黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度”。這一《決定》含義深刻，標志著我國社會保險制度改革進入了新階段，即由社會保障階段進入社會保險階段；由“政府包攬社會保障階段轉(zhuǎn)入政府主導、市場調(diào)節(jié)、公眾參與、社會監(jiān)督”的社會保險階段。

一、“社會保險”與“社會保障”內(nèi)在含義不同

以往的中央文件里一般提“養(yǎng)老保障制度”和“醫(yī)療保障制度”。“保障”改為“保險”，雖是一詞之差，但其中包含質(zhì)的區(qū)別：“保障”，一般是指政府行為，由政府財政兜底，對城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療實行“包攬”，養(yǎng)老、醫(yī)療保障基金不足，則由國家財政支付，現(xiàn)有財政不足，則可負債支付；“保險”則含有市場因素，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險水平的高低，與個人繳納（購買）保險金有關(guān)，個人在工作期間繳納或購買養(yǎng)老保險金數(shù)額多，退休后的退休金發(fā)放多、生活水平高，工作期間個人繳納（購買）的醫(yī)療保險金多，有病時保險費支付額度高、個人負擔低。這一變化，是吸收了當代一些發(fā)達國家國家包攬“高福利”出現(xiàn)的弊端以后提出的新思維、新理論、新模式。這說明，黨的十八屆三中全會以后，在社會保障制度改革方面有很大的不同：一是城鄉(xiāng)社會保障制度的“雙軌”制要轉(zhuǎn)為“單軌”制，二是社會保障基金由政府財政“兜底”轉(zhuǎn)為商業(yè)化運作，三是社會保障基金由不能“入市”轉(zhuǎn)為可以入市經(jīng)營保值、增值。

二、世界社會保障模式的新變化

自2008—2009年國際金融危機和2010—2012年美債、歐債危機以來，歐美一些發(fā)達國家對20世紀30年代開始，在國家強干預的情況下建立起來的“高工資、高消費、高福利、超分配”的國民收入超分配模式進行了全面的反思。剛性的高工資制正在向彈性的適度工資制轉(zhuǎn)軌，高福利制度正在轉(zhuǎn)向適度福利制度，超消費正在轉(zhuǎn)向理性消費，縮減開支、降低赤字已成為各國政府對世界的承諾。這些情況說明原來被稱崇的“高工資、高消費、高福利、超分配”的制度已成為誘發(fā)國際金融危機、經(jīng)濟危機、債務(wù)危機的根源，改革普惠制的高福利制度已成為當今發(fā)達國家平衡財政收支、緩解債務(wù)危機、防止經(jīng)濟衰退再次發(fā)生的共識。中國也不例外。

當今世界在社會保障制度方面的基本模式有兩種：一是由市場決定—不平等（存在較大的差距）—適者生存；二是政府干預—平等（差距很?。贿m者生存。在資本主義世界，20世紀30年代以前采用的是第一種模式，在20世紀30年代至70年代采用的是第二種模式；20世紀80年代和90年代初，兩種模式并存。第一種模式主要在撒切爾夫人當政的英國和里根執(zhí)政的美國，以及智利、阿根廷等拉美國家實施；20世紀90年代中期至2007年，兩種模式并軌，向政府管理回歸，進入政府適度干預時期；2008年以來，進入政府再干預與市場調(diào)節(jié)相互結(jié)合時期，高福利向適度福利回歸，普遍降低了社會福利水平，減少了社會福利項目，允許企業(yè)招收福利水平和工資水平較低的臨時工，以及延遲退休年齡，并加強了失業(yè)救濟和低收入者補助項目的監(jiān)管，鼓勵個人購買養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的商業(yè)保險險種，鼓勵企事業(yè)單位，增加企業(yè)年金和職業(yè)年金的額度，減少國家在社會福利方面的國家財政負擔。鑒于世界福利制度改革的大趨勢，我國的福利制度模式選擇，既不能走完全市場化模式，也不能走政府強干預模式，應走政府適度干預或政府干預與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式。

三、我國現(xiàn)行社會保障模式存在的問題

我國現(xiàn)階段的社會保障模式屬于政府干預與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式。即除了國家社會保障法律法規(guī)規(guī)定的由企業(yè)和個人按比例交繳一定保障基金以外，對于無企業(yè)依托的無收入和低收入者，則由政府財政交繳基本保障基金（基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險基金），并鼓勵有條件的企業(yè)給員工繳納補充保險基金（企業(yè)年金和職業(yè)年金），以提高養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的水平。同時，還鼓勵個人自愿儲蓄保障，以及鼓勵購買商業(yè)保險——養(yǎng)老、醫(yī)療、健康、人身意外傷害保險和人壽保險等。農(nóng)村實行與城鎮(zhèn)有區(qū)別的養(yǎng)老制度、和醫(yī)療制度，養(yǎng)老保險金和醫(yī)療保險金由國家、地方和個人分擔。城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療水平高于農(nóng)村。從現(xiàn)階段我國的社會保障制度來看，還存在諸多問題需要解決：

（一）社會保障制度城鄉(xiāng)分割

城鄉(xiāng)居民不統(tǒng)一：城市居民保障水平高于農(nóng)村居民。無論是基本養(yǎng)老保險水平還是醫(yī)療保險水平。就是在城市工作的“農(nóng)民工”，他們的社會保障制度也不統(tǒng)一，有的實行城市保障制度，有的實行農(nóng)村保障制度，還有一部分企業(yè)對“農(nóng)民工”實行歧視，不簽訂勞動合同，不上社會保險。

