鄧小云

摘要：城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移實(shí)質(zhì)上是一種成本轉(zhuǎn)嫁，主要表現(xiàn)為城市向農(nóng)村直接傾廢或者城市企業(yè)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或成本以產(chǎn)業(yè)鏈延伸、項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、投資、技術(shù)貿(mào)易等形式轉(zhuǎn)移給農(nóng)村承擔(dān)。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法重視城市污染治理而忽視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，目前農(nóng)村的環(huán)境執(zhí)法力量普遍不足，我國(guó)尚未建立切實(shí)可行的環(huán)境污染訴訟機(jī)制，這些都使我國(guó)規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法治建設(shè)陷入了困境。為了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和美麗中國(guó)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，遏制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化的生態(tài)立法，構(gòu)建“大部制”環(huán)保體制和多中心、多元化的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)制，探索環(huán)保司法模式創(chuàng)新，如啟動(dòng)環(huán)境污染訴訟來(lái)救濟(jì)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移造成的損害。

關(guān)鍵詞：污染轉(zhuǎn)移；環(huán)境法治；制度完善

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）03-0057-05

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移，是指污染物在城鄉(xiāng)之間的直接轉(zhuǎn)移或者可能造成嚴(yán)重污染的企業(yè)將生產(chǎn)場(chǎng)地、資金、技術(shù)等在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移而間接地造成污染轉(zhuǎn)移。一般而言，城市是工業(yè)比較發(fā)達(dá)、工業(yè)集約化程度較高的地區(qū)，而環(huán)境污染是工業(yè)化進(jìn)程中的衍生品，所以現(xiàn)實(shí)中的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移多表現(xiàn)為污染從城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市生活污染和工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)日益明顯。如果不加控制，我國(guó)從城市到農(nóng)村都將幾無(wú)清潔的空氣、水源和土壤。城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題已經(jīng)引起我國(guó)政府和社會(huì)的關(guān)注，但我國(guó)立法、執(zhí)法、司法層面和學(xué)界都還沒(méi)有提出有效的應(yīng)對(duì)策略。本文分析我國(guó)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀及其規(guī)制不足，在此基礎(chǔ)上提出完善我國(guó)環(huán)保體制機(jī)制和環(huán)境法律制度的建議。

一、懸而未決的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移規(guī)制難題

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移使我國(guó)廣大農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題由以資源退化為主，演變?yōu)橘Y源退化與環(huán)境污染并存的惡劣狀況，個(gè)別農(nóng)村甚至成了環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)。

1.城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的表現(xiàn)

從空間上看，城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為污染的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和污染在同一地區(qū)內(nèi)的轉(zhuǎn)移。我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，隨著東部產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，一些淘汰的高能耗、有嚴(yán)重污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)開(kāi)始向發(fā)展相對(duì)落后、環(huán)境容量較大的中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，而中西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)并未未雨綢繆、采取相應(yīng)的環(huán)境保全措施，由此導(dǎo)致中西部地區(qū)的環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。除了跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)污染在同一地區(qū)內(nèi)部的轉(zhuǎn)移更加普遍。為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，我國(guó)很多地方政府都出臺(tái)了優(yōu)惠政策以促進(jìn)招商引資，并在城郊、農(nóng)村建設(shè)了各類工業(yè)園區(qū)以引進(jìn)項(xiàng)目。隨著城市產(chǎn)業(yè)的逐步飽和以及城市環(huán)境管制的日趨嚴(yán)格，一些企業(yè)退出城市、入住鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)，隨之帶來(lái)了污染從城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。

