當前我國城鄉(xiāng)發(fā)展已步入新階段。十八屆三中全會指出：健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，這表明構建新型城鄉(xiāng)關系已成為新時期城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務。

一、構建新型城鄉(xiāng)關系的政策目標

所謂新型城鄉(xiāng)關系，就是通過制度創(chuàng)新，構建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口自由遷徙，要素自由流動，公共服務均衡覆蓋，促進城鄉(xiāng)在空間、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面一體化的發(fā)展。其政策目標體現(xiàn)在：

一是生產(chǎn)協(xié)調。新型城鄉(xiāng)關系表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)層面主要就是工農(nóng)協(xié)調融合發(fā)展，共同進步。工農(nóng)協(xié)調發(fā)展既包括工農(nóng)發(fā)展規(guī)模要協(xié)調，工農(nóng)發(fā)展速度要協(xié)調，也包括工農(nóng)發(fā)展的利益分配要協(xié)調。工農(nóng)融合發(fā)展，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（如食品加工、生物質、文化、旅游等產(chǎn)業(yè)）的融合，這種融合既可以拓展農(nóng)業(yè)的多種功能，又可以拓展農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間。

二是生活等值。指不論生活在城市還是農(nóng)村，都能獲得體面而有尊嚴的生活。新型城鄉(xiāng)關系不能也不應消除所有城鄉(xiāng)差別，但城鄉(xiāng)不同的生活方式在功能效用上是等值的，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共物品均衡配置、公共服務均享、社會保障均等、公民權利平等。農(nóng)村生活總體效用等值于城鎮(zhèn)生活，甚至相對于城市，農(nóng)村具有更加寬松的居住條件，舒適悠閑的生活環(huán)境，幸福指數(shù)更高。

三是生態(tài)互補。新型城鄉(xiāng)關系應是一種差異性協(xié)調的生態(tài)文明關系，兩者之間自然區(qū)位不同、地理地貌不同、植被系統(tǒng)不同、自然景觀不同，各有其相對獨立的生態(tài)功能，但生態(tài)功能優(yōu)勢互補，生態(tài)安全相互支持。

四是人口相應。主要指農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)同推進。當前我國不僅有相當?shù)霓r(nóng)業(yè)富余勞動力滯留在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村，就業(yè)結構與產(chǎn)業(yè)結構存在較大的偏差，而且大量非農(nóng)就業(yè)人口不能市民化，使得我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及城市化均滯后于工業(yè)化。因此促進農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)落戶、特別是促進農(nóng)民工市民化是新型城鄉(xiāng)關系的重要內(nèi)容。

五是文化共榮。城鎮(zhèn)文化是先進文化的龍頭，發(fā)揮著引領和整合其他各種文化的作用；而農(nóng)村文化則積累了豐富的民族文化資源，蘊藏著極大的群眾文化的創(chuàng)造力。促進城鄉(xiāng)文化交融，形成城鄉(xiāng)文化百花齊放、共生共榮的格局，進而提升全社會的文明程度。

二、構建新型城鄉(xiāng)關系的主要障礙

（一）體制建構障礙

改革開放之后，引入了市場經(jīng)濟體制，增強了市場機制配置資源的作用和微觀主體的內(nèi)在活力，但是卻沒能同步消除以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元社會體制。近些年，不少地方政府在著力取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，但實踐中，名義上的戶籍制度容易取消，與戶籍制度關聯(lián)的勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療等二元制度的消除卻難以到位。

（二）發(fā)展戰(zhàn)略障礙

長期以來，我國“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略形成了城鄉(xiāng)分割的二元結構，并由此帶來了認識上的偏差，在實踐中形成了城市與工業(yè)發(fā)展偏向。雖然城市基礎設施建設和規(guī)模均有很大發(fā)展，城市居民的生活水平也有顯著的提高，但不僅沒有相應帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，還導致了增長方式的偏差，即以農(nóng)村土地、農(nóng)村勞動力、農(nóng)村資源環(huán)境的無償或低價供給為代價的粗放型高速增長，加劇了城鄉(xiāng)關系的失衡和長期增長的不可持續(xù)性。

（三）政府行為障礙

主要涉及政府職能偏差和政績導向偏差兩個方面。從政府職能偏差角度看，集中反映在各級政府微觀管制過多、直接參與經(jīng)濟活動進而替代市場職能的行為偏多，而提供公共服務、建立公平的競爭環(huán)境的行為偏少，力度不夠。從政績導向偏差角度看，受制于干部選拔、晉升和任期等方面的制度安排，大部分政府領導存在政績觀的偏差：重視有形政績和短期政績，忽視無形政績和長期政績，政績觀的偏差致使政府在政策制定和資源配置過程中，自然偏向于城市、偏向于形象工程和短期見效項目。

（四）城鄉(xiāng)差距障礙

城鄉(xiāng)分割的二元體制導致了城鄉(xiāng)分化的發(fā)展路徑。國民經(jīng)濟的二元結構非常明顯，而且在二元經(jīng)濟結構基礎上還形成了具有中國特色的二元社會結構，在城鄉(xiāng)制度安排上，延續(xù)多年的戶籍制度、財稅制度、教育制度等嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。農(nóng)村未能與城市同步發(fā)展，農(nóng)村的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等現(xiàn)代文明遠遠落后于城市。城鄉(xiāng)差距已成為一種巨大的慣性，反過來繼續(xù)推動著發(fā)展的分化：城市發(fā)展越來越快、越來越好，農(nóng)村發(fā)展變得相對緩慢，使得農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的疏遠越來越明顯。

