xié)調(diào)。在實踐中，一是要利用好關(guān)稅、關(guān)稅配額等管理措施，發(fā)揮其“門檻”作用，避免糧食進口對國內(nèi)趨勢價格的過度打壓和抑制。二是要統(tǒng)籌考慮糧食進口在平抑國內(nèi)市場和干預(yù)國際市場中的作用，建立合理的進口儲備機制，提高庫存量，提升干預(yù)糧食市場能力。三是要建立糧食安全的風(fēng)險預(yù)警與快速反應(yīng)機制，防范和減少不合理進口，避免其對國內(nèi)糧食生產(chǎn)的沖擊。四是要穩(wěn)定國際間的糧食產(chǎn)銷關(guān)系，加強與貨源國的互利互惠聯(lián)系，并鼓勵企業(yè)走出去，建立穩(wěn)固的進口糧源保障體系。五是要提高貿(mào)易話語權(quán)。通過政府主導(dǎo)或政府支持、糧食行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)運作的方式，發(fā)展和完善糧食國際貿(mào)易機制，提高糧食貿(mào)易中的談判能力和對價格、交易量的影響力。

注釋：

①根據(jù)相關(guān)研究和歷史經(jīng)驗，糧食價格對糧食產(chǎn)量的影響一般存在一個1～2年的滯后期，本研究采用了當(dāng)年的糧食產(chǎn)量和上年的糧食價格指數(shù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

參考文獻：

[1]聶振邦.中國糧食發(fā)展報告（2004—2008年）[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2009：45.

[2]黃季焜，楊軍，仇煥廣.新時期國家糧食安全戰(zhàn)略和政策的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2012，（3）.

[3]張勇.耕地視角下的我國糧食安全考慮[J].南方農(nóng)村，2013，（4）.

[4]陸建中，張江麗，解沛.國家糧食安全的農(nóng)業(yè)科技長效支撐機制探討[J].中國農(nóng)學(xué)通報，2011，（20）.

[5]張淑萍.我國糧食價格變動的經(jīng)濟效應(yīng)分析[J].財經(jīng)科學(xué)，2011，（8）.

[6]Verburg，Peter H.，Y.Chen and T.Veldkamp，Spatial Explorations of Land Use Change and Grain Production in China，Agriculture，Ecosystems & Environment，2000，82（1）：333-354

[7]Chen，Jie. Rapid Urbanization in China：A Real Challenge to Soil Protection and Food Security，Catena，2007，69（1）：1-15.

[8]李英，趙文報.開放條件下糧食進口對我國糧食安全的影響及對策[J].對外經(jīng)貿(mào)實務(wù)，2013，（8）.

[9]倪洪興.開放視角下中國糧食安全戰(zhàn)略再認識[N].中國城鄉(xiāng)報，2014-01-08.

[10]盛逖.我國糧食補貼績效評價及對策研究[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2013，（5）.

責(zé)任編輯、校對：艾 嵐endprint

（一）堅守耕地紅線，確保糧食基本供給能力

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。相當(dāng)多的學(xué)者（Verburg，2000；Chen，2007）均認為，保證糧食基本自給是實現(xiàn)國家糧食安全的最基本條件，而耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量是糧食自給的最基本前提。通過分析中國耕地數(shù)量變化、質(zhì)量狀況與糧食生產(chǎn)的關(guān)系可以看出，21世紀(jì)中國的糧食安全戰(zhàn)略必須在保護耕地數(shù)量的同時，高度重視耕地質(zhì)量改善及土地的可持續(xù)利用?，F(xiàn)實也正是如此，2012年中國耕地保有量已不足18.18億畝，要實現(xiàn)“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標(biāo)，就必須堅守18億畝耕地的紅線，同時要保持現(xiàn)有耕地面積的基本穩(wěn)定。在保護現(xiàn)有耕地的基礎(chǔ)上，既要提高糧食單產(chǎn)水平，又要積極開發(fā)后備土地資源。城市化建設(shè)要調(diào)整傳統(tǒng)的占地擴張路徑，充分利用非耕地擴張城市空間。最重要的是，要積極完善糧食生產(chǎn)總體規(guī)劃，根據(jù)主要糧食的市場需求結(jié)構(gòu)特點和變化趨勢，確立不同品種主糧在糧食安全中的地位，使糧食自給率目標(biāo)和糧食生產(chǎn)布局、品種結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。在優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，加強優(yōu)勢糧食主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃，加快糧食示范區(qū)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的基礎(chǔ)上，明確基本播種面積和基本產(chǎn)量目標(biāo)，挖掘國內(nèi)糧食生產(chǎn)潛力。