從形式上看，城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為污染的直接轉(zhuǎn)移和間接轉(zhuǎn)移，或者稱污染的顯性轉(zhuǎn)移和隱性轉(zhuǎn)移。污染的直接（顯性）轉(zhuǎn)移，主要是指固體或液體廢物被直接運(yùn)輸、傾倒。雖然我國(guó)2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》和建設(shè)部2005年發(fā)布的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》、2007年發(fā)布的《城市生活垃圾管理辦法》等立法，已對(duì)城市垃圾的運(yùn)輸、處置等管理活動(dòng)作了明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)垃圾處理場(chǎng)都設(shè)在農(nóng)村，很多地方在垃圾處理技術(shù)上使用低成本的簡(jiǎn)單填埋法，所產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢液使周邊農(nóng)村環(huán)境遭受嚴(yán)重污染。另外，我國(guó)很多化工廠、再生紙廠、農(nóng)藥廠等都近流域建造，其所產(chǎn)生的廢水量非常大，經(jīng)常未經(jīng)有效處理而直接排入附近水域，造成水源地或下游農(nóng)村環(huán)境遭受嚴(yán)重污染。污染的間接（隱性）轉(zhuǎn)移，是指污染物通過(guò)中間介質(zhì)而間接地產(chǎn)生并污染環(huán)境。對(duì)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移而言，常見(jiàn)的間接轉(zhuǎn)移形式有企業(yè)遷移帶來(lái)污染轉(zhuǎn)移，或者企業(yè)通過(guò)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)污染轉(zhuǎn)移。前者如一些環(huán)境成本較高的城市企業(yè)遷移到比較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，從而將環(huán)境污染帶到農(nóng)村。后者如城市企業(yè)通過(guò)向農(nóng)村企業(yè)轉(zhuǎn)讓落后的重污染設(shè)備、工藝和技術(shù)以及轉(zhuǎn)讓污染嚴(yán)重的工程項(xiàng)目等，或者以資金、技術(shù)等支持農(nóng)村企業(yè)生產(chǎn)一些在城市受到嚴(yán)格環(huán)境管制而不能生產(chǎn)的初級(jí)產(chǎn)品，然后通過(guò)貿(mào)易活動(dòng)廉價(jià)買進(jìn)其比較清潔的終端產(chǎn)品，從而將環(huán)境污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。

2.城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的影響

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的實(shí)質(zhì)是成本轉(zhuǎn)嫁，即城市將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的環(huán)境成本轉(zhuǎn)移給相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)村去承擔(dān)。從環(huán)境法理上講，這是一種環(huán)境不公平現(xiàn)象。這種現(xiàn)象給農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展都造成了極大的負(fù)面影響。（1）城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移對(duì)農(nóng)村環(huán)境的影響。農(nóng)村的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)是人工與自然相結(jié)合的過(guò)程，它不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，而且具有調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境等生態(tài)服務(wù)功能。農(nóng)業(yè)滿足了農(nóng)村的生態(tài)安全和環(huán)境優(yōu)化需求，但農(nóng)業(yè)是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，很容易受到工業(yè)“三廢”和生活污染的侵害。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，在全國(guó)范圍內(nèi)，大量城市污染通過(guò)各種形式向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村土壤、水體和大氣環(huán)境的嚴(yán)重破壞。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)血鉛、鉻中毒等環(huán)境污染事件頻發(fā)，其中很多事件的污染源頭都在城市或與城市工業(yè)發(fā)展有關(guān)。（2）城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移對(duì)農(nóng)村貧困的影響。農(nóng)村中的自然資源正因環(huán)境污染的加劇而日益貶值，很多地方曾經(jīng)的旅游勝地因環(huán)境污染而人跡罕至，有些地方世代相傳的水源已不能再供飲用，長(zhǎng)此以往，不僅農(nóng)村自然資源轉(zhuǎn)化為財(cái)富的能力會(huì)不斷下降，農(nóng)民增收的空間也將不斷縮小。后代農(nóng)民將沒(méi)有良好的耕地和山林，甚至沒(méi)有清潔的水源和空氣，他們要縮小與市民之間的生活差距將更加困難。申言之，城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移是對(duì)農(nóng)村人口環(huán)境福祉的侵害和農(nóng)村人口脫貧空間的擠壓。（3）城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的影響。近年來(lái)，我國(guó)因城市污染轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性病的發(fā)病率大幅上升，這不但加劇了農(nóng)民的相對(duì)弱勢(shì)地位，而且加重了國(guó)家醫(yī)療、就業(yè)、最低生活保障等社會(huì)保障制度的負(fù)擔(dān)，給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來(lái)了困難。農(nóng)村土壤的重金屬污染等已經(jīng)發(fā)展成為食品污染，這給農(nóng)村人口乃至全體社會(huì)成員的健康和生命安全造成了極大危害，甚至成為我們后代人健康的潛在威脅。食品污染還危及國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，給我國(guó)“五位一體”建設(shè)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的規(guī)制之難