三、構建新型城鄉(xiāng)關系的路徑

（一）產(chǎn)業(yè)化路徑

促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展是構建新型城鄉(xiāng)關系的基礎。要以產(chǎn)業(yè)延伸為平臺，形成工農(nóng)互動、協(xié)調發(fā)展的利益關系，加強工業(yè)和農(nóng)業(yè)的聯(lián)系。一是加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。當前農(nóng)村正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系面臨諸多新挑戰(zhàn)：農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)定性和持續(xù)性問題；農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式集約化和組織化問題；農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系社會化和專業(yè)化問題。即經(jīng)營規(guī)模小、方式粗放、勞動力老齡化、組織化程度低、服務體系不健全等突出問題。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系應突出集約化、專業(yè)化、組織化和社會化的基本特性，加強主體培育，創(chuàng)新組織模式，強化服務支撐，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供要素支撐和制度保障。二是推動工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)的融合協(xié)調發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展是對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系的根本性改變，有利于構筑產(chǎn)業(yè)生態(tài)，促進城鄉(xiāng)互動循環(huán)。

（二）制度化路徑

破除城鄉(xiāng)二元結構，建立城鄉(xiāng)一體化制度體系，是構建新型城鄉(xiāng)關系的關鍵。

1、創(chuàng)新戶籍制度。戶籍管理制度改革的方向是，建立有利于城鄉(xiāng)居民自由遷徙的人口管理制度。要逐步實現(xiàn)“兩個轉變”，即由戶籍“行政審批制”向“民事登記制”轉變，由城鄉(xiāng)“二元制”向城鄉(xiāng)“一元化”轉變。要以固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本條件，按照實際居住地統(tǒng)一登記“居民戶口”。進行戶籍制度改革，關鍵在于清除“拖掛”在戶籍上的“社會福利”，消除“不對稱”權利，使城鄉(xiāng)居民基本權利保障與戶籍徹底脫鉤，從而打通人口自由遷徙和生產(chǎn)要素自由流動的通道。endprint

2、創(chuàng)新土地制度。土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，土地制度是最基本的經(jīng)濟制度。改革農(nóng)村土地制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“同地同權”。開展集體土地所有權、宅基地使用權、房屋所有權、集體建設用地使用權的確權登記頒證。鼓勵引導農(nóng)民采取出租、入股、抵押、互換、置換等各種方式流轉土地承包經(jīng)營權，進一步完善農(nóng)地流轉法規(guī)，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實施農(nóng)村土地整理，盤活農(nóng)村建設用地存量，集中集約利用土地。推進征地改革，逐步縮小征地范圍，堅持同地同價、及時足額合理補償?shù)脑瓌t，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權益。

3、創(chuàng)新公共資源配置制度。消除公共資源配置的城鄉(xiāng)二元制度。首先，補齊對“三農(nóng)”的歷史欠帳，把國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，讓農(nóng)村的學校、醫(yī)院等盡快接近城市水平，構筑城鄉(xiāng)同步發(fā)展的基礎平臺。其次，以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為目標，建立以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動機制，通過幫扶、信息技術等手段，推動城市優(yōu)質資源向農(nóng)村延伸，促進農(nóng)村共享城市優(yōu)質公共資源，逐步推進基本公共服務城鄉(xiāng)制度銜接、標準一體。此外，還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護和治理。

4、創(chuàng)新金融服務制度。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和城鄉(xiāng)一體化土地市場的形成，農(nóng)村金融需求呈現(xiàn)出集約化、規(guī)模化、多樣化的趨勢，農(nóng)村金融需求對金融供給提出了新要求。要培育多元化農(nóng)村金融主體，建立有序競爭的、多層次、廣覆蓋的農(nóng)村金融體系。圍繞農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營組織形式的特點，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務產(chǎn)品，積極探索創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權、林權、房屋產(chǎn)權、農(nóng)村基礎設施使用權抵押等金融服務，制定農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款實施辦法。改善農(nóng)村金融環(huán)境，積極推進農(nóng)村信用體系建設，加強農(nóng)村信用擔保體系建設，建立農(nóng)村金融風險保障機制。

（三）城鎮(zhèn)化路徑

走新型城鎮(zhèn)化道路是構建新型城鄉(xiāng)關系的重要途徑。新型城鎮(zhèn)化核心是以人為本，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質量。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展層次上，要大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。進一步的城市化重點是城市要素、城市生活方式向農(nóng)村擴展，而小城鎮(zhèn)就是連接城市和農(nóng)村的“節(jié)點”，依托小城鎮(zhèn)聯(lián)結農(nóng)村各業(yè)，輻射周圍農(nóng)村，才能就地帶動農(nóng)村的繁榮和發(fā)展，因此小城鎮(zhèn)遠不是簡單意義上的城市與農(nóng)村間的地理區(qū)域，它更是通過銜接城鄉(xiāng)斷層，縮小城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力、經(jīng)濟形態(tài)、要素配置、生活方式以及社會事業(yè)諸多方面的差距，從而創(chuàng)造城鄉(xiāng)互動、工農(nóng)互促協(xié)調發(fā)展的系統(tǒng)工程。在城市內(nèi)部，要逐步破除城鄉(xiāng)戶籍制度的阻礙，扎實推動轉移人口進城落戶、安居樂業(yè)，實現(xiàn)進城農(nóng)民工真正市民化。在城鄉(xiāng)之間，要進一步填平公共服務鴻溝，努力形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、公共服務、勞動就業(yè)和社會管理一體化新格局，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域壁壘。

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[3]鄧曉燕，鄭向東. 關于土地流轉新政與構建新型城鄉(xiāng)關系的思考.理論界，2009（4）

（劉衛(wèi)紅，1969年生，湖南婁底人，婁底市委黨校經(jīng)濟學副教授。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟）endprint