確保糧食基本供給能力需要多管齊下。一是加強對土地整治工作的專項投入，使之直接用于改造中低產(chǎn)田和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將中低產(chǎn)田建成旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水增效的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。二是繼續(xù)加強糧食品種品質(zhì)改良工作，加大對國內(nèi)原有糧食品種改良研發(fā)的投入，改變品種改良研究經(jīng)費過度集中于轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域的狀況。三是加大農(nóng)業(yè)科技投入，推進集約化、綠色經(jīng)營，大幅度地減少農(nóng)藥、化肥和水資源的用量。四是有序引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營，使之與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)。

（二）改進和完善“強農(nóng)惠農(nóng)”政策支持體系

對農(nóng)業(yè)施行政策保護是世界各國的慣例。當(dāng)前中國的“強農(nóng)惠農(nóng)”政策支持體系在一定程度上緩解了糧食生產(chǎn)比較利益受損的趨勢。但是，在促進農(nóng)民增收方面其作用有限，難以起到對糧食生產(chǎn)的激勵作用。需要在更高層次上進行政策設(shè)計，保護糧食生產(chǎn)積極性。

其一，要改變“普惠”式的糧食生產(chǎn)直接補貼。無論是按農(nóng)業(yè)計稅面積、計稅常產(chǎn)補貼，還是按種糧面積或者農(nóng)民出售商品糧數(shù)量掛鉤補貼，都必須同時解決鎖定補貼對象、促進糧農(nóng)增收、調(diào)節(jié)糧食作物種植結(jié)構(gòu)等問題，使糧食主產(chǎn)區(qū)通過增產(chǎn)獲得更多的額外補貼。其二，改變“靜態(tài)”式的糧食補貼方式，提高農(nóng)資綜合直補標(biāo)準(zhǔn)，消除農(nóng)資價格波動的影響。具體可以實行綜合補貼“動態(tài)”調(diào)整機制，統(tǒng)籌考慮化肥等農(nóng)資價格和糧食價格，使農(nóng)資綜合直補與農(nóng)資價格漲幅掛鉤。其三，提高良種補貼標(biāo)準(zhǔn)，擴大補貼范圍，使補貼范圍涵蓋小麥、水稻、玉米和東北大豆等多個品種，同時將污染治理費用納入農(nóng)業(yè)補貼體系中。其四，提高糧食生產(chǎn)補貼。發(fā)達國家對農(nóng)民的直接補貼約占農(nóng)民收入的30%～50%，而目前中國的糧食直接補貼的標(biāo)準(zhǔn)還處于較低的水平。盡管按加入世貿(mào)組織時的承諾，中國農(nóng)業(yè)補貼不得超過當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%這個“天花板”，但仍需加大補貼力度，使農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重從目前的5%逐步提高到8%左右，用足補貼空間。其五，在糧食價格支持和直接補貼之外，進一步改進糧食儲備、政策性糧食銷售和糧食加工產(chǎn)業(yè)政策，在糧食流通領(lǐng)域也要出臺優(yōu)惠政策，減輕糧食貯存、交易和加工利用中的負擔(dān)。

