李想　祿舒羽

摘 要：隨著城市化與工業(yè)化進(jìn)程加快，土地需求量逐漸增大，對(duì)農(nóng)村集體土地的征收變成了滿足我國(guó)各種各樣建設(shè)用地的主要的途徑。這幾年來(lái)，我國(guó)的集體土地征收數(shù)量逐年上升，而與之密切相連的土地征收補(bǔ)償問(wèn)題以及由此引發(fā)的社會(huì)糾紛問(wèn)題也日漸突出。征地補(bǔ)償制度是社會(huì)主義制度下的重要制度，對(duì)于加快城市化發(fā)展、完善基礎(chǔ)設(shè)施等都有重大影響。如今土地征收補(bǔ)償制度中存在眾多問(wèn)題，要加強(qiáng)土地征收補(bǔ)償制度的建設(shè)也就極為迫切了。

關(guān)鍵詞：人的城鎮(zhèn)化；立法現(xiàn)狀；補(bǔ)償制度不足；完善補(bǔ)償制度

征地補(bǔ)償制度是社會(huì)主義制度下的重要制度，對(duì)于加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展、完善基礎(chǔ)設(shè)施等都有重大影響，征地補(bǔ)償制度作為我國(guó)征地制度的最主要問(wèn)題，是我國(guó)現(xiàn)行征地制度備受的焦點(diǎn)，同時(shí)也是我國(guó)現(xiàn)行征地制度改革的難點(diǎn)。“人的城鎮(zhèn)化”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，須統(tǒng)籌推進(jìn)，須循序漸進(jìn)，在此背景下，土地征收更需要彌補(bǔ)不足、完善制度。

一、集體土地征收補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀

2004年憲法修正案頒布以前，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)母拍畋容^模糊。直到第四次對(duì)1982年憲法進(jìn)行修正以后，才對(duì)土地征收和土地征用作了區(qū)分。

在憲法層面，在2004年以前的憲法中，并沒(méi)有區(qū)分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，“征用”與“征收”的程序與補(bǔ)償方面也不同，所以這就意味著土地征收補(bǔ)償問(wèn)題存在很大的不確定性。直到2004年《憲法修正案四》對(duì)憲法第10條第3款進(jìn)行了突破性的修改，而該憲法修正案使土地征用與土地征收的區(qū)分第一次在我國(guó)的憲法層面上得到了明確，從而為我國(guó)在處理征收補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)提供了憲法基礎(chǔ)。

從行政法規(guī)、部門規(guī)章及他規(guī)范性法律文件層面來(lái)看，第一、《決定》第3節(jié)的第12條至第15條的規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)土地征收補(bǔ)償制度中的重點(diǎn)和核心內(nèi)容的重視。第二、國(guó)土資源部2004年發(fā)布的《意見(jiàn)》中，關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的描述對(duì)統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制定、統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)確定、征地片區(qū)綜合地價(jià)的制定以及土地補(bǔ)償費(fèi)的分配也做出了意見(jiàn)；同時(shí)對(duì)被征地農(nóng)民的安置途徑、征地工作程序、征地實(shí)施監(jiān)管方面也做出了明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。

二、集體土地征收補(bǔ)償制度中的不足

1.征地的補(bǔ)償方式不科學(xué)

第一，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地的補(bǔ)償費(fèi)用都是按照前三年的平均年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算出來(lái)的。但是每畝地前三年的平均年產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)起來(lái)很困難，第二，土地的使用性質(zhì)不相同，比如在土地上種蔬菜和種糧食產(chǎn)值肯定不同。因此在算補(bǔ)償數(shù)額的時(shí)候按照全鄉(xiāng)平均年產(chǎn)值計(jì)算是非常不科學(xué)的。第三，省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定的對(duì)地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也使得補(bǔ)償費(fèi)用低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

土地是農(nóng)民的根，那些失去土地的農(nóng)民，因?yàn)槭袌?chǎng)配置勞動(dòng)力，文化程度低的農(nóng)民想要找到一份工作十分困難，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償費(fèi)用就是他們的唯一生活來(lái)源，而那些微薄的補(bǔ)償只會(huì)使他們的生活更加貧困。

