王剛

目前，在一些政府部門，雖然“管采分離”的工作機制已得到確立，政府采購制度也已在體制建設(shè)方面有了較深入的改革，但是政府采購工作中仍還存在同級機構(gòu)職責(zé)不清、工作互相推諉等一系列問題與矛盾，究其原因，應(yīng)歸咎于政府采購“管采分離”并沒有落到實處?！肮懿煞蛛x”，既是我國政府采購制度建設(shè)的一項基本要求，也是做好政府采購工作的一個基本工作方法。因此，只有切實落實“管采分離”，才能將政府采購工作做順、做好。

一、“管采分離”的涵義及作用

（一）“管采分離”的涵義

關(guān)于“管采分離”，2009年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步加強政府采購工作管理的意見》中提到，政府采購需“加強政府采購監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離的體制建設(shè)，進一步完善財政部門監(jiān)督管理和集中采購機構(gòu)獨立操作運行的機制”。雖然這只是一條原則性指導(dǎo)意見，但已明確三點：一是明確了“管采分離”是圍繞政府采購工作的一種分離，而不是政府采購工作與整體財務(wù)工作的分離與對立；二是劃定了“管”和“采”的范圍，所謂“管”，就是對政府采購工作的監(jiān)督管理，所謂“采”，就是政府采購工作的具體執(zhí)行過程；三是“管”的職能應(yīng)在財政部門，“采”的過程應(yīng)獨立于財政部門之外進行操作。再深入理解就是，“管”即是要把制定政府采購工作規(guī)范、工作計劃，統(tǒng)計政府采購信息，申報政府采購特殊項目，監(jiān)督指導(dǎo)政府采購過程等政策性管理工作都納入到財政部門管理；“采”即是把政府采購的具體執(zhí)行過程分離到一個相對獨立的政府集中采購機構(gòu)進行。

（二）“管采分離”的作用

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，把深化財稅體制改革列為了重點之一。在深化財稅體制改革中，《決定》提出要“改進預(yù)算管理制度”，并將其放在了首要位置，提出了“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的明確要求。政府采購制度就是預(yù)算管理制度中的一個重要組成部分，需通過深化改革，達(dá)到全面規(guī)范、公開透明。這就涉及到兩個層面：一是國家和政府層面，要在積極構(gòu)建政府采購政策功能體系，完善相關(guān)法規(guī)和政策，加大政府采購監(jiān)督管理力度，推進政府采購信息化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面建立更加全面、穩(wěn)固的宏觀管理體系架構(gòu)，以對政府采購工作的規(guī)范實施給予有力的制度支撐；二是各級政府采購工作具體執(zhí)行部門層面，要在積極建立健全部門內(nèi)部的政府采購體制機制，穩(wěn)步落實各項政策、措施，理順政府采購工作流程，完善政府采購程序，虛心接受各方監(jiān)督管理，依法依規(guī)完成各項政府采購項目等具體工作舉措方面做到切實力行，以使政府采購工作所提倡的“陽光采購”，在“公平、公正、公開”的“三公”原則下，真正落到實處。

“管采分離”，就是國家和政府對于政府采購工作積極倡導(dǎo)的一項基本的、重要的政策要求，是規(guī)范政府采購制度的基礎(chǔ)。各級政府采購工作具體執(zhí)行部門的中心任務(wù)就是要切實落實“管采分離”這一政府采購管理基本機制。只有將“管”、“采”做到真正分離，政府采購工作才可以做順。再配以完備的監(jiān)督機制，政府采購工作就可以切實做好。政府采購工作做順、做好了，也就達(dá)到了“全面規(guī)范，公開透明”的政府采購體制建設(shè)要求。

二、“管采分離”落實中常見問題及原因

目前，我國政府采購制度建設(shè)歷經(jīng)十多年的改革實踐，在取得很大成績的同時，政府采購工作中也還存在很多問題。其中，由于對政策理解不透徹，沒有掌握正確的操作方法，致使“管采分離”未落到實處的問題還是很突出。在這方面，一些部門的政府采購制度的建設(shè)現(xiàn)狀就很有代表性。

以筆者所了解的一個政府部門為例。

2011年，該政府部門將原從屬于其財務(wù)管理部門的“政府采購管理處”變更為“政府采購處”的同時，將政府采購處劃轉(zhuǎn)至該政府部門辦公廳，由此該政府部門的“管采分離”的工作機制得到了基本確立。但是，政府采購的機構(gòu)劃轉(zhuǎn)了，機構(gòu)名稱也變更了，機構(gòu)的職責(zé)卻沒有任何根本的變化。劃轉(zhuǎn)后的政采機構(gòu)在原財務(wù)管理部門時的所有工作都被帶到了辦公廳，一方面要負(fù)責(zé)采購工作的具體執(zhí)行，另一方面還要承擔(dān)諸如對部分二級部門進行政府采購指導(dǎo)和審批，政府采購信息統(tǒng)計和計劃管理，向財政部申報進口及變更政府采購方式等各項管理工作，從而使該政府部門的政采機構(gòu)陷入了不是管理職能機構(gòu)，卻要不得不履行管理職能的尷尬境地。