（三）有效管控糧食進口對產(chǎn)業(yè)的影響

增強糧食自給率不能忽視糧食進口貿(mào)易的不利影響。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的研究，2012—2013年度全球谷物產(chǎn)需缺口約640億斤，反映全球糧食供求狀況的庫存消費比也下降到20.5%，接近18%的糧食安全警戒線。因此，要汲取2008年糧食危機中海地、埃及等國糧價飆升和糧食供需趨緊引發(fā)社會動蕩的教訓(xùn)。目前全球每年糧食貿(mào)易量為4 800億斤，僅相當(dāng)于我國糧食消費量的一半左右，從我國的主要糧食品種稻谷來看，我國每年消費大約為3 700億斤～3 750億斤，而國際市場大米貿(mào)易總量僅為500億斤～600億斤，僅占我國大米消費量的15%左右，可見，在中國已成為“糧食凈進口國”時，期望通過進口緩解國內(nèi)產(chǎn)需矛盾是不現(xiàn)實的。

化解糧食進口對糧食安全影響的根本目的，是著眼于有效統(tǒng)籌國內(nèi)生產(chǎn)和進口需求，確保貿(mào)易政策與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策相銜接，進出口調(diào)控與國內(nèi)供需趨勢相協(xié)調(diào)。在實踐中，一是要利用好關(guān)稅、關(guān)稅配額等管理措施，發(fā)揮其“門檻”作用，避免糧食進口對國內(nèi)趨勢價格的過度打壓和抑制。二是要統(tǒng)籌考慮糧食進口在平抑國內(nèi)市場和干預(yù)國際市場中的作用，建立合理的進口儲備機制，提高庫存量，提升干預(yù)糧食市場能力。三是要建立糧食安全的風(fēng)險預(yù)警與快速反應(yīng)機制，防范和減少不合理進口，避免其對國內(nèi)糧食生產(chǎn)的沖擊。四是要穩(wěn)定國際間的糧食產(chǎn)銷關(guān)系，加強與貨源國的互利互惠聯(lián)系，并鼓勵企業(yè)走出去，建立穩(wěn)固的進口糧源保障體系。五是要提高貿(mào)易話語權(quán)。通過政府主導(dǎo)或政府支持、糧食行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)運作的方式，發(fā)展和完善糧食國際貿(mào)易機制，提高糧食貿(mào)易中的談判能力和對價格、交易量的影響力。

注釋：

①根據(jù)相關(guān)研究和歷史經(jīng)驗，糧食價格對糧食產(chǎn)量的影響一般存在一個1～2年的滯后期，本研究采用了當(dāng)年的糧食產(chǎn)量和上年的糧食價格指數(shù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

參考文獻：

[1]聶振邦.中國糧食發(fā)展報告（2004—2008年）[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2009：45.

[2]黃季焜，楊軍，仇煥廣.新時期國家糧食安全戰(zhàn)略和政策的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2012，（3）.

[3]張勇.耕地視角下的我國糧食安全考慮[J].南方農(nóng)村，2013，（4）.

[4]陸建中，張江麗，解沛.國家糧食安全的農(nóng)業(yè)科技長效支撐機制探討[J].中國農(nóng)學(xué)通報，2011，（20）.

[5]張淑萍.我國糧食價格變動的經(jīng)濟效應(yīng)分析[J].財經(jīng)科學(xué)，2011，（8）.

[6]Verburg，Peter H.，Y.Chen and T.Veldkamp，Spatial Explorations of Land Use Change and Grain Production in China，Agriculture，Ecosystems & Environment，2000，82（1）：333-354

[7]Chen，Jie. Rapid Urbanization in China：A Real Challenge to Soil Protection and Food Security，Catena，2007，69（1）：1-15.

[8]李英，趙文報.開放條件下糧食進口對我國糧食安全的影響及對策[J].對外經(jīng)貿(mào)實務(wù)，2013，（8）.