至少有三方面因素對(duì)規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移構(gòu)成障礙：一是農(nóng)民在整體上屬于弱勢(shì)群體，其與污染企業(yè)的博弈能力失衡、處于劣勢(shì)；二是目前我國(guó)很多地方的環(huán)保機(jī)構(gòu)只設(shè)置到縣一級(jí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使設(shè)立了環(huán)境所、環(huán)境監(jiān)察分隊(duì)或環(huán)保工作聯(lián)絡(luò)員，這些機(jī)構(gòu)也難以對(duì)屬于其上級(jí)政府部門管轄的農(nóng)村企業(yè)產(chǎn)生有效的強(qiáng)制力；三是農(nóng)村企業(yè)布局比較分散，其監(jiān)管的及時(shí)性、規(guī)范化存在困難。

二、當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法治狀況

我國(guó)關(guān)于城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法治狀況呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：環(huán)境立法缺位或滯后；環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)重不足，基本沒(méi)有形成有效的監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)體系；環(huán)境司法乏力。

1.立法缺陷

我國(guó)最早規(guī)定禁止城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法規(guī)性文件是國(guó)務(wù)院1984年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》，該規(guī)定第4條明確規(guī)定：“嚴(yán)禁將有毒、有害的產(chǎn)品委托或轉(zhuǎn)移給沒(méi)有污染防治能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)生產(chǎn)，對(duì)于轉(zhuǎn)嫁污染危害的單位有關(guān)人員以及接受轉(zhuǎn)嫁的有關(guān)人員，要追究責(zé)任，嚴(yán)加處理?！币源藶殇亯|，我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》（制定于1989年）第34條、第35條進(jìn)一步規(guī)定：任何單位不得將產(chǎn)生嚴(yán)重污染的生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)移給沒(méi)有污染防治能力的單位使用。違犯該條規(guī)定的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以根據(jù)不同情節(jié)，給予警告或者處以罰款。從當(dāng)時(shí)的情境來(lái)看，這兩部法律規(guī)范能夠作出這樣的規(guī)定，已經(jīng)算是未雨綢繆、頗具前瞻性，但從當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，這些法律條款關(guān)于城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的主體、途徑、法律責(zé)任的規(guī)定都不夠全面、明確。（1）上述法律條款將違法主體限于單位，而未考慮大量的個(gè)人違法者。并且，現(xiàn)實(shí)中承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村企業(yè)多數(shù)都建有一定的污染防治設(shè)施，這些設(shè)施可能從未實(shí)際運(yùn)行，但從形式上看是具備一定的污染防治能力的，因而這些企業(yè)很難成為上述法律條款的違法主體。（2）上述法律條款將違法途徑限于委托生產(chǎn)產(chǎn)品或轉(zhuǎn)移設(shè)備，從而無(wú)法規(guī)制當(dāng)前形式多樣的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移行為，尤其是企業(yè)遷移、技術(shù)貿(mào)易等導(dǎo)致隱性污染轉(zhuǎn)移的行為。（3）上述法律條款將違法責(zé)任設(shè)定為“追究責(zé)任，嚴(yán)加處理”“給予警告或者處以罰款”，這顯然是基于當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移并不嚴(yán)重的事實(shí)而作出的近乎宣示性的規(guī)定，該規(guī)定并未明確罰款數(shù)額，從而幾乎不具有懲戒性和現(xiàn)實(shí)操作性。相比之下，我國(guó)2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及建設(shè)部2005年發(fā)布的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》、2007年發(fā)布的《城市生活垃圾管理辦法》都對(duì)固體和液態(tài)廢物的處置及其違法責(zé)任作了比較具體明確的規(guī)定，但這些法律規(guī)范不適用于“排入水體的廢水的污染防治”，并且這些法律規(guī)范所規(guī)定的違法責(zé)任的追究依賴于動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，而多數(shù)城市垃圾處置場(chǎng)都處于比較偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，其監(jiān)控成本過(guò)高而難以實(shí)現(xiàn)。另外，我國(guó)現(xiàn)行立法并未建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自然資源核算制度，在資源基數(shù)不清的情況下，即使監(jiān)控到位，因城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移而造成的環(huán)境損失也很難準(zhǔn)確估算。