2.征收補(bǔ)償過(guò)程中的監(jiān)督缺位

如今我國(guó)的征地補(bǔ)償監(jiān)督流于形式。基本全靠行政權(quán)力的自我約束，而沒(méi)有司法程序的監(jiān)督保障。相關(guān)的法律法規(guī)中，雖然做了一些規(guī)定，例如如果征地的單位不按征地的批準(zhǔn)用途使用土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)批準(zhǔn)可以行使他們對(duì)土地的回收權(quán)，但是這一規(guī)定僅說(shuō)明了未按批準(zhǔn)用途使用的后果，對(duì)于怎么監(jiān)督和如何確定責(zé)任卻沒(méi)有做出明確的規(guī)定。即使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使了監(jiān)督權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不聞不問(wèn)，而法律有沒(méi)有給他們相應(yīng)的權(quán)利。更何況，在實(shí)際生活中，農(nóng)民參與監(jiān)督少之又少，對(duì)征地補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督就只能是表面工作罷了。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)低、范圍小

根據(jù)《土地管理法》第47條的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容，如今國(guó)家對(duì)農(nóng)民用地進(jìn)行嚴(yán)格的控制，但市場(chǎng)對(duì)土地的需求量卻很大。供求關(guān)系的失衡必定造成土地抬價(jià)，而以年產(chǎn)值作為計(jì)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法卻沒(méi)有考慮過(guò)土地的市場(chǎng)價(jià)格，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低是其必然結(jié)果。

三、集體土地征收補(bǔ)償制度的完善

1.明確合理的征收補(bǔ)償制度

我國(guó)可以采用目前各國(guó)通行的做法，不但考慮土地原有用途，也要對(duì)土地的附著物進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)被征收的土地進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，然后再提出補(bǔ)償辦法。此外，對(duì)于土地征收補(bǔ)償數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)該修改先前所規(guī)定的依照產(chǎn)值倍數(shù)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)去國(guó)家的征地補(bǔ)償國(guó)家意志體現(xiàn)的太強(qiáng)，如今土地的，土地的價(jià)格市場(chǎng)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確立，隨之市場(chǎng)的變化改變征地標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)使得其更加的合理，公平。

2.建立多元化的土地征收補(bǔ)償方式

如今我國(guó)主要靠貨幣來(lái)補(bǔ)償，除了貨幣補(bǔ)償，其他的補(bǔ)償方式也許可以更好的保障農(nóng)民的利益，如替代補(bǔ)償、債券補(bǔ)償、留地補(bǔ)償或股權(quán)補(bǔ)償?shù)?。替代物補(bǔ)償主要針對(duì)被征收人重要生活資料的安排。而留地補(bǔ)償就是給被征地農(nóng)民集體留下一定土地，讓他們自己進(jìn)行第二三產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)利用，這種方式可以很好的解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。稱股權(quán)補(bǔ)償或債券補(bǔ)償是指對(duì)于一些有穩(wěn)定收益的公共事業(yè)項(xiàng)目，可以釆取將被征收土地折價(jià)入股的方式進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)于解決農(nóng)民的生活問(wèn)題不失為一種很好的辦法。

3.加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用收支情況的監(jiān)督

《土地管理法》第49條比較原則規(guī)定被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受成員監(jiān)督。但是對(duì)于如何實(shí)行監(jiān)督等細(xì)節(jié)方面都未進(jìn)行規(guī)定，《土地管理法實(shí)施條例》、《征用土地公告辦法》等也沒(méi)有做出細(xì)節(jié)的規(guī)定，如果在立法中做出對(duì)入如何實(shí)施監(jiān)督以及監(jiān)督的時(shí)間地點(diǎn)等的規(guī)定，就能很好的避免監(jiān)督流于形式。同時(shí)規(guī)定如果農(nóng)民的補(bǔ)償款受到截留，可以通過(guò)法律救濟(jì)來(lái)保障自己的權(quán)利。除了以上兩點(diǎn)，由于土地行政主管部門是征收集體土地的主管部門，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民更多的對(duì)征收土地補(bǔ)償費(fèi)用收支情況監(jiān)督的權(quán)利。

（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市河南師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 李集合著：《土地征收征用法律制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版。

[2] 王太高：《行政補(bǔ)償制度研究》，北京大學(xué)出版社2004年版。

[3] 孫鶴?。骸墩鞯丶m紛的政治學(xué)分析》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版。

[4] 周其仁著：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)研究》，北京大學(xué)出版社2004年版。

[5] 翁岳生：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版。

[6] 潘嘉瑋：《城市化進(jìn)程中土地征收法律問(wèn)題研究》，北京：人民出版社，2009年版。