由于“管采”沒有做到根本分離，該政府部門的政府采購工作也就沒有從政府采購制度的根本要求上做到規(guī)范，這便帶來了一系列后果：一是政采機構(gòu)內(nèi)部工作繁雜，枝蔓橫生，使政府采購整體工作失去了重點；二是預(yù)算執(zhí)行失去了與預(yù)算下達(dá)及結(jié)算、審計等其它預(yù)算管理環(huán)節(jié)的順接關(guān)系，使政采機構(gòu)與財務(wù)管理部門信息溝通不暢，工作不易協(xié)調(diào)，增加了工作成本，降低了工作效率；三是該政府部門的政采機構(gòu)“既當(dāng)裁判，又當(dāng)運動員”，政府采購工作漸有脫離監(jiān)督，自成體系的風(fēng)險；四是在實際工作中該政府部門的政采機構(gòu)時有越俎代庖，產(chǎn)生對外工作因職責(zé)不對等而無法溝通的現(xiàn)象。

類似以上情況的產(chǎn)生，有其政府采購專業(yè)人才短缺的客觀原因，但更主要的原因還是沒有完全理解“管采分離”的真正涵義，沒有厘清何事屬于“管”，何事又屬于“采”。由于沒有厘清“管”、“采”的各自涵義，“管采分離”便不能掌握到正確的操作方法。目前，類似的這些部門只做到了形式上的分離，其實質(zhì)仍是“管采”在一起，非但如此，以目前的形勢看，“管采合一”反而還有更加緊密的趨勢，這將致使政府采購整體工作面臨脫離監(jiān)督的危險。

實際上，這些部門政府采購工作遇到的一系列問題，普遍存在于現(xiàn)今我國政府采購制度建設(shè)中。各級政府采購工作具體執(zhí)行部門的確已經(jīng)意識到了“管采分離”的重要性，也紛紛著手對各自的政府采購工作進行改革，試圖將“管采分離”落到實處，但就是因為沒有掌握正確、有效的操作方法，使“管采分離”更多只是流于了形式，而沒有得到切實落實。

三、切實落實“管采分離”的方法

財政部副部長劉昆于2013年11月27日在全國政府采購工作會議上做的題為《深化改革，創(chuàng)新制度，努力開創(chuàng)政府采購工作新局面》的講話中提到，“管采分離、機構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”已成為了政府采購工作的一項基本機制。正是因為建立了這十六字的工作機制，使我國政府采購宏觀管理取得了很大成績，形成了以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購格局，確立了以公開招標(biāo)為主要采購方式的交易模式，促進了統(tǒng)一規(guī)范、有序競爭并對外開放的政府采購市場的逐步形成。2012年全國采購規(guī)模中公開招標(biāo)占比83.8%，政府集中采購占比65.2%。

既然對宏觀管理能起到如此大的促進作用，十六字工作機制肯定對各級政府采購的微觀管理也能起到指導(dǎo)作用。而實際上，這十六字就是采購工作落實“管采分離”的基本方法和目標(biāo)，只要將此十六字加以具體化實施，即可做到切實落實“管采分離”。

一是按已確定的“管”和“采”的各自涵義，將“管”的這部分工作統(tǒng)籌到預(yù)算管理工作程序中，使預(yù)算管理工作能在資金、資產(chǎn)管理層面做到全面覆蓋；同時，將“采”的這一部分工作脫離出“管”，使之單純化、制度化、規(guī)范化。

二是分設(shè)專門的政府采購管理機構(gòu)和政府采購執(zhí)行機構(gòu)。政府采購管理機構(gòu)設(shè)在財政部門，獨立于財政部門之外設(shè)立政府采購執(zhí)行機構(gòu)。

三是政府采購管理機構(gòu)與政府采購執(zhí)行機構(gòu)各司其職，管理機構(gòu)整體把握有關(guān)政府采購工作的政策法規(guī)，規(guī)范政府采購各項工作程序，對執(zhí)行機構(gòu)的工作進行指導(dǎo)；執(zhí)行機構(gòu)則要服從管理機構(gòu)的指導(dǎo)，將各項政策制度執(zhí)行到位，按工作流程完成各項采購工作。

四是基于政府采購管理機構(gòu)與政府采購執(zhí)行機構(gòu)的分設(shè)，按層級結(jié)構(gòu)設(shè)計政府采購監(jiān)督管理機制。第一層級，政府采購兩機構(gòu)之間形成“相互監(jiān)督，相互制約”；第二層級，來自政府采購兩機構(gòu)各自的上級主管部門履行監(jiān)督、審核職責(zé)；第三層級，紀(jì)檢監(jiān)察部門履行監(jiān)督、審查職能；第四層級，審計部門履行審計職能。此四層監(jiān)督管理結(jié)構(gòu)將充分發(fā)揮各職能部門的監(jiān)管效能，使監(jiān)督管理貫穿于政府采購工作的各個階段，也使“管采分離”最終將達(dá)到相互監(jiān)督，相互制約的目標(biāo)。

（作者單位：新華社辦公廳）endprint