[9]倪洪興.開放視角下中國糧食安全戰(zhàn)略再認識[N].中國城鄉(xiāng)報，2014-01-08.

[10]盛逖.我國糧食補貼績效評價及對策研究[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2013，（5）.

責(zé)任編輯、校對：艾 嵐endprint

（一）堅守耕地紅線，確保糧食基本供給能力

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。相當(dāng)多的學(xué)者（Verburg，2000；Chen，2007）均認為，保證糧食基本自給是實現(xiàn)國家糧食安全的最基本條件，而耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量是糧食自給的最基本前提。通過分析中國耕地數(shù)量變化、質(zhì)量狀況與糧食生產(chǎn)的關(guān)系可以看出，21世紀(jì)中國的糧食安全戰(zhàn)略必須在保護耕地數(shù)量的同時，高度重視耕地質(zhì)量改善及土地的可持續(xù)利用。現(xiàn)實也正是如此，2012年中國耕地保有量已不足18.18億畝，要實現(xiàn)“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標(biāo)，就必須堅守18億畝耕地的紅線，同時要保持現(xiàn)有耕地面積的基本穩(wěn)定。在保護現(xiàn)有耕地的基礎(chǔ)上，既要提高糧食單產(chǎn)水平，又要積極開發(fā)后備土地資源。城市化建設(shè)要調(diào)整傳統(tǒng)的占地擴張路徑，充分利用非耕地擴張城市空間。最重要的是，要積極完善糧食生產(chǎn)總體規(guī)劃，根據(jù)主要糧食的市場需求結(jié)構(gòu)特點和變化趨勢，確立不同品種主糧在糧食安全中的地位，使糧食自給率目標(biāo)和糧食生產(chǎn)布局、品種結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。在優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，加強優(yōu)勢糧食主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃，加快糧食示范區(qū)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的基礎(chǔ)上，明確基本播種面積和基本產(chǎn)量目標(biāo)，挖掘國內(nèi)糧食生產(chǎn)潛力。

確保糧食基本供給能力需要多管齊下。一是加強對土地整治工作的專項投入，使之直接用于改造中低產(chǎn)田和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將中低產(chǎn)田建成旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水增效的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。二是繼續(xù)加強糧食品種品質(zhì)改良工作，加大對國內(nèi)原有糧食品種改良研發(fā)的投入，改變品種改良研究經(jīng)費過度集中于轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域的狀況。三是加大農(nóng)業(yè)科技投入，推進集約化、綠色經(jīng)營，大幅度地減少農(nóng)藥、化肥和水資源的用量。四是有序引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營，使之與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)。

（二）改進和完善“強農(nóng)惠農(nóng)”政策支持體系

對農(nóng)業(yè)施行政策保護是世界各國的慣例。當(dāng)前中國的“強農(nóng)惠農(nóng)”政策支持體系在一定程度上緩解了糧食生產(chǎn)比較利益受損的趨勢。但是，在促進農(nóng)民增收方面其作用有限，難以起到對糧食生產(chǎn)的激勵作用。需要在更高層次上進行政策設(shè)計，保護糧食生產(chǎn)積極性。