（二）社會保障基金地區(qū)分割

我國的社會保障基金尚未實行全國統(tǒng)籌，仍處于地方割據(jù)狀態(tài)。西部地區(qū)社會保障基金入不敷出，為了獲得國家財政轉(zhuǎn)移支付，已實現(xiàn)了省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)籌。東部沿海地區(qū)除三大直轄市以外，各省仍由市、縣統(tǒng)籌，不僅收費標準不同，發(fā)放標準也有很大差異，社會保障基金的交繳額大于發(fā)放額，即有盈余。為了防止省內(nèi)調(diào)劑，一般都留在地、市、縣。

（三）社會保障的群體差距較大

我國現(xiàn)階段社會保障差距除了城鄉(xiāng)差距以外，還有行業(yè)和群體差距，如公務(wù)員和事業(yè)單位的社會保障水平（主要是養(yǎng)老保障）高于一般企業(yè)員工，金融業(yè)員工的社會保障水平高于農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)員工，國有企業(yè)員工的社會保障水平高于集體企業(yè)員工和外資企業(yè)員工的社會保障水平。效益好的企業(yè)的社會保險金與效益差的企業(yè)的保險金相差幾倍至十幾倍。有的企業(yè)僅商業(yè)保險金一項就達人均100萬元。

（四）社保中斷人數(shù)高達3000多萬人

我國城鎮(zhèn)員工社保覆蓋面已超過3億人，但由于就業(yè)中斷或社?；鹄U納中斷，以及戶籍歧視和工作人員失職，全國社保基金不能轉(zhuǎn)接的人數(shù)高達3000多萬人，使這些人的社會保障基金不能延續(xù)。這種斷保問題的存在，不僅影響一部分就業(yè)人員的積極性，特別涉及到一批即將退休人員的切身利益，這些問題的長期積累，還會影響社會的和諧、穩(wěn)定。

（五）社會保障金欠繳情況比較嚴重endprint

在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于企業(yè)競爭力弱、經(jīng)濟效益不高，欠稅、欠繳社會保障金的情況比較突出。有些發(fā)達地區(qū)，為了防止地區(qū)養(yǎng)老金被調(diào)劑，采用“藏富于企”、“藏富于民”的策略，盡可能少繳或欠繳。為了解決以上這些問題，我們必須嚴肅法紀，對不執(zhí)行現(xiàn)行社會保障法規(guī)和制度少繳、欠繳社會保障基金的單位要嚴懲，應征收少繳、欠繳額2—3倍的違法罰金。

四、我國社會保險可選擇的五種模式

（一）普惠制的基本福利保障模式

通過國家制定專項法律，城鄉(xiāng)居民享受全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度和基本醫(yī)療制度。養(yǎng)老保障基金和醫(yī)療保障基金由國家、企業(yè)、個人分擔。國家承擔無單位交繳社會保障基金的無收入和低收入城鄉(xiāng)居民的基本社會保障基金。

（二）普惠制的大病統(tǒng)籌模式

全國建立普惠制的大病統(tǒng)籌制度：大病統(tǒng)籌資金由國家、企業(yè)、個人按比例分擔，政府只承擔無單位交繳大病統(tǒng)籌基金的城鄉(xiāng)無收入和低收入居民的份額。也可以采用大病醫(yī)療補貼制：政府對無收入者給予全額補貼，對低收入者補貼70%—80%，對中等收入者補貼60%—70%，對高收入者補貼20%—30%，對財產(chǎn)性年收入超過百萬元的不予補貼。這有利于校正“因病轉(zhuǎn)貧”的社會問題。

（三）補充社會福利保險模式

有條件的企業(yè)和個人，可繳納補充社會福利保險金——企業(yè)年金、職業(yè)年金，包括補充養(yǎng)老保險金——提高養(yǎng)老保障水平和補充醫(yī)療保險金——用于大病保險。鼓勵有條件的城鄉(xiāng)居民進行自愿儲蓄保險，以提高一部分先富起來的城鄉(xiāng)居民的社會福利保險水平。

（四）傾斜式的社會福利模式

基本養(yǎng)老向無收入和低收入群體傾斜。政府為城鄉(xiāng)無收入和低收入群體繳納或補貼基本養(yǎng)老保障金，中等收入群體基本養(yǎng)老保障金由企業(yè)和個人繳納；高收入群體的基本養(yǎng)老保險金可由個人進行商業(yè)保險。

基本醫(yī)療向無收入和低收入群體傾斜。政府為城鄉(xiāng)無收入和低收入群體支付或補貼基本醫(yī)療保障金，中等收入群體由企業(yè)和個人交納，高收入群體由個人實行商業(yè)醫(yī)療保險。

（五）全民統(tǒng)一的社會福利保險模式

城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，全國實行無差別保障。國家根據(jù)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的實際需要和經(jīng)濟承受能力開征社會福利保險稅，按城鄉(xiāng)居民收入的一定比例征收，無收入者不征收。城鄉(xiāng)居民公平享受養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。

以上（一）至（四）種模式適合于中國工業(yè)化的中期和中后期發(fā)展階段，可選擇性使用或結(jié)合使用。第（五）種模式，適合于中國進入后工業(yè)社會發(fā)展階段時使用。

如果按上述五種模式實施社會福利保障，將不會出現(xiàn)國家財政負擔過重，財政赤字過大，或負債發(fā)放社會福利保險金等問題，更不會因國民收入超分配而誘發(fā)金融危機、經(jīng)濟危機和債務(wù)危機。

（齊桂珍，國家發(fā)展改革委體管所研究員）endprint