2.執(zhí)法不足

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中關(guān)于防治污染的規(guī)定同樣適用于農(nóng)村，但事實(shí)上，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污水處理等方面農(nóng)村環(huán)境管制比城市寬松。其原因主要有三大方面：（1）我國(guó)農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題由縣一級(jí)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)管、處理，而基層環(huán)保部門人員有限，執(zhí)法力量薄弱，往往因缺乏足夠的資金和檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)設(shè)備而對(duì)一些污染問(wèn)題無(wú)能為力。（2）農(nóng)村往往是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和刺激就業(yè)，一些地方政府以比較寬松的環(huán)境監(jiān)管作為重要的招商引資籌碼，在地方環(huán)境執(zhí)法力度不同的條件下，污染密集型產(chǎn)業(yè)傾向于從環(huán)境管制嚴(yán)格的省份向環(huán)境管理寬松的省份轉(zhuǎn)移，或者從環(huán)境成本較高的城市向環(huán)境成本極低的農(nóng)村轉(zhuǎn)移。環(huán)保部門常用的執(zhí)法手段是管制和激勵(lì)，除了管制寬松，目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的激勵(lì)機(jī)制也沒(méi)有建立起來(lái)。（3）我國(guó)很多地方對(duì)城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，制定了許多優(yōu)惠政策，如排污費(fèi)返還使用、可以申請(qǐng)用財(cái)政資金對(duì)貸款貼息等，而對(duì)農(nóng)村各類污染治理則缺乏類似扶持政策，這使得本來(lái)就缺乏資金支持的農(nóng)村污染治理更加困難。

3.司法困境

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道屏障。一般而言，行政執(zhí)法力度不夠時(shí)就需要司法機(jī)制來(lái)補(bǔ)強(qiáng)。然而在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)司法機(jī)制偏重于處理個(gè)人或單位的具體權(quán)利受到具體侵害的案件，而環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利主體等問(wèn)題在我國(guó)尚處于爭(zhēng)議之中，目前原發(fā)性環(huán)境污染案件還經(jīng)常被法院以原告不適格為由而拒絕受理，次生性環(huán)境污染問(wèn)題就更難通過(guò)訴訟機(jī)制得到處理。理論上講，環(huán)境污染訴訟除能夠解決相關(guān)爭(zhēng)議外，還能夠帶來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境政策目標(biāo)的潛在利益，這一點(diǎn)已為我國(guó)立法機(jī)關(guān)和司法實(shí)務(wù)部門所認(rèn)識(shí)。在各方的共同推動(dòng)下，我國(guó)2012年修訂的《民事訴訟法》第55條增加了環(huán)境污染公益訴訟的規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，司法部門據(jù)此尚難以處理環(huán)境污染案件。此外，現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境污染案件多伴有民事訴訟和行政訴訟相交叉的問(wèn)題，具有公益訴訟與私益訴訟互相滲透的特點(diǎn)：雖然環(huán)境污染事件的受害主體眾多、覆蓋面廣，但進(jìn)入司法程序的環(huán)境污染案件多為單個(gè)個(gè)體提起的環(huán)境民事訴訟；在環(huán)境民事案件的審理中，經(jīng)常發(fā)生當(dāng)事人對(duì)環(huán)境行政部門環(huán)境管理不力或?qū)ζ渥鞒龅沫h(huán)境污染鑒定結(jié)果不認(rèn)同而另行提起環(huán)境行政訴訟的情況。環(huán)境污染案件中因果關(guān)系的推定、損害大小的評(píng)估、污染治理方案的確定等都需要專業(yè)人員借助專業(yè)知識(shí)技術(shù)來(lái)完成，這也對(duì)我國(guó)目前的法官隊(duì)伍建設(shè)和司法成本供給提出了挑戰(zhàn)?？傮w而言，目前我國(guó)環(huán)境污染訴訟機(jī)制的啟動(dòng)尚面臨諸多障礙。