其一，要改變“普惠”式的糧食生產(chǎn)直接補貼。無論是按農(nóng)業(yè)計稅面積、計稅常產(chǎn)補貼，還是按種糧面積或者農(nóng)民出售商品糧數(shù)量掛鉤補貼，都必須同時解決鎖定補貼對象、促進糧農(nóng)增收、調(diào)節(jié)糧食作物種植結(jié)構(gòu)等問題，使糧食主產(chǎn)區(qū)通過增產(chǎn)獲得更多的額外補貼。其二，改變“靜態(tài)”式的糧食補貼方式，提高農(nóng)資綜合直補標(biāo)準(zhǔn)，消除農(nóng)資價格波動的影響。具體可以實行綜合補貼“動態(tài)”調(diào)整機制，統(tǒng)籌考慮化肥等農(nóng)資價格和糧食價格，使農(nóng)資綜合直補與農(nóng)資價格漲幅掛鉤。其三，提高良種補貼標(biāo)準(zhǔn)，擴大補貼范圍，使補貼范圍涵蓋小麥、水稻、玉米和東北大豆等多個品種，同時將污染治理費用納入農(nóng)業(yè)補貼體系中。其四，提高糧食生產(chǎn)補貼。發(fā)達國家對農(nóng)民的直接補貼約占農(nóng)民收入的30%～50%，而目前中國的糧食直接補貼的標(biāo)準(zhǔn)還處于較低的水平。盡管按加入世貿(mào)組織時的承諾，中國農(nóng)業(yè)補貼不得超過當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%這個“天花板”，但仍需加大補貼力度，使農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重從目前的5%逐步提高到8%左右，用足補貼空間。其五，在糧食價格支持和直接補貼之外，進一步改進糧食儲備、政策性糧食銷售和糧食加工產(chǎn)業(yè)政策，在糧食流通領(lǐng)域也要出臺優(yōu)惠政策，減輕糧食貯存、交易和加工利用中的負擔(dān)。

（三）有效管控糧食進口對產(chǎn)業(yè)的影響

增強糧食自給率不能忽視糧食進口貿(mào)易的不利影響。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的研究，2012—2013年度全球谷物產(chǎn)需缺口約640億斤，反映全球糧食供求狀況的庫存消費比也下降到20.5%，接近18%的糧食安全警戒線。因此，要汲取2008年糧食危機中海地、埃及等國糧價飆升和糧食供需趨緊引發(fā)社會動蕩的教訓(xùn)。目前全球每年糧食貿(mào)易量為4 800億斤，僅相當(dāng)于我國糧食消費量的一半左右，從我國的主要糧食品種稻谷來看，我國每年消費大約為3 700億斤～3 750億斤，而國際市場大米貿(mào)易總量僅為500億斤～600億斤，僅占我國大米消費量的15%左右，可見，在中國已成為“糧食凈進口國”時，期望通過進口緩解國內(nèi)產(chǎn)需矛盾是不現(xiàn)實的。

化解糧食進口對糧食安全影響的根本目的，是著眼于有效統(tǒng)籌國內(nèi)生產(chǎn)和進口需求，確保貿(mào)易政策與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策相銜接，進出口調(diào)控與國內(nèi)供需趨勢相協(xié)調(diào)。在實踐中，一是要利用好關(guān)稅、關(guān)稅配額等管理措施，發(fā)揮其“門檻”作用，避免糧食進口對國內(nèi)趨勢價格的過度打壓和抑制。二是要統(tǒng)籌考慮糧食進口在平抑國內(nèi)市場和干預(yù)國際市場中的作用，建立合理的進口儲備機制，提高庫存量，提升干預(yù)糧食市場能力。三是要建立糧食安全的風(fēng)險預(yù)警與快速反應(yīng)機制，防范和減少不合理進口，避免其對國內(nèi)糧食生產(chǎn)的沖擊。四是要穩(wěn)定國際間的糧食產(chǎn)銷關(guān)系，加強與貨源國的互利互惠聯(lián)系，并鼓勵企業(yè)走出去，建立穩(wěn)固的進口糧源保障體系。五是要提高貿(mào)易話語權(quán)。通過政府主導(dǎo)或政府支持、糧食行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)運作的方式，發(fā)展和完善糧食國際貿(mào)易機制，提高糧食貿(mào)易中的談判能力和對價格、交易量的影響力。

注釋：

①根據(jù)相關(guān)研究和歷史經(jīng)驗，糧食價格對糧食產(chǎn)量的影響一般存在一個1～2年的滯后期，本研究采用了當(dāng)年的糧食產(chǎn)量和上年的糧食價格指數(shù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

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責(zé)任編輯、校對：艾 嵐endprint