三、從制度到實(shí)效：我國(guó)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移

法治建設(shè)的路徑選擇科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，是全面落實(shí)我國(guó)“依法治國(guó)”基本方略的要求。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也應(yīng)如此。依法規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移，需要盡快完善相關(guān)立法，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法，以強(qiáng)有力的司法機(jī)制保障環(huán)境執(zhí)法和制裁環(huán)境違法行為，同時(shí)提升公民及企業(yè)的環(huán)境責(zé)任意識(shí)和環(huán)保能力。

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的生態(tài)立法

生態(tài)文明建設(shè)呼喚生態(tài)立法。我國(guó)在推進(jìn)生態(tài)立法的過(guò)程中，應(yīng)一改過(guò)去重視城市污染和原發(fā)性污染防治而忽視農(nóng)村污染和次生性污染防治的理念，對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)一體化對(duì)待，關(guān)注并規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題。建議將《環(huán)境保護(hù)法》第34條修改為：“禁止任何單位和個(gè)人將可能產(chǎn)生嚴(yán)重污染的設(shè)備、技術(shù)、工程項(xiàng)目等轉(zhuǎn)移給沒(méi)有污染防治能力的單位和個(gè)人。禁止以資金、技術(shù)等支持可能產(chǎn)生嚴(yán)重污染的產(chǎn)品的生產(chǎn)。禁止廢棄物處置中產(chǎn)生二次污染?！蓖瑫r(shí)，該法第35條中應(yīng)明確違犯第34條的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，明確罰款和罰金的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。以環(huán)境基本法為依據(jù)，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》以及建設(shè)部發(fā)布的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》《城市生活垃圾管理辦法》等法律、法規(guī)也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整和完善。相關(guān)立法對(duì)城市垃圾處理場(chǎng)的選定和運(yùn)行以及農(nóng)村承接城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)明確要求其遵守以下制度。

第一，項(xiàng)目審批中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)明確要求，從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的存在高污染風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目如化工、冶煉、造紙、電鍍、紡織印染等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)省級(jí)環(huán)保部門審批；一般污染性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告由市（縣）級(jí)環(huán)保部門審批。為了保障環(huán)保部門的執(zhí)法公信力，應(yīng)當(dāng)規(guī)定環(huán)保部門對(duì)不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，具有“一票否決權(quán)”。

第二，項(xiàng)目建設(shè)中的“三同時(shí)”制度。相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，城市在農(nóng)村設(shè)置垃圾處理場(chǎng)或者任何一個(gè)落戶農(nóng)村的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，都要嚴(yán)格遵守《環(huán)境保護(hù)法》中“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的措施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”的規(guī)定。對(duì)于違犯該規(guī)定的行為，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第36條僅規(guī)定了建設(shè)單位或個(gè)人的責(zé)任，為了促使環(huán)保部門積極、嚴(yán)格執(zhí)法，還應(yīng)明確規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的防治污染設(shè)施沒(méi)有建成或者沒(méi)有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的要求而投入生產(chǎn)或者使用的，批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門承擔(dān)行政責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第三，項(xiàng)目建成后的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制。相關(guān)立法應(yīng)明確規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)遏制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。責(zé)任承擔(dān)方式可以考慮：要求城市垃圾處理場(chǎng)以及承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村企業(yè)的法人代表、企業(yè)所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、縣級(jí)政府、省級(jí)政府層層簽訂農(nóng)村環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任書，把環(huán)境責(zé)任逐級(jí)分解、落實(shí)，一旦發(fā)生環(huán)境污染事件，即按環(huán)境責(zé)任書的履行情況追究相應(yīng)的政府責(zé)任。

2.構(gòu)建多中心、多元化的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)制

法律的生命在于實(shí)施。在完善環(huán)境立法的同時(shí)，還必須通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法，推進(jìn)立法發(fā)揮對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的保障作用。一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)保主要靠政府推動(dòng)，社會(huì)力量的參與嚴(yán)重不足。我國(guó)農(nóng)村地廣人多的現(xiàn)實(shí)，使得構(gòu)建多中心、多元化的環(huán)境保護(hù)機(jī)制既具必要性，又有可行性。

第一，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)需要多主體參與。（1）政府是主導(dǎo)力量。環(huán)境是公共福祉，政府作為公共服務(wù)的提供者，其對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)無(wú)旁貸。從環(huán)保能力的角度來(lái)看，政府也最有實(shí)力擔(dān)負(fù)起環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境治理、環(huán)境服務(wù)等職能。（2）公眾是基礎(chǔ)力量。從利益的角度而言，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村環(huán)境狀況有切身感受，他們最有積極性參與到規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的行動(dòng)中。因此，政府應(yīng)加大投入、拓寬渠道，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的環(huán)境知識(shí)普及和環(huán)保能力培養(yǎng)。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)全面實(shí)施環(huán)保舉報(bào)投訴熱線工程，鼓勵(lì)公民、法人、新聞媒體和社會(huì)組織就城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題進(jìn)行舉報(bào)、監(jiān)督，構(gòu)建全民參與遏制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的行動(dòng)體系。（3）企業(yè)是補(bǔ)充力量。政府應(yīng)依法監(jiān)督企業(yè)真實(shí)、客觀地公開(kāi)污染物排放等環(huán)境信息，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感。企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識(shí)提升后，其在污染治理方案的確定中會(huì)尊重、鼓勵(lì)和支持公眾發(fā)表意見(jiàn)，從而減少或避免污染問(wèn)題發(fā)生。

第二，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)需要“大部制”環(huán)境執(zhí)法體系。在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保體制下，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基本上由地方政府“屬地管理，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，環(huán)保、氣象、工信、水利、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等部門分散執(zhí)法，如此往往造成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督難以到位，并且，基層環(huán)保部門被賦予的職能與其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不相匹配，存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，健全“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”和“國(guó)家監(jiān)察，地方監(jiān)管，單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境執(zhí)法體系。城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移不僅涉及同一行政區(qū)內(nèi)從城市到鄉(xiāng)村的跨地域管理，而且涉及跨行政區(qū)的環(huán)保部門人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)的調(diào)配。為了解決基層環(huán)保部門“頂不住”的問(wèn)題，可以探索建立省以下環(huán)境直管制度，即考慮縣級(jí)環(huán)保部門的人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)等由省級(jí)政府安排和管理。在垂直管理的基礎(chǔ)上，環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部要形成高實(shí)效、廣覆蓋的環(huán)保管理網(wǎng)絡(luò)體系?？h級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)要向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）延伸，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)保部門要在所管轄的農(nóng)村設(shè)立多個(gè)派出機(jī)構(gòu)，以確保農(nóng)村環(huán)保力量得到加強(qiáng)。如此必然需要加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量的投入，這一問(wèn)題可以通過(guò)征收生活垃圾處置費(fèi)得到解決，征收的原則是“誰(shuí)排污，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，這也符合環(huán)境法的一般原理。

第三，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)需要多種手段協(xié)調(diào)運(yùn)用。（1）規(guī)劃手段。規(guī)劃是決策之始，制定出體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的規(guī)劃是從源頭遏制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的有效手段。政府在發(fā)展理念上不能有將清潔產(chǎn)業(yè)布置在城市、污染產(chǎn)業(yè)布置在農(nóng)村的思想，地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境進(jìn)行一體化保護(hù)，在此指導(dǎo)下制定合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。（2）管制手段。環(huán)境管制是一種強(qiáng)制性環(huán)境保護(hù)手段，也是國(guó)內(nèi)外政府環(huán)境執(zhí)法的有效手段。政府環(huán)保部門應(yīng)依法采取項(xiàng)目審批、污染監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查等手段，加強(qiáng)對(duì)涉及城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的企業(yè)的管理、監(jiān)督和懲處。（3）市場(chǎng)手段。如果對(duì)所有環(huán)境問(wèn)題都動(dòng)用環(huán)境管制手段加以解決，就意味著環(huán)境執(zhí)法成本的上升和執(zhí)法效率的減損。因此，政府環(huán)境行政還要采用一些市場(chǎng)性手段如生態(tài)補(bǔ)償、市場(chǎng)性手段如環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等。我國(guó)目前沒(méi)有全國(guó)性的生態(tài)補(bǔ)償法律。黨的十八屆三中全會(huì)提出“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，以此為契機(jī)，國(guó)家發(fā)改委正在牽頭制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》中應(yīng)明確城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償機(jī)制，包括補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式、資金來(lái)源等。此外，可以試行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)手段，即針對(duì)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的存在較高污染隱患的企業(yè)，在要求其整頓的同時(shí)要求其必須參加環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染事件時(shí)，由保險(xiǎn)公司先承擔(dān)環(huán)境損害賠償費(fèi)用，再由保險(xiǎn)公司向相關(guān)責(zé)任人追償。

3.探索環(huán)保司法新模式

我國(guó)2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，該規(guī)定為啟動(dòng)針對(duì)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的環(huán)境污染訴訟提供了基本依據(jù)。但是，由于立法對(duì)環(huán)境污染訴訟的適格原告未予明確規(guī)定，所以司法機(jī)關(guān)尚不能依此啟動(dòng)環(huán)境污染訴訟機(jī)制來(lái)救濟(jì)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移造成的損害。筆者認(rèn)為，最高人民法院應(yīng)當(dāng)出臺(tái)針對(duì)該條規(guī)定的司法解釋，為地方環(huán)境司法提供裁判依據(jù)。在環(huán)境污染案件的起訴資格方面，就我國(guó)的國(guó)情而言，可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)有較大社會(huì)危害性的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移行為，代表國(guó)家利益提起環(huán)境行政訴訟；有一定資金和規(guī)模的環(huán)境保護(hù)組織，可以提起針對(duì)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移行為的環(huán)境民事訴訟。在受案范圍上，可以規(guī)定地方各級(jí)人民法院通過(guò)司法監(jiān)督的方式追究地方政府對(duì)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移規(guī)制不力或不作為的責(zé)任，其司法審查的范圍不僅包括地方政府的相關(guān)具體行政行為，而且包括地方政府有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等的抽象行政行為。在城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移案件的管轄方面，考慮到該類案件中的違法行為往往造成跨地區(qū)、跨流域、跨省份的污染，在目前的行政體制下基層法院的環(huán)境法庭受理、審判此類案件的難度較大，因而可以考慮以省為單位設(shè)立環(huán)境法院，由其行使全省環(huán)境污染類案件的集中專屬管轄權(quán)。對(duì)于不涉及跨行政區(qū)的環(huán)境污染案件，可交由地方法院的環(huán)境法庭進(jìn)行專門受理。環(huán)境法庭在保持司法獨(dú)立的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意完善環(huán)境執(zhí)法與司法對(duì)接機(jī)制，加強(qiáng)與環(huán)保部門之間的配合。環(huán)境法庭可就環(huán)境污染案件審理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向環(huán)保部門提出相關(guān)執(zhí)法建議，從而預(yù)防和減少環(huán)境行政不作為、環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生，促使環(huán)保部門提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

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責(zé)任編輯：沐紫